 |
|
Нормативно-правове забезпечення взаємодії ДКРС з правоохоронними органами.
Відповідно до ст.2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому[2].
Отже, згідно з указаним законом, органам державної контрольно-ревізійної служби в Україні властива наявність контрольної функції, яка виражається у здійсненні відповідного державного контролю, що проводиться у формі ревізій і перевірок у межах наданих законом прав. При проведенні ревізій і перевірок застосовуються такі методи, як інвентаризація, огляд, перерахування, опитування, вилучення, опечатування, одержання пояснень, залучення відповідних фахівців та інші методи. Враховуючи те, що органи ДКРС мають право застосовувати фінансові санкції та накладати адміністративні стягнення, можна стверджувати також про наявність у них правозастосовчої функції. Першим вагомим кроком у напрямку забезпечення взаємодії державних органів фінансового контролю та ОВС, відповідно до статті 14 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу України» [2], стала «Інструкція про порядок проведення ревізій і перевірок за поданням правоохоронних органів» [11].
Державна контрольна-ревізійна служба відповідно до п.3 ст.5 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, належить до державних органів, які беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю. Зазначений закон встановлює лише загальні умови забезпечення взаємодії зі спеціальними підрозділами з боротьби з організованою злочинністю. Так, ст. 17 закріплює положення, відповідно до яких для забезпечення взаємодії за рахунок штатної чисельності Головного управління по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ і Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України або в межах встановленої чисельності апарату міністерств і відомств за поданням керівників Головного управління Міністерства внутрішніх справ і Головного управління Служби безпеки України можуть вводитися посади помічників керівників відповідних міністерств і відомств з питань взаємодії в боротьбі з організованою злочинністю.
Слід зазначити, що ефективність діяльності інституту помічників є невисокою і важко піддається оцінці, оскільки вони діють виключно в центральних апаратах таких міністерств і відомств і фактично мають невеликий вплив на процес прийняття рішень та організації відповідної взаємодії на регіональному рівні. Крім цього відсутній єдиний підхід до визначення їх функцій і повноважень. Контролюючі органи ведуть відповідний облік виявлених правопорушень і прийнятих щодо них рішень, але дійсний облік - відомчий, і
не один діючий нормативний акт не має механізму обміну цією інформацією за межами контрольно-ревізійної служби [25].
Відповідно до ст. 18 цього ж Закону, органи ДКРС з метою боротьби з організованою злочинністю зобов'язані:
а) під час здійснення в межах своєї компетенції контрольних функцій з'ясовувати неправомірні дії організацій і громадян, що можуть свідчити про злочинну діяльність або створювати умови для такої діяльності;
б) передавати відповідним спеціальним органам по боротьбі з організованою злочинністю одержувану при здійсненні контрольних функцій і аналізі інформацію, що надходить, відомості, що можуть свідчити про організовану злочинну діяльність та використовуватися для виявлення, припинення і попередження такої діяльності. Дане положення реалізується шляхом виконання функції, передбаченої п. 1 ст. 8 Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” в частині інформування у передбачених законодавством випадках органів законодавчої та виконавчої влади про наслідки проведених ревізій і перевірок. Крім цього, відповідно до ст. 12 цього ж закону працівники державної контрольно-ревізійної служби зобов'язані у випадках виявлення зловживань і порушень чинного законодавства передавати правоохоронним органам матеріали ревізій, а також повідомляти про виявлені зловживання і порушення державним органам та органам, уповноваженим управляти державним майном;
в) за дорученням спеціальних органів по боротьбі з організованою злочинністю проводити в межах своєї компетенції ревізії, перевірки та інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства України організаціями і громадянами.
Стаття 14 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” передбачає, що органи ДКРС проводять ревізії та перевірки суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від форми власності за постановою прокурора або слідчого, винесеною в ході розслідування кримінальної справи. В Інструкції «Про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю» [10], законодавець під висловом «інші державні органи» розуміє, мабуть, також й державні органи фінансового контролю
За дорученням прокуратури, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, податкових інспекцій у випадках, передбачених Законом, органи державної контрольно-ревізійної служби проводять ревізії та перевірки на підконтрольних підприємствах, в установах та організаціях усіх форм власності[6]. Ревізії та перевірки на прохання правоохоронних органів можуть проводитись також в інших випадках, передбачених чинним законодавством;
г) розробляти пропозиції щодо вдосконалення законодавства, спрямовані на усунення умов, що сприяють злочинній діяльності.
Як бачимо, у сфері боротьби з організованою злочинністю на законодавчому рівні не забезпечено створення ефективного механізму взаємодії органів ДКРС із правоохоронними органами, а закладено лише загальні основи такої взаємодії в частині визначення обов'язків служби, що вказує на відсутність у законодавця комплексного підходу до проблеми законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності.
Виходячи з компетенції органів ДКРС, їх взаємодія з правоохоронними органами, на нашу думку, може мати наступні форми:
1. обмін інформацією;
2. участь службових осіб органів ДКРС, уповноважених на проведення ревізій і перевірок, у їх проведенні в якості спеціалістів та безпосереднє здійснення контрольних заходів, ініціатором яких виступає правоохоронний орган.
Обмін інформацією зазвичай здійснюється в односторонньому порядку. Це пов'язано з відсутністю у правоохоронних органів повноважень для здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах та в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів і державних валютних фондів, і, відповідно, можливостями отримання необхідної інформації самостійно і за відсутності у органів ДКРС законодавчо закріплених повноважень на отримання від правоохоронних органів інформації, необхідної їм для реалізації своїх повноважень. Отримання органами ДКРС інформації від правоохоронних органів про результати розгляду переданих до правоохоронних органів матеріалів ревізій та перевірок у порядку ст. 97 КПК України ускладнене. Річ у тім, що за практикою, що склалася, правоохоронні органи не вважають передані їм матеріали ревізій і перевірок заявою чи повідомленням про злочин, у зв’язку з чим застосовується малоефективна процедура взаємозвірок за переданими матеріалами.
Врегулювати дану ситуацію можна шляхом визначення в КПК процесуального статусу органів ДКРС та матеріалів ревізій і перевірок, що ними передаються. Це забезпечить їм можливість бути процесуально-зацікавленою стороною в кримінальному провадженні. Тільки статті КПК України визначають порядок оскарження як постанов про відмову в порушенні кримінальних справ, так і постанов про припинення кримінальних справ і право оскарження дій слідства, що належать лише стороні, яка процесуально втупила у правовідносини з правоохоронними органами і яка заявляє про факти правопорушення.
Інформацію, яку зазвичай вимагають правоохоронні органи, можна поділити на дві категорій:
1. загального (довідкового) характеру – наприклад, кількість перевірених підприємств певної галузі і виявлені при цьому порушення. Як правило, користувачами такої інформації є органи прокуратури, які мають найбільш широку компетенцію в процесі здійснення нагляду за додержанням законів. Ця інформація використовується при плануванні відповідних перевірок або при здійсненні поточних перевірок, в ході яких виникла необхідність з’ясувати стан витрачання та збереження бюджетних коштів;
2. інформація, що стосується конкретного контрольного заходу, який здійснювався органом ДКРС – ця інформація зазвичай містить відповіді на конкретні питання запиту правоохоронного органу (наприклад, на якому об’єкті і які порушення вчиненні, з чиєї вини, яких завдано збитків тощо).
Інформація, що передається органами ДКРС за власною ініціативою, – це як правило, інформація про виявлені зловживання і порушення чинного законодавства. Необхідно зазначити, що згідно зі ст. 12 Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, працівники органів ДКРС зобов’язані у випадках виявлення зловживань і порушень передавати матеріали ревізій до правоохоронних органів. Указана норма не враховує реалій, в яких працюють підрозділи ДКРС, і потребує уточнення. Так, наприклад, Контрольно-ревізійним управлінням в Київській області за 6 місяців 2003 року проведено 689 ревізій і перевірок, фінансові порушення виявлені при перевірці 381 підприємств, установ та організацій, передано на розгляд правоохоронним органам матеріалів ревізій і перевірок – 121, за якими порушено 30 кримінальних справ (Звіт про контрольно-ревізійну роботу за I півріччя 2003 р. КРУ в Київській області).
Якщо виходити із зазначеної норми ст. 12, то необхідно було передати матеріали всіх 381 ревізій, а така велика кількість переданих матеріалів, за відсутності в діях осіб, винних у вчинені тих чи інших порушень складу злочинів (у більшості випадків за наявності складу адміністративного правопорушення), значною мірою ускладнює процес взаємодії через великий обсяг роботи, пов’язаної з обліком, аналізом та прийняттям рішень за цими матеріалами. Фактично виникає така ситуація, коли кожен другий матеріал необхідно передавати до правоохоронного органу. На сьогодні крім розмірів сум нанесених збитків відсутні узгоджені критерії передачі матеріалів до правоохоронних органів.