Главная | Обратная связь

Институциональные преобразования в сфере государственных финансов

Преобразование государственных финансов является одним из важнейших направлений эко­номических реформ в России. Как в условиях пла­ново-распределительной системы, так и в услови­ях рынка государственные финансы являются инструментом мобилизации средств для проведе­ния государственной политики и оказывают серь­езное воздействие на социально-экономическую и внешнеполитическую жизнь страны. Но, если в планово-распределительной системе государство является собственником и управляет финансовы­ми ресурсами всех субъектов хозяйствования стра­ны, то в рыночной экономике финансы децентра­лизованы. Основная часть финансовых ресурсов обращается за пределамисектора государствен-I ного управления. Финансовые ресурсы негосудар­ственного сектора принадлежат соответствующим субъектам хозяйствования. Государство может не­посредственно управлять только собственными финансами, а на финансы других секторов эконо­мики оно может лишь оказывать воздействие.

При рассмотрении государственных финан­сов необходимо иметь в виду, что функция этого

 

Реформирование государственных финансов

сектора государственного управления отлична от функций других сек­торов экономики; она заключается в оказании нерыночных услуг насе­лению, обществу в целом и в перераспределении доходов и собствен­ности. Финансирование затрат этого сектора осуществляется за счет налогов и иных обязательных платежей других секторов экономики.

Организация государственных финансов определяетслвидами дея­тельности, относящимися к сектору государетвенного управления, структур, наделенных монопольным правом на власть на данной тер­ритории или в ее частях. Основными институциональными единицами сектора государственного управления являются законодательные и ис­полнительные органы власти на федеральном, региональном и мест­ном (муниципальном) уровнях,, государственные внебюджетные фон­ды, посольства, представительства, консульства и другие государствен­ные учреждения за рубежом. Не относятся к сектору государственного управления принадлежащие государству предприятия корпоративно­го или квазикорпоративного типа, осуществляющие продажу рыноч­ных товаров и услуг в крупных объемах. Не включаются в сектор госу­дарственного управления также кредитно-финансовые учреждения и, в частности, ЦБ РФ, осуществляющий функции кредитно-денежного ре­гулирования, страховые компании и прочие финансово-кредитные уч­реждения, которые следует относить к финансовому сектору экономи­ки. При этом не имеет значения, полностью ли они принадлежат орга­нам государственного управления или последние владеют большей частью их капитала. В государственные финансы включается, только итоговая операция между сектором государственного управления и, например, подсектором кредитно-денежного регулирования, отража­ющая чистый поток средств, поступающих в этот сектор или выходя­щих из него в результате проведения всех операций.

К государственным финансам относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, бюджеты местных (муниципальных) органов управления, государственные внебюджетные фонды (Пенсион­ный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости населения, Фонд социальной поддержки населения, Фонд обязательного медицин­ского, страхования) и аналогичные фонды субъектов федерации.

В результате рыночных преобразований основная массаа финан-совых ресурсов в стране перешла из сектора государственного уп­равления под контроль негосударственных структур. Вследствие децентрализации финансовых ресурсов доля финансовых ресурсов, ак­кумулируемых и расходуемых государством, в ВВП резко снизилась. Уменьшились расходы государства на развитие отраслей народного хо-

346

Раздел 5

зяйства, сократились централизованные государственные капитальные вложения и кредиты на эти цели.

Вместе с тем государственные финансы продолжают оставаться инструментом мобилизации средств всех секторов экономики для про­ведения внутренней и внешней государственной политики. Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и государственные вне­бюджетные фонды, используются на общегосударственные нужды, ко­торые не могут быть удовлетворены за счет частного предприниматель­ства. К ним, в частности, относятся государственное управление, об­щественная безопасность граждан, социальные программы, экология, оборона и др. Перераспределение ресурсов между секторами экономи­ки, социальными группами и территориями является в принципе важ­ным рычагом структурной перестройки экономики, реализации целе­вых программ.

Изменения в государственном устройстве России, переход значи­тельной части прав и ответственности из центра на места сопровож­дался децентрализацией государственных финансов, перераспределе­нием налоговых поступлений и соответственно расходов в пользу ре­гионов.

Центральное место в системе государственных финансов принад­лежит федеральному бюджету и бюджетам других уровней управления. До 1991 г. государственный бюджет России включался в бюджет быв­шего СССР, куда входили бюджеты всех республик и территорий страны (включая поселковые и сельские), и утверждался Верховным Советом СССР. В 1991 г. бюджетная система была разделена на три автоном­ных уровня. В процессе реформирования государственных финансов проводился курс на разделение прав и ответственности федерального, регионального и местного (муниципального) уровней управления в получении налогов и осуществлении расходов.

Управление государственными финансами в центре и на местах осуществляется путем утверждения законодательных актов, бюджетов и отчетов об их исполнении, установления и отмены налогов и других видов платежей в бюджет. Оперативное управление осуществляется Правительством, исполнительными органами на местах, государствен­ными финансовыми органами, налоговой службой, казначейством, руководством государственных внебюджетных фондов.

Федеральный бюджет утверждается Государственной Думой, одоб­ряется Советом Федерации и подписывается Президентом, а региональ­ные бюджеты утверждаются законодательными органами субъектов Федерации.

Реформирование государственных финансов__________________________ 347

В целях обеспечения финансовой самостоятельности субъектов Федерации при утверждении федерального бюджета законодательно устанавливаются источники формирования их доходов. В законе о бюджете определяются налоги и другие доходы, закрепленные только за федеральным или только за региональными бюджетами, и нормати­вы распределения средств по доходам, поступающим частично в феде­ральный и частично в региональные бюджеты. В составе федерального бюджета формируется фонд финансовой помощи субъектам федерации с относительно низким уровнем доходов. В 1997 г. он Образуется в раз­мере 15% от общей величины налоговых доходов, поступающих в фе­деральный бюджет, за исключением доходов от ввозных таможенных пошлин. Размер поступлений в'региональные бюджеты из федерально­го бюджета определен в виде доли каждого субъекта Федерации и зависит от общей величины фактического поступления налогов в феде­ральный бюджет. Законодательными актами субъектов Федерации мо­гут быть установлены дополнительные поступления доходов в регио­нальные бюджеты.

За счет фонда финансовой поддержки оказывается помощь регио­нам, где доход на душу населения ниже, чем в среднем по России, и не хватает средств для финансирования текущих расходов. При этом в бюджетах регионов не должны предусматриваться неоправданные рас­ходы. Так, фактическое перечисление средств может быть уменьшено, если субъектами Федерации предоставляются дотации, субсидии и льго­ты сверх установленных федеральными законами. Это вытекает из прин­ципа разделения ответственности — федеральный бюджет не отвечает за финансовые обязательства регионов, не согласованные с ним, вклю­чая взятые ими кредиты и выпущенные долговые обязательства с фик­сированным сроком погашения.

В результате мер по развитию бюджетного федерализма в общем объеме доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федера­ции доля центра снизилась с 70% в 1992 г. до 49% в 1996 г., а доля реги­онов возросла соответственно с 30 до 51%. Очевидно, что доля доходов федерального уровня должна определяться таким образом, чтобы ос­новная часть субъектов Федерации не нуждалась в дотациях и чтобы средства федерального бюджета были достаточны для удовлетворения общегосударственных потребностей. Эта противоречивая задача мо­жет быть решена более или менее удовлетворительно при условии об­щей нормализации финансов страны.

Не решена пока проблема разграничения финансов субъектов Федерации и местных (муниципальных) органов самоуправления. Мест-

Реформирование государственных финансов

 

ные органы власти финансируются практически из бюджетов субъек­тов Федерации, хотя самоуправление предполагает самостоятельные источники дохода, развитие муниципальной налоговой системы.

Остается острым вопрос возвратности кредитов, полученных ре­гиональными органами власти у федерального правительства. Это ка­сается прежде всего товарных кредитов для проведения посевных и убо­рочных работ, финансовых ресурсов, передаваемых в регионы для ор­ганизации завоза товаров в северные районы.

Существенную роль в развитии финансов играют различные го­сударственные фонды на федеральном или местном уровнях, аккуму­лирующие денежные ресурсы, имеющие целевое назначение. Как пра­вило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требую­щих специального внимания со стороны органов государственной влас­ти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно по­ловина государственных расходов, в Великобритании — треть, Фонды носят целевой характер и предназначены для финансирования различ­ных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других мероприятий.

В России наиболее значимыми являются социальные внебюджет­ные фонды: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд за­нятости населения, Фонд социальной поддержки населения. Внебюд­жетные фонды являются автономными организациями, управляющи­ми поступающими в них средствами.

В 1993 г. предпринималась попытка включить внебюджетные социальные фонды в состав федерального бюджета при сохранении це­левого использования аккумулируемых ими средств. В 1997 г. этот во­прос возник вновь. Принципиальным, однако, является то, что в бюд­жет не могут включаться денежные ресурсы самостоятельных органи­заций, поскольку это неизбежно поведет к двойному счету доходов.

В федеральный бюджет включен ряд целевых бюджетных фондов: Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Межведомственный фонд развития налоговой системы и налого­вой службы, Фонд развития таможенной системы, Государственный фонд борьбы с преступностью. Эти фонды, так же как и внебюджет­ные, являются самостоятельными юридическими лицами и имеют цен­тральные и территориальные органы управления. Они имеют самосто-

ятельные источники поступлений за счет налогов и сборов наряду с ассигнованиями из бюджетов. Включение их в бюджет привело к пов­торному счету доходов: в качестве самостоятельных налоговых по­ступлений и в составе этих фондов. Очевидно, что в доходах бюджета должны отражаться только налоговые и неналоговые поступления и не должны включаться повторно эти же суммы в составе целевых фон­дов. Доходы и расходы этих фондов должны утверждаться отдельны­ми законодательными актами как самостоятельные финансовые доку­менты.

Целевые бюджетные фонды и государственные внебюджетные фонды, если они сохраняются в качестве самостоятельных, являются составными частями государственных финансов, должны формировать­ся в полном объеме своих доходов и расходов, включая перетоки средств между бюджетами всех уровней и между собой. При консолидации дан­ных по государственным финансам в целом все взаимные передачи средств исключаются.