 |
|
Види соціальних експертиз і їх функціональне призначення
Лекція 2. ПРИКЛАДНЕ ПРИЗНАЧЕННЯ СОЦІАЛЬНОЇ ЕКСПЕРТИЗИ
План
1. Інституційно-правові основи соціальної експертизи
2. Види соціальних експертиз та їх функціональне значення
3. Функції соціальної експертизи
2 години – для студентів спеціальності “Соціальна робота ”
Мета заняття– ознайомити студентів із особливостями застосування соціальної експертизи, її видами, роллю та функціями.
Завдання заняття:
1. Розкрити інституційно-правові основи соціальної експертизи.
2. Визначити та охарактеризувати види соціальних експертиз.
3. З’ясувати специфіку застосування соціальної експертизи.
4. Проаналізувати процес проведення соціальної експертизи.
5. Розглянути функції соціальної експертизи.
Після опрацювання матеріалу студенти повинні знати:
– правові основи для проведення соціальної експертизи;
– взаємозв’язок соціального управління і соціальної експертизи;
– організаційні схеми при проведенні соціальної експертизи;
– види соціальної експертизи;
Питання для самоперевірки
1. Назвіть елементи інституційно-правового механізму соціальної експертизи.
2. Сформулюйте основні відмінні риси, переваги і недоліки внутрішньої і зовнішньої організаційних схем соціальної експертизи.
3. В яких випадках використання соціальної експертизи стає обов'язковим елементом процесу управління?
4. У чому відмінність соціальної та громадської експертиз?
5. Перелічіть відомі Вам види експертиз та їх особливості.
6. Які функції реалізує соціальна експертиза в процесі управління?
7. У чому полягає проектувальна функція соціальної експертизи?
8. Дайте характеристику використання соціальної експертизи для оцінки конкурсних проектів.
9. Які передумови використання соціальної експертизи в маркетинговій діяльності комерційних організацій?
Питання для дискусій і роздумів
1. Які рівні управління в більшій мірі потребують використання соціальної експертизи?
2. Які функції соціальної експертизи є, на Ваш погляд, найбільш важливими для управління в умовах розвитку ринкових економічних відносин?
3. Як може бути використана соціальна експертиза при розміщенні державного / муніципального замовлення?
4. Які обставини сприяють використанню соціальної експертизи при прийнятті управлінських рішень на рівні підприємств, організацій.
Підхід до соціальної експертизи як специфічної аналітичної процедури, «вписаної» в управлінський процес прийняття і реалізації проектів різного рангу, зумовлює декілька важливих аспектів її характеристики, зокрема, вона може бути представлена як:
A. Сукупність прийомів отримання знань в умовах інформаційної недостатності та пов'язаної з нею невизначеності.
Б.Технологія, що реалізує застосування експертних оцінок.
B. Організаційні структури, що реалізують експертні технології.
Г. Спеціальний інститут, регулюючий відносини організаційних експертних структур.
Організаційно-методичним аспектам застосування соціальної експертизи (пункти «А» і «Б») для реалізації її управлінських функцій буде приділено особливу увагу в подальших розділах підручника (передумови використання експертизи як інформаційної діяльності (з генерування необхідної інформації ) розглянуті нами в розділі 1.2). Тут же ми зупинимося на організаційно-правових аспектах соціальної експертизи (пункти «В» і «Г»).
Практичне включення соціальної експертизи в управлінських діяльність в громадському секторі базується на системі її інституційно-правових основ, до яких відноситься сукупність правових норм у взаємозв'язку з визначеною організаційною структурою, за допомогою яких соціальна експертиза здійснюється як метод управління (рис . 2.1).
■ Регламент законодавчої роботи
■ Інші нормативні акти
■ Структури виконавчої влади
■ Структури законодавчої влади
■ Інститут Уповноважених з прав людини
■ Громадські організації
■ Наукові організації
Рис. 2.1. Інституційно-правові основи соціальної експертизи
Інституційно-правові основи соціальної експертизи базуються на організаційно-правовому регламенті прийняття управлінських рішень. Регламент законодавчої роботи, а також прийняття рішень в інших сферах діяльності (науково-технічної, інноваційної, господарської, містобудівної, освітньої тощо) передбачає (а часом зобов'язує) проведення і встановлює порядок соціальної експертизи з відповідних проектів. Це забезпечується наступними елементами організаційно-правового механізму.
1. Формування системи організаційних структур, уповноважених та реалізуючих проведення експертизи в системі органів законодавчої та виконавчої влади, наприклад:
■ спеціалізовані експертні державні органи (у Фінляндії з 1991 р. працює Експертний центр при Головному соціальному управлінні);
■ державні органи, уповноважені проводити соціальну експертизу в рамках оцінки проектів по підвідомчим питанням (наприклад, державну екологічну або державну експертизу умов праці);
■ спеціальні (експертні) підрозділу органів, уповноважені проводити експертизу (експертні ради та інші за назвою підрозділу практично при всіх міністерствах, які здійснюють експертизу по підвідомчим проектам);
■ консультаційні органи (в тому числі громадські при органах виконавчої та законодавчої влади), інкорпорирувані в структуру державної влади, наділені функціями (компетенцією) здійснювати експертизу в різних областях діяльності, в т. ч. виконання державних (галузевих) програм. Наприклад, Науково-експертна рада при Голові Ради Федерації, Експертна рада по національним проектам, Експертна рада при Уповноваженому з прав людини, Громадська палата при Президентові РФ, Громадська рада Санкт-Петербурга та інші.
Наукова рада з інформатизації Санкт-Петербурга є колегіальним дорадчим органом при адміністрації Санкт-Петербурга і здійснює свою діяльність на громадських засадах. Склад Ради затверджується Адміністрацією Санкт-Петербурга. До функцій Ради, зокрема, належить розгляд, експертиза та узгодження проектів програм впровадження ІКТ в усі сфери життєдіяльності Санкт-Петербурга.
Формування системи організаційних структур, функціональних призначених для здійснення експертизи, пов’язано з рішенням важливого питання про вибір принципу її «внутрішньої» або «зовнішньої» організації.
Коли спеціальні (експертні) підрозділи органів державної влади, які розробляють і реалізують проект, або саме підрозділ, що реалізує проект, оцінюють себе, здійснюється внутрішня експертиза. Тут важливо, що експертами є співробітниками органів (організацій), одне з направлінь діяльності яких вони оцінюють.
Згідно з Положенням про порядок проведення соціальної експертизи розроблюваних обласних цільових і інвестиційних програм, затвердженого Адміністрацією Тамбовської області, соціальна експертиза може проводитися в порядку виконання службового завдання (організується і проводиться посадовими особами (структурними підрозділами), до компетенції яких віднесені питання, що розглядаються в представлених об'єктах соціальної експертизи, або на контрактній основі в рамках плану науково-дослідних (науково-технічних) робіт.
Імовірні витрати наявності «власного» експертного органу полягають у потенційній залежності результатів експертизи від загальних інтересів співробітників однієї організації, небезпеки корпоративної солідарності.
Зовнішнє експертування може будуватися за двома схемами. У першому випадку зовнішня експертиза виконується зовнішнім по відношенню до розробника управлінського рішення органом, до компетенції якого входить оцінювання та / або контроль державних і / або галузевих програм, але входять до структури державного управління.
Наприклад, відповідно до «Порядку проведення соціальної експертизи проектів міських цільових програм у частині їх впливу на створення і збереження робочих місць в місті « Москві» органи виконавчої влади міста Москви, державні замовники (державні замовники-координатори) представляють розробляються проекти програм на соціальну експертизу. Соціальна експертиза проводиться Управлінням державної служби зайнятості населення міста Москви. При необхідності Управління державної служби зайнятості населення міста Москви створює експертну групу з числа фахівців органів виконавчої влади міста Москви, до компетенціі яких відноситься розробляючий проект.
У другому випадку експертиза виконується представниками незалежної дослідницької чи наукової організації (в т. ч. аналітичне агентство, університетський дослідний центр і т. п.) за контрактом з органом, відповідальним за реалізацію програми. Практика залучення зовнішніх дослідницьких структур також має свої проблеми. Замовний характер (будь то через конкурсний механізм, або через пряме замовлення) експертиз, що передбачає обмеження області завдань, пропонуючих і фінансуються замовником експертизи, обумовлює залежність вчених, зацікавлених в подальших замовленнях, і їх можливу тенденційність, що посилюється відсутністю широкої практики публікації результатів експертиз для обговорення їх достовірності як в науковому співтоваристві, так і більш широко в громадських колах.
Маючи на увазі проблеми внутрішньої і зовнішньої організації експертизи, слід формувати систему, що дозволяє забезпечити взаємну компенсацію їх недоліків. Специфіка галузі соціального розвитку, що розширює склад носіїв експертного знання, зумовлює потребу поширення практики зовнішньої експертизи. Зокрема, важливим напрямком забезпечення обгрунтованості результатів експертизи може стати перетворення управлінських експертних органів в спеціалізованні агентства, які проводять оцінку не самі (що не виключає участь окремих співробітників в експертній роботі), а шляхом залучення зовнішніх фахівців в тій чи іншій формі, в т. ч. для вирішення окремих завдань (наприклад, для формування системи індикаторів моніторингу досягнення запланованих соціальних ефектів).
Розширенню практики використання зовнішньої соціальної експертизи сприяє наступне напрямок його організаційно-правового механізму.
2. Створення нормативно-правових актів, що регулюють порядок проведення експертизи і використання її результатів, що визначають суб'єктів експертизи (ініціатори, замовники, виконавці), їх повноваження, відповідальність і взаємини:
■ на федеральному рівні (наприклад, Положення про проведення
державної експертизи умов праці в Російській Федераціі);
■ на територіальному (регіональному та муніципальному) рівні (наприклад, Положення про порядок проведення соціальної експертизи розроблюваних обласних цільових та інвестиційних програм, Положення про порядок проведення соціальної експертизи розроблюваних крайових, цільових (відомих) програм, інвестиційних проектів та угод про соціально-економічне партнерство між Адміністрацією Краю і господарюючими суб'єктами в частині їх впливу на створення, збереження робочих місць та зайнятість населення Алтайського Краю);
■ на відомчому рівні (наприклад, Положення про порядок проведення експертизи підручників).
Нормативно-правова регламентація соціальної експертизи розширює інституційні рамки її проведення по декількох напрямках:
По-перше, залучення незалежних дослідницьких та наукових організацій за контрактом з органом, відповідальним за прийняття того чи іншого управлінського рішення.
Згідно з Положенням про порядок проведення експертизи підручників експертиза підручників проводиться Російською академією наук і Російською академією освіти або іншими організаціями, що мають у своєму штаті спеціалістів відповідного профілю і кваліфікації, володіють досвідом проведення експертизи навчальних і наукових матеріалів, включеними в список, що формується Міністерством освіти - науки Росії (які стають експертними організаціями).
По-друге, здійснення громадської експертизи. Так, наприклад, законодавець визначає, що екологічна експертиза може бути двох видів: державна і громадська, тим самим регламентує права громадян і громадських організацій (об'єднань) в області громадської екологічної експертизи.
В даний час громадська експертиза має декілька тлумачень в залежності від способу виявлення та відображення інтересів тієї чи іншої соціальної групи.
Широке тлумачення розглядає в якості експертизи будь-яке обговорення громадськістю поточної політики чи конкретних рішень.
Розширене тлумачення розглядає в цій якості обговорення у формі колегіальної роботи різних зацікавлених сторін із залученням експертів, що володіють глибокими знаннями або володіють невідомою широкому колу осіб інформацією в галузі обговорюваного питання. Це означає, що громадська експертиза крім залучення думок громадськості (громадян та їх представників (депутатів), бізнес-співтовариств і т. д.) має обов'язковим елементом використання експертних оцінок. По суті, даний підхід до громадської експертизи ототожнює її з механізмом громадських (публічних) слухань (обговорень), який одержує в нашій країні нормативно-правову регламентацію і досить широке поширення з питань прийняття рішень, які можуть позначитися на здоров'я, спосіб життя певної соціальної спільності і зробити негативний вплив на навколишнє середовище.
Однак громадські слухання - це, перш за все, процедурно оформлений механізм виявлення громадської думки певного соціального сегмента по хвилюючою його проблемі для його обліку при виробленні рішень. При цьому важливим елементом даної процедури стає не тільки забезпечення коректності постановки питань, але і на відміну від звичайного соціологічного опитування проведення «навчання» громадськості - ознайомлення учасників слухань з різними точками зору, в тому числі підготовленими фахівцями ( експертами) оцінками соціальних наслідків різних варіантів рішення управлінської проблеми. Тобто важливою умовою підвищення цінності громадської участі громадян у прийнятті управлінських рішень стає супровід процесу виявлення громадської думки професійної громадської експертизи, яка відповідає вузькому (прикладному) розуміння громадської експертизи. Тут криється «стик» громадських слухань, спрямованих на облік в управлінні думки громадян з проблем, безпосередньо зачіпають їх інтереси, громадської професійної експертизою як форми аналітичного (оціночного) дослідження, придатного, в тому числі, для інформаційного забезпечення реалізації прав громадян, але не їх ототожнення.
громадською професіональною експертизою як форми аналітичного (оціночного) дослідження, придатного, у тому числі, для інформаційного забезпечення реалізації прав громадян, але не їх ототожнення.
Проте, відмітимо, що в "зрощенні" громадської професійної експертизи і громадських слухань багато сьогодні бачать запоруку зростання впливу громадянського суспільства на прийняття управлінських рішень. Проте вже визначилися і деякі рекомендації по використанню обох механізмів громадської участі в управлінні: для дії на прийняття рішень, що знаходяться в компетенції місцевих органів влади ефективнішою є процедура громадських слухань, а для дії на результати державної експертизи-громадська експертиза.
Вузьке тлумачення громадської експертизи відбиває її трактування як професійної експертизи, організованої недержавними некомерційними організаціями, яка проводиться на основі отримання експертних оцінок фахівців-експертів в інтересах громадян і їх окремих груп. Основні ознаки – це те, що вона організовується НКО, фінансується з притягнених джерел.
Значення громадської експертизи визначається декількома чинниками:
1. Громадська експертиза за своєю суттю носить соціальний характер. Попри те, що громадська експертиза може проводитися по будь-яких темах і проектах, вона в першу чергу оцінює соціальні чинники і наслідки рішень, що приймаються, а також використовує соціальні механізми участі громадян в громадському управлінні.
2. Вона є інструментом лобіювання інтересів окремих громадських груп. Сьогодні в Росії лобіювання громадських інтересів надзвичайно нерозвинені. НКО беруть на себе функції по агрегації і вираженню інтересів окремих соціальних груп.
3. Громадська експертиза служить засобом формування цивільної активності. В результаті, громадська експертиза - це технологія інституциалізації форм роботи третього сектора по формуванню і обліку громадської думки в управлінській практиці.
4. Громадська експертиза формує зовнішню незалежну оцінку соціальних результатів управлінських рішень.
Відмітимо і проблеми використання громадських експертиз:
1. Сьогодні недостатньо відпрацьований нормативно-правовий механізм "включення" громадської експертизи в процес ухвалення управлінського рішення.
2. Спостерігається проблема замовника, що фінансує громадську експертизу. Суть проблеми полягає в тому, що замовний характер експертизи накладає на її результати підозра в тенденційності. Якщо громадська експертиза фінансується самим розробником управлінського проекту або, наприклад, незалежним зарубіжним фондом, може виникнути недовіра до її результатів із-за підозри відображення особливих інтересів замовника. Якщо фінансує громадськість(населення), то результати експертизи можуть відбивати протестні настрої більшою мірою, чим раціональні аргументи.
3. Існує проблема "монополізації експертного знання", пов'язана з ситуацією, коли кваліфікованих фахівців не так багато, а тому експертизи різного громадського статусу, що використовують обмежений круг одних і тих же фахівців, не забезпечують належною "стереоскопічності" аналізу проблем і не пропонують реальних альтернативних шляхів їх рішення.
Види соціальних експертиз і їх функціональне призначення
Соціальна експертиза по своїх об'єктах і інструментарії - це система різних видів експертної діяльності, яку об'єднує їх спрямованість на захист інтересів суспільства і його окремих спільностей, на відвертання негативних соціальних наслідків. Тут ми розглянемо досить широку видову різноманітність соціальної експертизи відносно її об'єктів. Ми можемо диференціювати соціальну експертизу за цією ознакою в розрізі двох типологічних критеріїв.
1. По суб'єктові сприйняття змін.
Диференціація соціальної експертизи за цією ознакою обумовлена потребами формування соціальної політики, що враховує необхідність створення сприятливого режиму соціального відтворення, в якому на різних етапах розвитку можуть отримувати пріоритет "вузлові" ланки, що визначають великою мірою відтворювальний режим в цілому(у масштабі країни і/або окремої території), у тому числі з розрахунком на перспективу. У сучасній теорії і практиці склалися, "закріпилися" термінологічно і отримали поширення наступні види соціальної експертизи :
§ Гендерна експертиза, яка оцінює характер впливу соціальних умов, що вивчаються, і чинників, у тому числі управлінських заходів, і формує рекомендації по оптимізації дії цих умов і чинників на чоловіків і жінок, що розглядаються як соціальні статі, в розрізі економічного (наприклад, сьогодні в російській практиці спостерігається два види дискримінації жінок : по зарплаті її по професійній кар'єрі - нерівний доступ до високих і престижних посад), побутової, соціальної нерівності статей. Гендерна нерівність нині є одним з найбільш гострих проявів соціально-економічної диференціації рівня і якості життя російського населення, на усунення якого все активніше спрямовуються розроблені управлінські заходи (наприклад, Гендерна стратегія РФ, розроблена Міністерством праці і соціального розвитку РФ, 2002 р., Концепція розвитку гендерної рівності в Санкт-Петербурзі до 2015 р. і т.д.)
§ Фамилистична експертиза, яка забезпечує реалізацію завдання формування соціальної безпеки сім'ї і її економічною, соціальною, фізичною складових на основі вивчення впливу соціальних умов і чинників (в тому числі можливих дій федеральних, регіональних, муніципальних програм, що приймаються, на життєдіяльність сім'ї, реалізацію нею своїх функцій (дітородних, виховних, соціальної підтримки) і оптимізації дій цих умов і чинників з метою стратегічного і тактичного коригування сімейної політики.
§ Ювенологична експертиза, спрямована на "зважування" дій досліджуваних умов, чинників і управлінських заходів і їх оптимізацію з позиції цією особою соціально-демографічної групи (молодь 15-30 років), яка, з одного боку, потрапляє в число категорій населення, що піддаються високим соціальним рискам, що випробовує значне дискримінаційне навантаження в економічній, соціальній і сімейно-побутовій сфері, а з іншого боку, що є критично важливим напрямом формування людського капіталу для майбутнього розвитку.
§ Етнологічна експертиза, спрямована на оцінку можливих наслідків реалізації програм і проектів розвитку в частині їх впливу на зміни одвічного місця існування малочислених народів і соціально-культурної ситуації на розвиток етносу, здійснює дослідження демографічної, етнокультурної, соціально-психологічної і соціально-економічної стійкості етнічних груп населення в контексті здійснення управлінських дій.
§ Споживча експертиза, спрямована на захист інтересів і прав населення в області споживання матеріальних благ і послуг, включає оцінку останніх з точки зору ризиків непередбачених і нераціональних витрат, втрати здоров'я і майна. Зворотною стороною споживчої експертизи є захист прав виробників від недобросовісної поведінки споживачів.
2. Експертизи, визначувані за типом аналізованих документів:
§ область законодавства;
§ акт законодавства;
§ концепції, програми, проекти і плани управлінських заходів;
§ конкурсні проекти;
§ рейтинги організацій соціальної сфери, територій і поселень (з точки зору ефективності рішення соціальних проблем і досягнення соціальних цілей);
§ повідомлення засобів масової інформації.
Основні напрями і завдання, що вирішуються при різних видах соціальної експертизи документів, що відбивають основні форми управлінських дій, узагальнено приведені в таблиці 2.1.