 |
|
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Якщо спробувати на популярному рівні дати визначення функцій і повноважень місцевого самоврядування, то функціями є основні напрями й види муніципальної діяльності щодо вирішення питань місцевого значення в межах Конституції і законів України, а повноваження – це права і обов¢язки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування його суб¢єктами на своїй території.
Діапазон функцій, які здійснюються місцевим самоврядуванням (територіальними громадами та органами і посадовими особами місцевого самоврядування), дуже широкий. Проте серед них варто виокремити політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні функції, які, за деякими класифікаціями науковців, є одночасно і внутрішніми і зовнішніми.
Політичні функції покликані забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Вони полягають у формуванні (обранні) громадянами органів місцевого самоврядування.
Економічні функції полягають у розгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, у тому числі діяльності щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств, а також здійсненні контролю за їх діяльністю; у виконанні програм економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо.
Соціальні і культурні функції проявляються у вирішенні різноманітних соціально-культурних питань місцевого значення, реалізації програм соціально-культурного розвитку, управлінні закладами освіти, охорони здоров¢я, культури, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам, створенні умов для розвитку культури, сприянні відродженню осередків народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел тощо.
Екологічна функція полягає у створенні місцевих програм і в участі у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля.
Якщо говорити про функції місцевих рад, як представницьких органів місцевого самоврядування, то за одним із найбільш поширеним видом їх класифікації, а саме – за способами і засобами діяльності рад – розрізняють представницьку, нормотворчу, фінансово-бюджетну, контрольну, матеріально-технічну, оборонну та інші. Законодавство наділяє місцеві ради також функціями керівництва, забезпечення, організації, контролю.
Реалізуються функції представницькими органами місцевого самоврядування не лише організаційно-правовими, а й матеріальними та фінансовими засобами.
Закріплюючи функції як реальні правові важелі, закон про місцеве самоврядування створює в такий спосіб необхідні юридичні передумови для їх здійснення. Поряд з правовими нормами з цією метою використовуються ще й інші засоби. Одним з таких засобів є повноваження місцевих рад, тобто їх права і обов'язки в конкретних сферах місцевого, господарського, соціального і культурного будівництва. Тобто повноваження об'єктивно співвідносяться з основними функціями місцевих рад.
У Законі про місцеве самоврядування поряд з терміном «повноваження» використовується ще термін «компетенція» (зокрема, у статтях 15 і 26). На жаль, у Законі не визначені відмінні риси цих двох категорій.
Між тим, компетенція органу місцевого самоврядування є складною правовою категорією, до структури якої входять не тільки права та обов'язки, а й предмети відання — перші елементи компетенції.
Під предметом відання місцевого самоврядування розуміють сфери місцевого життя, в межах яких діє передбачений законом, а звідси, й юридично компетентний в них, орган.
Кожний орган місцевого самоврядування повинен мати своє власне поле діяльності. Тому правове регулювання компетенції цього органу полягає насамперед у визначенні кола його діяльності, тієї сфери місцевого життя, в якій діє даний орган місцевого самоврядування.
Отже, предмет відання як структурний елемент загального поняття «компетенція» є способом юридичного визначення тих сфер місцевого життя, які визначаються як предмет власних дій органу місцевого самоврядування[17].
У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, ст. 143 (ч.1) якої передбачає: «територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції» (див. схему 1).
Відповідні засади повноважень закладені у ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України, а також у ст. 71 Закону про місцеве самоврядування України, згідно з яким, територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
Однак з метою ефективного розподілу праці по реалізації повноважень самоврядування, Конституція України застосовує принцип «безпосередньо» і «через».
Стосовно цього принципу ч. З ст. 140 Конституції і п. 2 ст. 2 Закону про місцеве самоврядування передбачають три рівні асоціацій, органів і посадових осіб, які здійснюють місцеве самоврядування, а саме: територіальні громади базового рівня, які здійснюють надані їм повноваження безпосередньо; ради базового рівня та їх виконавчі органи, через які реалізуються повноваження самоврядування, і районні обласні ради (регіональний рівень самоврядування), які представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах.
Що стосується повноважень територіальної громади, то більш-менш чітко до них можна віднести:
• формування виборних органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад;
• обрання виборних посадових осіб місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови);
• ініціювання питання щодо утворення органу самоорганізації населення, його обрання та дострокове припинення повноважень;
• дострокове припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування у разі, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень;
• відкликання депутата місцевої ради тощо.
 | |||
|
Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядуванн
Схема 1. Компетенція місцевого самоврядування
Як уже зазначалося, орієнтовний перелік повноважень територіальної громади та утворюваних ними органів передбачає в цілому ч. 1 ст. 143 Конституції України.
У ч. 2 цієї статті надається перелік повноважень, які належать лише представницьким органам регіонального рівня — обласним і районним радам.
У ч. З ст. 143 Основного Закону визначаються у загальному вигляді повноваження органів виконавчої влади, які делегуються органам місцевого самоврядування. Слід зазначити одначе, що у цьому разі, певною мірою порушується принцип самостійності місцевого самоврядування, оскільки, відповідно до ч. 4 згаданої статті, органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
Подальший розподіл загальновизначених у Конституції повноважень територіальної громади та її органів здійснюється Законом про місцеве самоврядування в Україні, який на підставі Основного Закону, розділяє ці права і обов'язки між суб'єктами їх здійснення - базового рівня: радами (ст. 25 Закону), їх виконавчими органами (статті 27 — 41), сільським, селищним, міським головою (ст. 42); регіонального рівня: повноваження районних і обласних рад (ст. 43 Закону).
Окрему групу становлять делеговані повноваження районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 44).
Щодо повноважень представницьких органів місцевого самоврядування, то, відповідно до згаданого Закону, існує два види повноважень: загальні та виключні права й обов'язки.
Загальна компетенція визначена ст. 25 Закону про місцеве самоврядування в Україні, відповідно до якої сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією України та іншими законами до їх відання.
Поряд із загальною компетенцією, ст. 26 Закону закріплює питання, які вирішуються радами базового рівня виключно на пленарних засіданнях, що є основною організаційно-правовою формою діяльності рад.
Розгляд їх саме на пленарних засіданнях передбачає, що:
1) залежно від важливості ці питання виділені законодавцем як такі, що можуть вирішуватися лише провідним, головним представницьким органом у системі органів місцевого самоврядування;
2) ці питання розглядаються колегіально обраними представниками територіальної громади — депутатами;
3) розгляд саме цих питань здійснюється радою на підставі принципу розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування у порядку і в межах, визначених Законом про місцеві самоврядування та іншими законами;
4) ніякі інші органи й посадові особи місцевого самоврядування не мають права приймати рішення з питань, віднесених до виключних повноважень рад базового рівня;
5) у свою чергу, ці ради не мають права передавати вирішення цих питань іншим органам і посадовим особам самоврядування.
За своїм змістом виключні повноваження згаданих рад, виходячи з предметів відання, можна поділити на вісім груп.
1. Повноваження, пов'язані з реалізацією населенням форм волевиявлення та визначення статусу органів самоорганізації населення і добровільних об'єднань органів самоврядування:
•прийняття рішення про проведення місцевого референдуму;
•прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів і виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови;
•прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення;
•прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них.
2. Повноваження, які випливають з контрольної функції ради:
•заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради;
•прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові;
•заслуховування звітів у постійних комісій, керівників виконавчих органів ради і посадових осіб, яких вона призначає або затверджує;
•заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді — виконання ними доручень ради;
•розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах;
•прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом;
•скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятими у межах її повноважень;
•прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.
3. Повноваження, пов'язані з організацією роботи ради та утворюваних нею органів:
•визначення відповідно до закону кількісного складу ради;
•затвердження регламенту ради;
•створення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій;
•створення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу;
•внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;
•обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради;
•затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; створення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради;
•затвердження плану роботи ради й заслуховування звіту пре його виконання;
•заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників;
•вирішення відповідно до закону питання про мову (мови), якою користуються у своїй роботі рада, її виконавчий орган і яка використовується в офіційних оголошеннях;
•прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів самоорганізації населення у випадках, передбачених законом;
•затвердження договорів, укладених сільським, селищним міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції.
4. Повноваження в галузі програмування і планування та в бюджетно-фінансовій сфері:
•затвердження програм соціально-економічного й культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;
•затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;
•затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;
•встановлення місцевих податків, зборів і розмірів їх ставок у межах, визначених законом;
•утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти;
•затвердження звітів про використання зазначених коштів;
•прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;
•прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів і джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету;
•прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах;
•встановлення для підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, що підлягає зарахуванню до місцевого бюджету.
5. Повноваження в галузі управління комунальною власністю:
•прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону
•комунального майна;
•затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;
•визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності;
•вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ і організацій комунальної власності відповідної територіальної громади;
•прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення;
•створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ і організацій, визначення повноважень цих органів (служб);
•вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями.
6. Повноваження в галузі охорони природи, використання землі, інших природних ресурсів:
•вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин;
•затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що перебувають у власності відповідних територіальних громад;
•вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу;
•прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні;
•внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що становлять екологічну, історичну, культурну чи наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом;
•надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких, згідно з діючими нормативами, включає відповідну територію.
7. Повноваження у сфері благоустрою та забудови населені пунктів:
•затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації;
•встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти й порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші громадських місцях, за порушення якої передбачено адміністративну відповідальність;
•прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність;
•прийняття рішень, пов'язаних зі створенням спеціальних вільних та інших зон, зі змінами в статусі цих зон, внесенням де відповідних органів пропозицій з цих питань;
•надання згоди на створення таких зон за ініціативою Президента України або Кабінету Міністрів України;
8. Повноваження у сфері соціального захисту населення, забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина:
•створення відповідно до закону міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету;
•затвердження і звільнення керівників і дільничних інспекторів цієї міліції;
•заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною;
•прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.
Виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом) крім цих питань вирішуються ще такі питання:
1) визначення обсягу і меж повноважень, що здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах;
2) встановлення нормативів централізації коштів від земельного податку на спеціальних бюджетних рахунках районів міста.
У багатьох випадках групи виключних повноважень рад базового рівня за своїм змістом збігаються з повноваженнями рад регіонального рівня, але є й певні відмінності.
Так, районні та обласні ради виключно на їх пленарних засіданнях вирішують такі питання:
•розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;
•вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку;
•вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад;
•призначення і звільнення їх керівників;
•вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин;
•вирішення згідно із законом питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу;
•прийняття за пропозицією відповідних рад базового рівня рішень, пов'язаних зі створенням спеціальних вільних та інших зон, зі зміною у статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань;
•прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад;
•прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації (пункти 18-20, 25-27, 29 ст. 43 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).
У зв'язку з тим, що районні, обласні ради не утворюють своїх виконавчих органів, ще однією особливістю виключних повноважень районних і обласних рад є те, що ст. 44 Закону України про місцеве самоврядування в імперативній формі визначає перелік повноважень, які ці ради делегуютьвідповідним місцевим державним адміністраціям.
Окрім того, згідно з принципом розподілу повноважень органів місцевого самоврядування Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює окремоповноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та сільського, селищного, міського голови.
Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної в місті радиможе розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради.
Він, зокрема:
1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;
2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів влади, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;
3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.
За своєю структурою повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад включають:
1) власні (самоврядні) повноваження,здійснення яких пов'язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню;
2) делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади надані законом органам місцевого самоврядування),здійснення яких пов'язане з
виконанням функцій виконавчої влади на місцях. Необхідність делегування окремих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування випливає з принципу субсидіарності, передбаченого в ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування.
Регламентуючи питання надання органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади, Конституція України (ст. 143) виходить з того, що:
1) таке надання здійснюється законом;
2) одночасно органам місцевого самоврядування державою мають бути передані необхідні для здійснення цих повноважень фінансові та матеріальні засоби;
3) стан реалізації наданих повноважень контролюється державою[18].
Самоврядні (власні) повноваження визнаються державою за органами місцевого самоврядування як такі, що забезпечують самостійне вирішення питань місцевого значення.
Що стосується делегованих повноважень, то вони заслуговують на окрему тему для обговорення й окремого теоретичного осмислення.
По-перше,слід чітко розібратися в термінах, що використовуються в Конституції та чинному законодавстві України. Так, ст. 143 Конституції України передбачає, що органам місцевого самоврядування можуть «надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади»,а цей термін, на думку деяких науковців, тотожний терміну «надані повноваження». Водночас у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» застосовується термін «делеговані повноваження».
Така підміна понять є не зовсім коректною, оскільки «надання повноважень» має більш загальне значення і може здійснюватися як у формі делегування, так і у формі передачі повноважень.
Принципова відмінність між передачею повноважень та їх делегуванням полягає у тому, що у разі передачі відповідне повноваження вилучається з компетенції органу виконавчої влади і включається до компетенції органу місцевого самоврядування, тоді, як делегування - це надання органом виконавчої влади належного йому за законом права вирішувати те чи інше питання органу місцевого самоврядування за згодою останнього. При цьому делегування повноважень може здійснюватися протягом певного часу або безстроково ( на невизначений термін).
По-друге, слід вирішити питання щодо критеріїв розмежування власних та делегованих повноважень. Це може мати принципове значення з огляду на можливість здійснення адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування. Адже, згідно з частиною 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
На жаль, у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» такі критерії не були використані, унаслідок чого виникла ситуація, коли суттєво важливі для життєдіяльності територіальних громад питання були віднесені до делегованих повноважень. Це, наприклад, стосується питань забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо.
Неадекватне, з точки зору потреб забезпечення балансу загальнодержавних і місцевих інтересів, розмежування самоврядних та делегованих повноважень певною мірою нівелює принцип організаційної автономності місцевого самоврядування (підстави для такого висновку дає простий підрахунок кількості делегованих повноважень - їх більше, ніж самоврядних).
Власні (самоврядні) та делеговані повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад систематизовані в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно відповідних предметів відання. (див. главу 2 Закону).