 |
|
Підстави муніципально-правової відповідальності.
Стратегічним питанням у теорії відповідальності є питання про її підстави, під якими слід розуміти те, за що згідно з муніципально-правовими нормами відповідають належні суб'єкти. У даному разі виникає непроста проблема, яка потребує теоретичного вирішення. Традиційно вважається, що відповідальність наступає за правопорушення. Теза про те, що без правопорушення не може бути відповідальності, стала фактично загальновизнаною в літературі. Так, наприклад, російський дослідник М. Д. Шин-дяпіна вважає, що "підставою юридичної відповідальності визнається єдність фактичної та юридичної підстав відповідальності. Під фактичною підставою слід розуміти здійснення правопорушення, а в деяких випадках — об'єктивно протиправне діяння. Юридичною підставою є наявність правової норми, яка } встановлює юридичну відповідальність за здійснене діяння"2. Даної точки зору дотримується велика група вчених-теоретиків3.
В. О. Лучин, розглядаючи проблеми конституційної відповідальності, вважає, що підставою ретроспективної конституційної відповідальності виступає конституційний делікт. Причому цей автор категорично не погоджується з висловленим Н. А. Бобровою та Т. Д. Зражевською твердженням, що "на конституційному рівні термін "правопорушення" є занадто вузьким, неточним, а говорити про правопорушення тут немає сенсу"1. В. О. Лучин прямо заявляє: якщо немає правопорушення, немає і ретроспективної конституційної відповідальності2. К. С. Шугрина пише, що підставою будь-якого виду відповідальності є правопорушення, але підставою кримінальної відповідальності є такий його різновид, як злочин, цивільно-правової — цивільно-правовий делікт, дисциплінарної — дисциплінарний проступок, а муніципально-правової — втрата довіри3.
Аналогічної думки дотримуються і деякі вітчизняні автори, які зазначають, що фактичною підставою в муніципальному праві є конкретне муніципальне правопорушення, склад якого передбачає наявність чотирьох елементів: об'єкта, об'єктивної сторони, суб'єкта та суб'єктивної сторони. Нормативною ж підставою може бути визнане порушення муніципально-правової норми. При цьому, зазначають дані вчені, слід пам'ятати, що норми муніципального права мають полівалентний характер, одночасно вони належать до інших (основних) галузей національного права України. Тому порушення норми муніципального права виступає водночас і як порушення норми відповідної основної галузі права — конституційного, адміністративного, земельного тощо4.
Протилежні позиції займають інші вчені, які вважають, що відповідальність (зокрема, конституційна) наступає як у результаті здійснення правопорушення, так й за його відсутності (затримка у прийнятті рішень, прийняття неефективного рішення). Так, наприклад, С. А. Авак'ян визнає, що конституційна відповідальність специфічна у зв'язку з тим, що вона не може бути побудована за звичною схемою "правопорушення — відповідальність", оскільки іноді немає правопорушення, а відповідальність вже наступає1. В. М. Баранов відмічає, що підставою конституційної відповідальності можуть бути аморальні вчинки2.
М. В. Вітрук, аналізуючи підстави конституційно-правової відповідальності, виходячи з надгалузевого характеру конституційно-правової відповідальності, виділяє два її види: поновлювальну (захисну), властиву приватному праву, та каральну (репресивну), характерну для публічного права. При цьому він підкреслює, що конституційно-правова відповідальність навіть у більшій мірі виступає як поновлювальна (наприклад, визнання нормативного правового акта неконституційним). Така класифікація, вважає він, має значення у зв'язку з тим, що принаймні для поновлювальної відповідальності наявність вини не повинна мати значення3.
На позиціях прихильників тієї точки зору, згідно з якою підставою конституційно-правової відповідальності є не тільки конституційні правопорушення (хоча, переважно, вони) стоїть Г .А. Васи-левич. Він вважає, що визначити ці грані — в силу винної поведінки або в силу політичної безвідповідальності настає відповідальність — завдання дуже складне. У той же час як особливість конституційно-правової відповідальності він відзначає велику свободу вибору, хоча для деяких її механізмів існує досить жорстка регламентація. Але в будь-якому разі, конституційно-правова відповідальність повинна базуватися на найважливіших принципах відповідальності, в тому числі й неможливості надання нормам зворотної сили, законності, конститущйності тощо4.
Розглядаючи питання про підстави конституційно-правової відповідальності з урахуванням її поділу на негативну та позитивну, Ж. І. Овсепян підкреслює, що позитивна конституційно-правова відповідальність в будь-якому випадку передбачає як підстави певний юридичний факт. Це не негативний юридичний факт, це не конституційне правопорушення, але це юридичний факт, на основі якого будується вся процедура відповідальності. Ж. І. Овсепян називає його "юридичним фактом про конституційну неадекватність державного органу, посадової особи". Негативна ж конституційно-правова відповідальність, на її думку, пов'язана з конституційним правопорушенням, яке має свій склад: суб'єкт, об'єкт, суб'єктивна сторона, об'єктивна сторона1.
Ми вважаємо, що відповідальність у місцевому самоврядуванні наступає не лише за правопорушення. В муніципально-правовій відповідальності, тобто, по суті, відповідальності за неналежне здійснення місцевої публічно-самоврядної влади, вимога обов'язкової наявності вини у здійсненні конкретного правопорушення надмірно би звужувала діапазон її застосування і знецінювала б соціальне призначення цього виду відповідальності.
Особливість відповідальності в місцевому самоврядуванні полягає в тому, що наявність, на перший погляд, конкретних правових підстав (а саме — незадовільне становище місцевого господарства, падіння виробництва, невиконання місцевого бюджету тощо) не повинно означати обов'язку територіальної громади достроково відкликати депутата ради, припинити повноваження ради чи відповідного сільського, селищного або міського голови.
Безумовно, в даному аспекті, з теоретичної і нормативної точок зору найбільш відпрацьованою та практично діючою є юридична відповідальність, тобто відповідальність за порушення конкретних норм закону, яка застосовується в певних процесуальних формах уповноваженими суб'єктами. Не випадково цитовані вище визначення відповідальності в місцевому самоврядуванні мають юридичний характер. Юридична відповідальність безпосередньо пов'язана з неправомірними рішеннями, вчинками, діями, правопорушеннями з боку органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Так, наприклад, згідно зі ст. 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" (2002 р. із змінами, внесеними згідно із Законом від 20.11.2003), серед підстав відкликання виборцями депутата представницького органу місцевого самоврядування виділяють такі:
порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом;
пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання депутатом без поважних причин рішень і доручень ради та її органів;
невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми.
У той самий час, не менш гострим є питання про моральну відповідальність, її підстави. Дуже часто самі посадові особи місцевого самоврядування" маючи можливості владного впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей, ігнорують норми моралі, а іноді, прикриваючись імунітетом влади, уникають будь-якої відповідальності. Здійснення аморального проступку депутатом або посадовою особою місцевого самоврядування може слугувати підставою звільнення його з посади або позбавлення депутатського мандата. Від імені територіальної громади ці особи здійснюють важливі владні повноваження, їх поведінка контролюється громадськістю, їх авторитет і моральна гідність сприймаються як символ гідності й авторитету самої муніципальної влади. Цим пояснюється той факт, що в ряді країн біографія кандидата в депутати, навіть у місцевому самоврядуванні, привертає велику увагу виборців. Жорсткість політичної боротьби полягає в тому, що здійснення кандидатом аморального проступку навіть у далекому минулому стає бар'єром на шляху як до влади в муніципальних, так і в державних структурах.
Таким чином, підставою відповідальності в місцевому самоврядуванні можуть бути і аморальні проступки. Це правило закріплене в законодавстві деяких країн. Загальне формулювання "не виправдав довіри" або "здійснив дії, недостойні звання" — це, можливо, і здійснення саме аморального проступку. Так, наприклад, за згаданою раніше ст. 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" у редакції 2002 p., однією з підстав для відкликання депутата було "систематичне порушення депутатом місцевої ради норм депутатської етики". Хоча слід зазначити, що не завжди в законі чітко зафіксовані моральні підстави відповідальності. У більшості випадків це правило лише визнається практикою, є конституційним звичаєм. Можливо цим і керувався законодавець, коли виключив з числа підстав відкликання депутата місцевої ради "етичні" моменти.
Таким чином, відсутність чітких юридичних підстав у кожному конкретному випадку для виникнення відносин відповідальності в місцевому самоврядуванні свідчить або про пробільність в муніципальному законодавстві, або про те, що тут виникає соціально-політична чи морально-психологічна відповідальність, підстави якої фактично неможливо норматизувати. Саме тому при вирішенні питань щодо відповідальності суб'єктів муніципально-правових відносин, зокрема органів і посадових осіб місцевого самоврядування, можна наочно відчути комплексну природу місцевого самоврядування та муніципального права як галузі права.
| Суб'єкти муніципально-правової відповідальності. Досить складною є і проблема стосовно суб'єктів муніципальної відповідальності. В існуючій муніципально-правовій літературі розглядуване коло суб'єктів відповідальності в місцевому самоврядуванні має досить обмежений характер, а саме: органи й посадові особи місцевого самоврядування1. Тобто ті структури, які приймають найбільш важливі рішення в місцевому самоврядуванні. Насправді ж коло суб'єктів відповідальності в місцевому самоврядуванні, тобто тих, хто може нести цю відповідальність та притягувати до неї, а також тих, хто може лише притягувати до цієї відповідальності (бути інстанцією відповідальності), набагато ширше. Так, російський дослідник А. А. Сергеев, критикуючи положення чинного Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", говорить про комплексний інститут конституційно-правової відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Він вважає, що на сьогоднішній день у Російській Федерації відповідальність у місцевому самоврядуванні несе тільки вузьке коло суб'єктів — представницький орган місцевого самоврядування та головна посадова особа місцевого самоврядування. Причому така відповідальність наступає переважно у зв'язку з виданням незаконного нормативного акта (а раніше незаконність правозастосувальної діяльності була підставою для відповідальності). Крім того, відповідальність покладається не за видання правового акта, а за невиконання судового рішення про його скасування: це дає змогу прийняти той самий незаконний акт, але з іншою назвою, і чекати кілька місяців, поки суд не розгляне справу знову2. У літературі поширена думка, що суб'єктами, які можуть нести відповідальність (у тому числі конституційно та муніципально-правову), є лише такі суб'єкти, які володіють делікто-здатністю, тобто здатністю нести юридичну відповідальність за свої протиправні вчинки2. Від правильного вирішення питання про деліктоздатність кожного суб'єкта залежить законність застосування будь-якої юридичної відповідальності, включаючи й конституційно та муніципально-правову. Говорячи про необхідність включення норм про муніципально-правову відповідальність до статусу кожного суб'єкта, видається, що відповідальність є проявом повинності, а вона є у кожного з суб'єктів муніципального права. Повинність присутня в обов'язках, у правах, повноваженнях. Через це при включенні муніципально-правової відповідальності до структури статусу суб'єктів муніципального права слід виділяти два типи існуючих муніципально-правових відносин: відносини влади і відносини свободи, тобто прав людини стосовно влади (державної та муніципальної). У першому типі відносин повинна передбачатися відповідальність за правильне здійснення публічної влади, яку несуть органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи, а також відповідальність за порушення прав влади, яку несуть громадяни та організації. У сфері відносин свободи, своєю чергою, необхідно передбачати відповідальність за вторгнення у сферу свободи людини, яка покладається на державу, та відповідальність за дотримання меж прав і свобод громадян, а також відповідальність за правильне виконання обов'язків громадян, яка покладається на громадян. Даючи суб'єктну характеристику відповідальності в місцевому самоврядуванні, ми підтримуємо позицію тих дослідників, які вважають, що суб'єктами конституційної (а, отже, і муніципально-правової) відповідальності можуть бути всі суб'єкти конституційно-правових відносин, за виключенням народу даної держави, нації (етнічної групи) в цілому. Народ не може нести конституційну відповідальність, він — верховний суверен. Нація (етнічна група) також не підлягає конституційній відповідальності — вона володіє національним суверенітетом і має право визначати спосіб організації свого життя (у рамках прийнятої багатонаціональним народом конституції; в умовах мононаціональної держави народ багато в чому має збіжність з єдиною, а, отже, компактно проживаючою нацією). У той самий час конституційну відповідальність може нести утворена етносом (нацією тощо) державно-територіальна одиниця всередині даної держави (зокрема, автономна область)1. Наприклад, таку позицію займає Ж. І. Овсепян, яка вважає, що народ, нація не можуть бути суб'єктами конституційних правопорушень, враховуючи, що народ — джерело влади, а джерело влади не може нести у собі заперечення цієї влади1. Певною мірою можна говорити лише про самовідповідальність народу, але така постановка питання переводить проблему у сферу соціальної відповідальності, змушує розділяти поняття "суспільство" і "народ", включаючи до останнього виборчий корпус або сукупність громадян, кожний з яких самостійно (індивідуально або колективно) несе конституційно-правову відповідальність2. На нашу думку, в муніципальному праві деліктоздатністю володіють два види суб'єктів: індивідуальні та колективні. До індивідуальних належать: жителі-члени відповідних територіальних громад, які можуть перебувати у різних громадських станах (громадяни України, іноземці, біженці тощо); депутати представницьких органів місцевого самоврядування; посадові особи. Слід зазначити, що якщо питання про конституційну та муніципальну деліктоздатність депутатів і посадових осіб не викликає сумнівів, то питання про конституційну деліктоздатність людини і громадянина є дискусійним в юридичній літературі. Так, О. О. Майданник включає до кола суб'єктів конституційно-правової відповідальності фізичних осіб (громадян України, іноземців, осіб без громадянства)3. Діаметрально протилежну позицію займають вчені, які, заперечуючи конституційну деліктоздатність цих суб'єктів, вважають, що навіть порушення людиною конституційних обов'язків є підставою адміністративної, кримінальної чи цивільної відповідальності в конституційному праві, але не конституційно-правової. Оперуючи такими аргументами, вони вважають, що на громадянина, якщо він не є посадовою особою, конституційно-правова відповідальність не поширюється4. З цим навряд чи можна погодитися. Думається, що твердження прихильників останньої точки зору суперечать частині першій ст. 47 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від б квітня 2004 р.1, яка передбачає, що територіальна виборча комісія може прийняти рішення про відмову в реєстрації кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови, кандидата у депутати із зазначенням мотивів відмови. Підставами для відмови в реєстрації громадянина як кандидата можуть бути певні порушення порядку висування кандидата на відповідну посаду, зокрема при складанні списків громадян України, які підтримали його кандидатуру, відсутність або надання претендентом у кандидати неправильних відомостей про себе, припинення громадянства України кандидата, визнання судом кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови, кандидата у депутати недієздатним, набрання щодо нього законної сили обвинувальним вироком суду за вчинення умисного злочину, виявлення територіальною виборчою комісією обставин, які позбавляють особу права бути обраною депутатом або сільським, селищним, міським головою. Наприклад, частиною 2 ст. 9 цього Закону передбачається, що депутатом, сільським, селищним, міським головою не може бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята у встановленому законом порядку. Відмова в реєстрації в даному випадку є мірою (санкцією) конституційно- та муніципально-правової відповідальності громадянина України, який знаходиться в особливому статусному (модусному) становищі кандидата на відповідну посаду, а не власне посадової особи. На користь позиції щодо наявності у громадян конституційної деліктоздатності свідчить й зарубіжний досвід. У ряді країн з метою зменшення абсентеїзму на виборах передбачається обов'язковий вотум, тобто конституційний обов'язок виборців прийняти участь у голосуванні. Так, згідно зі ст. 49 Конституції Португальської Республіки "виборче право реалізується кожним особисто, здійснення його є громадянським обов'язком", а за ст. 43 Конституції Італійської Республіки "голосування є особистим і рівним, вільним і таємним... Його здійснення є громадянським обов'язком"1. Щоправда, в Італії покарання за порушення цього конституційного обов'язку — виключно моральні, а в Австралії ледачому виборцю загрожує штраф, в Греції і Туреччині — навіть позбавлення волі. У Бельгії за неучасть у голосуванні на перший раз винесуть догану або накладуть невеликий штраф, на другий раз, якщо пройшло не більше шести років після першого, накладуть штраф значно більший, а якщо після першого разу пройшло від шести до десяти років, вивісять прізвище виборця у спеціальному списку на будівлі комунальної адміністрації за місцем проживання. В Аргентині особа, яка не з'явилася на вибори, не лише підлягає штрафу, а й позбавляється права протягом трьох років займати державні посади2. Хоча більшість з означених санкцій не є конституційно-правовими, їх кореспондування відповідному конституційному правообов'язку громадянина брати участь у виборах свідчить про наявність конституційної та муніципальної деліктоздатності у даної категорії суб'єктів. Колективними суб'єктами, які мають конституційно- та муніципально-правову деліктоздатність є: територіальні громади; органи державної влади; представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення; об'єднання громадян, інші соціальні утворення (комітети та комісії представницьких органів; виконавчі апарати, президії районних і обласних рад; виборчі комісії тощо). У свою чергу, можлива й інституційна та внутрішньовидова диференціація відповідальності в місцевому самоврядуванні. Як приклад візьмемо відповідальність у муніципальному виборчому та референдумному праві. Так, залежно від суб'єктного складу, а також від індивідуальних особливостей підстав і правового змісту санкцій відповідальність можна поділяти на колегіальну публічно-правову відповідальність — відповідальність виборчих комісій, комісій з проведення місцевого референдуму, виборчих об'єднань, виборчих блоків, а також індивідуальну публічно-правову відповідальність — відповідальність претендентів в кандидати, зареєстрованих кандидатів, посадових осіб і членів виборчих комісій (комісій з місцевого референдуму), офіційних спостерігачів, довірених осіб кандидатів, журналістів та інших учасників виборчого процесу. Слід констатувати, що на сучасному етапі відкритим і абсолютно не розробленим є питання про конституційно- та муніципально-правову відповідальність територіальних громад (згідно з чинним законодавством конституційно-правову відповідальність несуть лише органи та посадові особи місцевого самоврядування — ст. 144 Конституції України). Остання, як цілком справедливо вважає В. В. Кравченко, пов'язана з невизначеністю юридичного статусу територіальної громади1. Що ж стосується держави, то питання про наявність або відсутність в неї деліктоздатності є достатньо спірним в літературі. Зокрема, у 80-ті роки думка про відсутність в держави (так само як і в народу, нації) деліктоздатності висловлювалась Т. Д. Зражевською2, хоча пізніше вона визнала деліктоздатність держави. По суті аналогічної думки дотримується і вітчизняний вчений-конституціоналіст В. М. Шаповал, який зазначає, що конститущйно-правовій відповідальності підлягають усі суб'єкти конституційного права, крім держави в цілому3. Ми повністю солідарні з думкою тих учених, які вважають, що держава є самостійним суб'єктом конституційно- та муніципально-правової відповідальності. Даний вид відповідальності поширюється на державу як суб'єкт муніципального права. Адже, якщо бути до кінця послідовним, то самостійними суб'єктами відповідальності в місцевому самоврядуванні слід визнавати не лише органи державної влади, а й державу в цілому. Держава повинна нести муніципально-правову відповідальність у всіх випадках, коли вона не виконує офіційно прийнятих на себе зобов'язань, якщо внаслідок цього було нанесено шкоду будь-кому. Передусім усе це стосується діяльності із захисту прав і свобод людини і громадянина. Такий висновок випливає, зокрема, з аналізу ст. З Конституції України, в якій закріплено, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина (в тому числі і права на місцеве самоврядування) є головним обов'язком держави. Тому невиконання покладених на себе державою обов'язків у цій галузі має вести за собою її відповідальність. Згідно із ст. 56 Основного Закону кожен має право на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Держава відповідає також за рішення судів, які прийняті з порушенням законів і завдали шкоди громадянам. У даному разі йдеться не тільки про цивільно-правову відповідальність. Хоча, безумовно, питання про відшкодування державою шкоди не є виключно питанням конституційно- та муніципально-правової відповідальності, воно повною мірою свідчить про наявність у держави деліктоздатності. Крім того, незаконні дії (або бездіяльність) органів державної влади та її посадових осіб повністю можна віднести до питання конституційної та муніципальної відповідальності. У зв'язку з цим, вважаємо, що при порушенні обов'язків з боку держави має наступати не тільки цивільно-правова, а й конституційна та муніципальна відповідальність, якщо наявне здійснення публічних функцій з боку держави1. Отже, аналіз Конституції України та профільного законодавства про місцеве самоврядування дозволяє назвати такі суб'єкти відповідальності в місцевому самоврядуванні: держава, органи державної влади, територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування, депутати, органи самоорганізації населення, громадські об'єднання, виборчі комісії, фізичні осо-би-члени територіальних громад тощо. Вважаємо, що всі суб'єкти муніципального права та муніципально-правових відносин можуть бути суб'єктами відповідальності в місцевому самоврядуванні. Суб'єкти відповідальності в місцевому самоврядуванні потенційно збігаються з суб'єктами муніципально-правових відносин. Іншими словами, якщо суб'єкт права володіє муніципальними правами та несе обов'язки у сфері місцевого самоврядування, то він — суб'єкт відповідальності в місцевому самоврядуванні. |