 |
|
Глава 7. Територіальна основа місцевого
Самоврядування
Згідно зі ст. 140 Конституції України право на здійснення місцевого самоврядування має будь-яка територіальна громада, тобто населення будь-якого міста, села, селища (а сьогодні в Україні налічується близько тридцяти тисяч двохсот населених пунктів) незалежно від чисельності населення, наявності необхідних матеріальних і фінансових ресурсів або інших чинників.
Проте, ні Конституція, ні чинне законодавство України не визначають територіальної основи місцевого самоврядування, тобто не визначають територіальної одиниці, в межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування і на яку поширюється юрисдикція її органів.
Можна зробити висновок, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється лише в адміністративних межах населених пунктів, а більша частина території України перебуває поза межами юрисдикції територіальних громад та їх органів, що суперечить принципу повсюдності місцевого самоврядування. Крім того, подібний підхід до визначення територіальної основи місцевого самоврядування суперечить практиці зарубіжних країн, в першу чергу європейських, де місцеве самоврядування, в тому числі й на низовому рівні, здійснюється в межах територіальних одиниць, що включають як територію населеного пункту, так і прилеглу територію.
Адміністративні межі міст визначаються Верховною Радою України (пункт 29 статті 85 Конституції України). Що стосується адміністративних меж інших населених пунктів, то порядок їх визначення має бути встановлений законом. Проте, прийнятий Верховною Радою України Закон “Про адміністративно-територіальний устрій України”, який врегулював це питання, не набрав чинності із-за вето Президента України. Розроблено також проект закону про територіальну громаду, але поки що він не прийнятий українським парламентом. Щоправда, чинне законодавство України містить певні гарантії забезпечення врахування думки територіальних громад при зміні адміністративних меж населених пунктів. Так, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»[16] (стаття 6) передбачає, що питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей, а також питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр, вирішуються виключно місцевими референдумами.
Отже, слід констатувати, що процес формування територіальної основи місцевого самоврядування в Україні ще далеко не завершений. Так, на практиці виникає ряд проблем, пов'язаних як з відсутністю чіткого визначення територіальних кордонів, в межах яких територіальна громада здійснює місцеве самоврядування, так і з необхідністю забезпечити належний рівень громадських послуг, які надаються в системі місцевого самоврядування.
Перша проблема полягає в тому, що існуюча система адміністративно-територіального поділу України передбачає входження одних населених пунктів до адміністративних меж інших. Наприклад, в межах адміністративних кордонів 83 міст загальнодержавного, обласного та республіканського значення (Автономна Республіка Крим) перебувають 36 міст, 218 селищ міського типу, 91селище та 157 сіл, а в межах адміністративних кордонів міст районного значення - 249 селищ міського типу, близько 1150 селищ та сіл. При цьому значна частина населених пунктів, що входять до меж інших населених пунктів, має власні органи місцевого самоврядування, хоча їх населення бере участь також і у формуванні загальноміських органів місцевого самоврядування. Таким чином виникає ситуація «матрьошки» - частина територіальної громади міста являє собою самостійну територіальну громаду з власним конституційним статусом.
Друга проблема пов'язана з тим, що переважна більшість - з тридцяти тисяч територіальних громад - не мають і навіть теоретично не спроможні створити необхідної матеріальної, фінансової, демографічної основ, які б належним чином забезпечили виконання функцій та повноважень щодо надання населенню тих соціальних послуг, що віднесені до завдань місцевого самоврядування.
Навіть враховуючи, що не всі територіальні громади самостійно реалізують право на місцеве самоврядування (всього на сьогодні функціонує 12 200 міських, селищних та сільських рад), їхня кількість, на думку деяких науковців і практиків, є досить значною. На жаль, Конституція та чинне законодавство України прямо не передбачають радикальних та ефективних шляхів вирішення проблеми формування самодостатніх територіальних громад. Так, відповідно до статті 140 Конституції, цей процес може відбуватися лише через об'єднання територіальних громад, але за умови, що об'єднуються територіальні громади лише сілі виключно на добровільній основі.
У силу цього конституційного обмеження неможливо об'єднати, наприклад, територіальну громаду міста із територіальною громадою іншого міста, селища або села, що перебуває в межах адміністративних кордонів міста чи межує з ним. Водночас в Україні є досить значна кількість міст (вже не говорячи про селища), які в силу малої чисельності населення та відсутності необхідної інфраструктури не можуть сформувати належної матеріальної та фінансової бази для ефективного здійснення функцій місцевого самоврядування, наприклад, населення міста Угнів (Львівська область) налічує 1,2 тис. чоловік, міста Берестечка (Волинська обл.) - 1,9 тис. чоловік, міста Герца (Чернівецька обл.) - 2,5 тис. чоловік тощо. Щоправда, в разі прийняття Верховною Радою законопроекту № 3207-1 про внесення змін до Конституції України, ця проблема буде вирішена.
Третя проблема пов'язана з тим, що місцеве самоврядування в Україні не поширюється на всю територію держави, а здійснюється лише на незначній її частині - в адміністративних межах населених пунктів. Внаслідок цього за межами юрисдикції територіальних громад та їх органів опинилися землі загального користування, рек-реаційні зони, землі, необхідні для розвитку населених пунктів тощо, цільове призначення яких пов'язане із задоволенням потреб членів територіальної громади, на-данням їм відповідних соціальних послуг.
Українські вчені, які досліджують проблеми місцевого самоврядування в Україні, вважають, що всі ці проблеми можуть бути вирішені шляхом реформування низового рівня системи адміністративно-територіального устрою України, завданнями якої є:
а) забезпечення територіальності місцевого самоврядування, тобто воно має здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної - в межах однієї самоврядної території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування.
б) забезпечення повсюдності місцевого самоврядування - воно має здійснюватися на всій території України без будь-яких обмежень.
в) забезпечення формування самодостатніх територіальних громад - громад, які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективної реалізації завдань та функцій місцевого самоврядування, надання громадських послуг населенню на рівні, передбаченому загальнодержавними стандартами.
Ч А С Т И Н А 2