 |
|
Метод адміністративного права
Поряд з предметом, важливу роль у здійсненні адміністративним правом регулятивної функції відіграє метод регулювання суспільних відносин або метод адміністративного права. Саме поняття предмета і методу правового регулювання є основою характеристики будь-якої галузі права, включаючи й адміністративне право.
У теорії права під методом правового регулювання мають на увазі прийоми юридичного впливу (точніше сполучення цих прийомів), якими визначається становище сторін у правовідносинах.
Виходячи з цього теорія права визнає існування двох первинних (найпростіших) прийомів регулювання: а) метод субординації та б) метод координації. Саме вони визначають особливості юридичних режимів, що створюються тією чи іншою галуззю права.
Метод субординації формує централізоване, імперативне регулювання, яке зверху до низу проводиться на владно-імперативних засадах. Юридична енергія надходить тільки зверху, від компетентних суб'єктів. Тому статус сторін, їхнє становище у правовідносинах насамперед характеризується субординацією чи підпорядкованістю.
Метод координації формує децентралізоване, диспозитивне регулювання, що проводиться на паритетних засадах. Джерелом юридичної енергії за такого регулювання є будь-які суб'єкти правовідносин. Тому статус суб'єктів характеризується в першу чергу їх рівноправним становищем у правовідносинах.
Зрозуміло, що в правовій дійсності зазначені методи у чистому вигляді не трапляються. Будь-який правовий режим — це їх сполучення і модифікація. Однак за будь-якої умови один з двох розглянутих методів відіграє провідну роль, виступає юридичним стрижнем, справляє вирішальний вплив на формування і характер правового режиму. Найбільш рельєфно первинні методи виражені в адміністративному (централізоване регулювання) та цивільному (децентралізоване регулювання) праві.
Внаслідок цієї обставини зазначені галузі набули значення провідних або профілюючих з юридичного погляду, а за методами закріпилися відповідні назви: адміністративно-правовий метод регулювання суспільних відносин і цивільно-правовий.
Таким чином, регулювання відносин у сфері публічного (в основному державного) управління проводиться за допомогою адміністративно-правового методу.
Адміністративно-правовий метод — це сукупність прийомів впливу, що містяться в адміністративно-правових нормах, за допомогою яких встановлюється юридичне владне і юридичне підвладне становище сторін у правовідносинах.
Відносини, що виникають під впливом адміністративно-правового методу регулювання, характеризуються, як правило, нерівністю сторін і мають назву «владовідносини», або «відносини влади і підпорядкування».
Ця теза потребує деяких уточнень. У юридичному розумінні зміст формули «влада — підпорядкування» означає, що одна сторона управлінських відносин юридичне владна, а друга — юридичне підвладна. Таким чином, владовідносини не передбачають (і не виключають) організаційної підпорядкованості між суб'єктами. Вони можуть бути абсолютно незалежними один від одного. Однак рішення одного з них є обов'язковими для виконання другим, тобто усі питання, що виникають між ними, розв'язуються на засадах одностороннього волевиявлення суб'єкта, воля якого є похідною від волі держави.
Прикладом таких правовідносин можуть бути відносини між податковою адміністрацією та будь-якими іншими суб'єктами адміністративного права, що мають сплачувати податки.
Аналіз прийомів (способів, засобів) впливу, що містить адміністративно-правовий метод регулювання, вказує на те, що їх зміст складається з трьох компонентів: приписів, заборон, дозволів.
Приписи — покладення прямого юридичного зобов'язання чинити ті чи інші дії за умов, передбачених нормою.
Заборони — фактично це також приписи, але іншого характеру, а саме: покладення прямих юридичних обов'язків не чинити тих чи інших дій за умов, передбачених правовою нормою.
Дозволи — юридичний дозвіл чинити за умов, передбачених нормою, ті чи інші дії або утриматися від їх вчинення за своїм бажанням.
Приписи, заборони і дозволи використовуються для регулювання суспільних відносин не тільки адміністративним і цивільним правом, а й іншими правовими галузями. Вони різняться між собою лише ступенем або питомою вагою практичного використання того чи іншого регулятивного прийому. Дослідження цього питання свідчить, що одним галузям найбільш притаманні риси, властиві цивільно-правовому методу, іншим — адміністративно-правовому. Саме тому будь-які спроби концентрувати особливі риси, властиві, наприклад, для регулювання виключно земельних, фінансових, природоохоронних, трудових, митних та інших відносин, неодмінно приводили до визнання наявності одного з двох методів.
Розглядаючи адміністративно-правовий метод регулювання суспільних відносин, слід звернути увагу ще на одну важливу обставину. Проаналізовано лише ядро цього методу, найбільш концентрована його частина, сутність. Проте не можна не помітити, що «межі», у певному розумінні, розмиті. На цих «межах» владність і однобічність адміністративно-правового регулювання виявляється не так виразно та чітко, як у «центрі».
Норми адміністративного права справляють регулюючий вплив не тільки за допомогою приписів. Нерідко вони використовують заборони і дозволи. У результаті застосування дозвільних засобів виникають, хоч і ненадовго, управлінські відносини, в яких сторони рівні, тобто відносини, характерні для цивільно-правового методу регулювання.
На основі адміністративно-правових норм можуть виникати договірні зв'язки між суб'єктами правовідносин. Вони приводять до укладення відповідних угод. Такі угоди дістали назву «адміністративних договорів».
Адміністративно-правовий метод має низку особливостей, які випливають із сутності публічно-управлінської діяльності. Виділимо з них такі:
по-перше, для механізму адміністративно-правового регулювання найхарактернішими є правові засоби розпорядчого типу, тобто приписи. Своє пряме вираження вони знаходять у тому, що одній стороні регульованих відносин надано певний обсяг юридично-владних повноважень, а друга зобов'язана підкоритися приписам, що виходять від носія розпорядчих прав. Такі повноваження не можуть бути в розпорядженні обох сторін — інакше вони перетворилися б на рівноправних суб'єктів;
по-друге, як наслідок першого, адміністративно-правове регулювання передбачає односторонність волевиявлення одного з учасників відносин. Це волевиявлення юридичне владне, тому йому належить вирішальне значення. Волевиявлення однієї сторони не рівнозначне волевиявленню Другої. Пояснюється це перш за все тим, що юридичне владні приписи віднесено до компетенції відповідних суб'єктів;
по-третє, в конкретних управлінських відносинах, що регулюються адміністративним правом, найтиповішим є певний взаємозв'язок між керуючими і керованими: або в керуючої сторони є такі юридичне владні повноваження, яких не має керована сторона (наприклад, громадянин), або обсяг таких повноважень у керуючої сторони більший, ніж у керованої (наприклад, у нижчого органу виконавчої влади). Отже складається такий механізм правового регулювання, який не є результатом взаємного (тобто договірного) волевиявлення керуючих і керованих. Така особливість, зокрема, свідчить про те, що адміністративно-правове регулювання виходить з наявності офіційної державної інстанції повноважень для вирішення в односторонньому порядку (але відповідно до вимог адміністративно-правових норм) питань, що виникають у рамках регульованих управлінських відносин, незалежно від того, за чиєю ініціативою вони виникають. Питання розглядаються незалежно від того, за чиєю ініціативою вони виникають;
по-четверте, владність і односторонність, як найістотніші ознаки адміністративно-правового регулювання, не виключають використання у разі потреби дозвільних засобів, у результаті яких можуть виникати управлінські відносини рівності. Але використання дозволів також приписується адміністративно-правовими нормами (наприклад, у вигляді відповідних дозволів).
Таким чином, сутність методів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин може бути зведена до такого:
а) встановлення певного порядку дій — припис до дій за відповідних умов і належним чином, передбаченим цією адміністративно-правовою нормою. Недодержання такого порядку не тягне за собою юридичних наслідків, на досягнення яких орієнтується норма. Так, Кодексом про адміністративні правопорушення встановлено, що адміністративні стягнення можуть бути накладені (мають бути накладені) не пізніше двох місяців з дня вчинення дії. Перевищення цього строку не дозволяє притягувати винуватця до адміністративної відповідальності;
б) заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридичних засобів впливу (наприклад, дисциплінарної або адміністративної відповідальності). Так, заборонено направляти скарги громадян на розгляд тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги. Винні посадові особи несуть за порушення даної заборони дисциплінарну відповідальність;
в) надання можливості вибору одного з варіантів належної поведінки, передбачених адміністративно-правовою нормою. Як правило, цей метод розрахований на регулювання поведінки посадових осіб, причому останні не мають права уникати такого вибору. Це «жорсткий» варіант дозволу, що дає можливість виявити самостійність при вирішенні, наприклад, питання щодо застосування до особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, того чи іншого заходу адміністративного впливу (стягнення), чи звільнення її від відповідальності;
г) надання можливості діяти (чи не діяти) за своїм бажанням, тобто чинити чи не чинити передбачені адміністративно-правовою нормою дії за визначених нею умов. Як правило, це має місце при реалізації суб'єктивних прав. Наприклад, громадянин сам вирішує питання, чи варто оскаржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні. Це м'якший варіант дозволу. У зв'язку з цим слід підкреслити, що фактично дозвільні варіанти керуючого впливу мають усі риси офіційного дозволу на вчинення певних дій. Дозвільний метод є найперспективнішим.
Такі основні особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, які нерідко характеризуються як владовідносини. За таким визначенням приховані всі варіанти регулюючого впливу адміністративного права, що виявляє себе владно, незалежно від конкретної форми вираження владності (припис, заборона або дозвіл).