 |
|
Мировоззрение муниципального сообщества
Муниципальное сообщество, как показывают результаты полевых исследований, имеет сложившуюся собственную идентичность, которая характеризуется в основном следующими признаками:
· Функциональная идентичность: принадлежность к местному самоуправлению как особому сегменту публично-властной структуры государства;
· Альянс для взаимного спасения: сознание общих проблем и необходимости их решения сообща; отсутствие внимания к проблемам местного самоуправления со стороны правительства объективно порождает в сознании муниципалов установку: «спасение утопающих – дело рук самих утопающих»;
· Альянс на основе взаимно признаваемых ценностей: чувство ответственности перед населением (не только за решение вопросов местного значения, но и за весь круг вопросов жизнеобеспечения территории, за все хозяйство); осознание себя в качестве власти, которая должна быть максимально приближена к населению; признание необходимости самостоятельности местной власти, ее автономии в пределах единой системы публичной власти в стране, ее ответственности за местную сферу жизни.
Необходимо отметить также, что для муниципального сообщества характерно осознанное восприятие конституционных ценностей – таких, как самоуправление, автономия местной власти и ее непосредственная связь с населением, государственная защита местного самоуправления. Отношение к указанным ценностям среди муниципалов, как правило, лишено лукавства (то есть попытки апеллировать к ним только в случаях, когда нужно оправдать притязания на какие-либо ресурсы). Они воспринимают соответствующие нормы права как гарантии социальных ценностей, защита и осуществление которых возложены Конституцией на местную власть.
Поэтому попытки включения муниципалитетов в региональные властные вертикали, ущемления их независимости и ресурсов, давления на мэров воспринимаются муниципальным сообществом как неконституционные действия, как угроза правовой системе страны. Отсюда многочисленные ссылки работников органов МСУ на ценности, защищаемые Конституцией.
Как показывают опросы, представления муниципального сообщества о сущности местного самоуправления вполне адекватны: они рассматривают его как часть общегосударственной системы публичной власти, обладающей самостоятельностью и правом автономного решения локальных вопросов.
На основании проведенных исследований можно предположить, что местное самоуправление, в глазах муниципального сообщества, – это власть: локальная, самостоятельная, ответственная перед гражданами и опирающаяся на местное население, работающая в тесном и непосредственном контакте с ним. При этом она не лишена черт института гражданского общества – с точки зрения идеи социальной ответственности местной власти и ее нацеленности на развитие общественной солидарности.
Однако моноцентричный образ власти вполне характерен и для многих руководителей муниципальных образований. В их высказываниях озвучивается и необходимость соподчинения уровней власти, и целесообразность совместного решения ими вопросов без разграничения, и потребность в гарантированном финансировании «сверху» всех потребностей муниципалитетов.
Важно подчеркнуть, что полевые исследования фиксируют сильные различия в мнениях по этому вопросу руководителей различных типов муниципальных образований. Лидеры городских округов и поселений в большей степени склонны ратовать за автономию муниципалитетов и воспринимать себя в качестве «слуг народа», апеллировать к своей ответственности перед населением за решение конкретного перечня закрепленных за ними вопросов. Напротив, районные чиновники скорее воспринимают себя в качестве «государевых людей» на местах, выступают за соподчиненность уровней управления и общую компетенцию местных властей
Как представляется, в значительной мере мировоззренческие установки обуславливаются той ролью (профессиональной, социальной, административной), которую играет тот или иной человек. Идеалы самоуправления склонны в большей степени поддерживать представители среднего класса, работники органов городского и поселенческого самоуправления. В то же время, у региональных и, отчасти, районных руководителей, работников контролирующих органов зачастую формируется «антимуниципальное» мировоззрение – и они склонны воплощать его в своей практической деятельности.
В целом на сознание муниципального сообщества оказывают отрицательное влияние следующие факторы:
· попытки встроить муниципалитеты в административные вертикали;
· наличие конфликтов между городами (имеющими потенциал развития) и периферией (муниципальными районами). Как отмечалось ранее, в последнее время участились случаи отстранения мэров городов от должности, их судебных преследований, что свидетельствует о наличии отрицательного тренда в развитии отношений городских и региональных элит, опирающихся на сельскую периферию;
· отсутствие системного подхода к проблемам развития городов, определения для них адекватных задачам развития административно-территориальных форм и форм организации публичной власти; включение многих городов в качестве поселений в состав муниципальных районов и их уравнивание с сельскими поселениями;
· сохранение финансовой несамостоятельности органов местного самоуправления; лишение городских поселений имущества; попытки «захвата» и приватизации городского имущества;
· отсутствие эффективных механизмов правовой защиты местного самоуправления.
В связи с существованием указанных факторов, следует выделить ряд отрицательных трендов в развитии сознания муниципального сообщества. В перспективе в данной среде могут сформироваться нигилистические и оппозиционные установки, что может поставить под вопрос социальную и политическую стабильность в стране.
Как отмечалось, давление на местное самоуправление порождают чувство страха или протестные настроения (иначе говоря, конфликтность, в том числе латентную).
Отсутствие стимулов к развитию муниципальных образований, подконтрольность их ресурсов регионам, включение в региональные вертикали власти, подавление самоуправления порождают психологию иждивенчества, безынициативности.
Эти настроения, в свою очередь, передаются и населению. Отсутствие институтов местного самоуправления способствует укоренению психологии иждивенчества в масштабе всей страны.
Немалый риск ситуация несет и для правосознания местных элит (а через них – и для правовой культуры всего населения в целом).
Об уровне правового нигилизма говорят цифры, полученные Генеральной прокуратурой РФ: в 2007 г. прокурорами было выявлено 120 тыс. незаконных муниципальных актов, а в I квартале 2008 г. – 42 тыс. Не оценивая корректность этих цифр и степень отклонения таких актов от норм закона, признаем, что данный процесс имеет немалый масштаб.
Прямым следствием данной ситуации может быть рост коррупции, связанный, во-первых, с ростом правового нигилизма, а во-вторых, с встраиванием муниципалитетов в региональные (районные) коррупционные системы, принудительным участием местных элит в нелегальных схемах перераспределения собственности.
Подобная специфика ценностей и установок не могла не повлиять на реальный результат внедрения модели местного самоуправления по лекалам Федерального закона № 131-ФЗ. По сути, она приобрела национальный колорит, зарубежные заимствования прошли процесс «русификации».
По сути, помимо законодательной модели, появилась еще одна - параллельная ей - новая реальная модель местного самоуправления. Какие же основные чертыдля нее характерны?
1. В отличие от универсального законодательного лекала, созданные на практике модели местного самоуправления по-прежнему остались чрезвычайно разнообразными, не похожими друг на друга. По сути, в каждом субъекте федерации (а порой, учитывая соглашения о передаче полномочий и практику межбюджетных отношений, и в каждом районе) сложилась своя модель, причем степень разброса между ними высока. Формирование подобных моделей зависело от менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. Важно подчеркнуть, что далеко не всегда модель точно соответствует действующему законодательству, однако зачастую это происходит потому, что объективно законодательные рамки оказываются слишком жесткими, чтобы под них подстроить практику.
2. Муниципальная автономия в действительности оказалась очень ограниченной (а во многих случаях – даже условной). Отношения по принципу «начальник-подчиненный» остались распространенными между главами субъектов федерации и главами районов, городских округов; между главами районов и поселений. Особенно вертикальные отношения сложились по линии «регион - муниципальный район». Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло, в большинстве регионов произошло огосударствление муниципальных районов. Районные администрации стали по факту территориальными органами администрации субъекта федерации.
3. Компетенция муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации оказалась разграниченной лишь отчасти. Можно говорить о том, что сегодня существует ограниченный перечень общих для всей страны вопросов, которые относительно самостоятельно решают поселения (например, благоустройство) и более широкий перечень вопросов, которыми довольно автономно занимаются городские округа. Однако абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы.
4. Степень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг оказалась крайне низкой. Так, по оценкам Института экономики города из 65 проанализированных вопросов местного значения, по 55 органы местного самоуправления осуществляют полное администрирование предоставления услуги, в 7 случаях - относительное администрирование, и только в 5 случаях – нулевое, там, где муниципалитет осуществляет только создание условий для предоставления услуги[10].
5. Местная фискальная автономия была сильно ограничена. Основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение.
6. Механизмы реального государственного контроля вышли далеко за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ. По сути, органы местного самоуправления оказались переподчинены контролирующим органам, усмотрение которых приобрело определяющее значение. Публично проводимая линия на повышение автономии дала обратный эффект: муниципалитеты стали признаваться ответственными за решение большинства вопросов, являющихся, по сути, государственными (от образования до пожарной безопасности). И это – несмотря на отсутствие необходимых средств, реальных регулирующих возможностей и права самостоятельно принимать ключевые решения.
В отличие от единого федерального стандарта, реальная муниципальная организация в стране отличается серьезным разнообразием, но во многих случаях воспроизводит советские принципы организации власти (формальная выборность в сочетании с фактической соподчиненностью, распределительное бюджетирование, сильная региональная и (зависимая от нее) районная власть, «хозяйственные» функции городов и поселений при их заниженном реальном статусе и ресурсной обеспеченности).
Конечно, в подобной трансформации законодательной модели в реальной жизни сыграли свою роль не только сложившиеся стереотипы мышления и деятельности, но и объективные интересы региональных властей, отдельных федеральных лоббистских групп. Тем не менее, именно менталитет населения и людей, принимающих решения, сыграл здесь, во многом, определяющую роль – он проявился и в самом понимании своих интересов, и в законотворческом процессе, и в практической деятельности.
Как представляется, ментальные особенности и накладываемые ими ограничения должны обязательно учитываться при планировании реформ, хотя привязываться к этим ограничениям, не создавая задел на будущее, в то же вряд ли оправдано. Возможное практическое преломление законов в ближайшей перспективе крайне важно, но еще важнее учесть современные тенденции развития, имеющие долгосрочный характер.
2.1. Тенденции развития системы расселения и трансформация местного самоуправления
Фокус муниципальной реформы 2003-2008 гг. был сосредоточен преимущественно в административно-правовой сфере – приближение власти к населению, разграничение полномочий, ликвидация нефинансируемых мандатов. Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер. Именно поэтому реформа была обращена преимущественно на сельские территории, затронув урбанизированные зоны в гораздо меньшей степени. Необходимость стимулирования развития городов как центров опережающего развития, равно как и усиленной государственной поддержки отстающих территорий, в качестве приоритетов проведенных образований не значились.Однако сегодня становится все более очевидным, что именно адекватность складывающейся системе расселения становится ключевым фактором эффективности местного самоуправления.
Нынешний уровень урбанизации в России (доля городского населения в общем числе жителей страны) составляет 73,08%[11], что значительно выше аналогичного показателя в странах с рыночной экономикой и сравнимым уровнем дохода[12]. Это позволяет говорить о преимущественно городском составе населения страны, а равно – и о преимущественно городском характере самоуправления, в котором вправе участвовать преобладающая часть граждан.
Можно утверждать, что российские города в постсоветский период вступили в период второй классической стадии своего роста – субурбанизации. Сегодня рост численности населения пригородных территорий наблюдается почти повсеместно, пусть даже с проявлением специфически российских особенностей (например, фактический переезд горожан в загородные дома и дачные поселки часто сопровождается сохранением в собственности городских квартир)[13]. Активно формируются городские агломерации. За субурбанизацией, вероятно, последуют дезурбанизация и реурбанизация – очередные стадии расползания городов, выделяемые в современной урбанистике. Таким образом, города постепенно расширяют зону своего притяжения и нуждаются в дополнительных рычагах влияния на зону своего перспективного развития.
Наблюдающиеся в целом по стране процессы депопуляции имеют крайне неравномерный характер.Соотношение городского и сельского населения в период после 1989 г. стабилизировалось приблизительно на уровне 73:27. Однако, учитывая очевидную тенденцию к сосредоточению населения в пригородных зонах основных центров урбанизации, можно говорить о более интенсивной депопуляции периферийных зон. Причем дифференциацию по линии «центр - периферия» можно рассматривать:
· в общенациональном разрезе: население сосредотачивается в мегаполисах и вокруг них, а также освоенных регионах Центра России, в то время как Сибирь и Дальний Восток теряют население;
· в региональном разрезе: население малых городов в целом сокращается, чего нельзя сказать о большинстве центров субъектов Федерации вкупе с их пригородной зоной;
· в локальном масштабе: в сельской местности сочетаются тенденции к обезлюживанию территории с ростом доли крупнейших сел с численностью населения более 5 тыс. человек, однако их количество крайне мало (менее 1% сельских населенных пунктов, по результатам переписи 2002 г.). В то же время доля сел с населением менее 500 человек составляет 88% сельских населенных пунктов, при этом продолжает увеличиваться количество мельчайших сел.
Как отмечают эксперты, «человеческий капитал концентрируется в первую очередь в точках роста, где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. В то же время на значительной части территории происходит отток населения, ухудшение его возрастной и образовательной структуры, уменьшение доступности услуг»[14].
Подобное изменение системы расселения оказывает определяющее влияние на социально-экономическое развитие территорий и требует адекватного учета при реализации государственной региональной и муниципальной политики. Это сегодня четко понимается и федеральными органами власти.
Как отмечается в итоговом документе круглого стола, проведенного 16 октября 2008 года Комитетом Государственной думы по делам федерации и региональной политике совместно с Минрегионом России, «рост регионального экономического неравенства в связи с концентрацией экономики в территориях с конкурентными преимуществами» является общемировой тенденцией. Поскольку ускоренный рост крупных стран догоняющего развития (в том числе и России) обеспечивается как раз ростом таких высококонкурентных регионов, «территориальные экономические диспропорции в России имеют долгосрочный характер». Ответом на данный вызов может быть только работа по стимулированию «постепенного расширения зон опережающего роста, формирование и развитие конкурентных преимуществ максимального числа регионов» в сочетании с достаточно масштабной выравнивающей политикой, направленной на соблюдение социального стандарта жизни населения отстающих территорий[15].
Как представляется, обозначенные тенденции сегодня диктуют определенное изменение вектора и муниципальной политики. Она должна быть в определенной степени дифференцирована применительно к муниципальным образованиям с высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой (прежде всего городам[16]) и малозаселенным и менее развитым муниципалитетам. При этом первые должны получить действенные стимулы для развития (в том числе – и для определенной территориальной экспансии, и для наращивания своей доходной базы). В этом смысле дальнейшее совершенствование местного самоуправления должно дать больше свободы и больше возможности городам. Применительно же к сельским территориям, напротив, нужно вести речь об усилении государственной поддержки и создании гарантий удовлетворения хотя бы минимальных потребностей жителей в получении публичных услуг на должном уровне.
2.2. Местное самоуправление в контексте централизации и децентрализации
Проблема повышения эффективности публичного управления решается в последние десятилетия не только в Российской Федерации, но и в большинстве стран Запада. При этом важнейшими трендами в этой части являются внедрение некоторых рыночных механизмов в административную систему и децентрализация властных полномочий. К примеру, масштабные реформы, направленные на децентрализацию местного управления были проведены в 70-90-х гг. прошлого века во Франции, Германии, Великобритании, Швеции, Финляндии, Нидерландах и многих других странах. По сути, даже страны с традиционно высокой ролью государства в управлении общественными делами идут сегодня именно по этому пути.
Реформы 2000-х гг., выстроившие новую политическую систему, имели сильный децентрализационный компонент, что само по себе означало попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти. В частности, предполагалось четко разграничить функции между уровнями власти, распределить ресурсы, построить двухуровневую систему местного самоуправления. При этом каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно друг от друга и от государственной власти с параллельным охватом территориальных сфер деятельности.
Однако конфликт двух трендов – разграничения властных полномочий (с 2001 г.) и политической централизации власти в стране (с 2000 г.) заблокировал реализацию указанных выше начал децентрализации.Начиная с 2005-2006 гг., когда Федеральный закон №131-ФЗ вводился в действие, контуры системы публичного управления стали размываться. Наметилась тенденция к сохранению моноцентрической модели.
Рассматривая тренд на централизацию 2000-х гг., необходимо отметить следующие мотивы усиления федеральной власти:
· стремление преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990-х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока. Речь шла о восстановлении государственного суверенитета и создании условий для модернизации;
· стремление правящих групп добиться лояльности региональных элит и исключить возможности возобновления их фронды.
Первый из обозначенных трендов выдвигал на повестку дня вопросы распределения компетенций и публичной собственности, определения пределов действия государства как правительственного аппарата (и его отношений с институтами гражданского общества, экономическими субъектами и т.д.). Второй тренд требовал политических реформ с целью усиления влияния на региональный уровень власти.
Первый тренд нес с собой позитивные изменения для местного самоуправления. В определенной мере он должен был восстановить местную власть после того, как она была практически полностью разрушена стараниями региональных элит. Ослабление политического влияния регионов с одновременным распределением компетенции по «местам» должно было усилить позиции местного самоуправления, дать ему самостоятельность в рамках единой системы публичной власти.
Однако второй тренд оказался пагубным для местного самоуправления. Именно благодаря ему возобновилось давление региональных властей на местное самоуправление, де-факто трансформирующее логику муниципальной реформы.
Причины такой позиции региональной власти представляются следующими.
1. Политические мотивы.Региональным элитам необходимо было определить свои позиции относительно центра и местного уровня власти.
Губернаторы, обретающие мандат не на всенародных выборах а через процедуру «наделения полномочиями», вынуждены искать новые источники публичной легитимности. Весьма часто главы субъектов РФ вставали во главе списков политических партий на выборах и в Государственную думу, и в законодательные собрания субъектов. Этим губернатор как бы подтверждал свой мандат, а также обретал контроль над большинством в законодательном собрании; наконец, он обеспечивал победу «партии власти». В целях максимизации результата многие губернаторы стремились установить более жесткий контроль над местным уровнем власти.
В итоге федеральный центр, обеспечив себе более плотный контроль за региональным уровнем власти, фактически передал контроль над местным уровнем в руки региональных элит. Создание институтов федерального присутствия в регионах не означает зависимости региональных структур от федеральных: региональная элита контролирует собственность и доступ к ресурсам и потому обладает большим политическим весом, чем «федералы».
2. Политический вопрос тесно связан с экономическим. Чтобы контролировать муниципальный уровень, нужно контролировать его ресурсы и его финансы. Это позволяет обеспечить необходимую лояльность, а кроме того, реализовывать экономические интересы региональных элит, обративших внимание на объекты собственности, оставшиеся неприватизированными в 90-е годы.
3. Региональная централизация связана с недостатками системы управления и искаженными механизмами контроля и ответственности. Излишняя централизация регулирующих и контрольных полномочий на уровне федерального центра (что выражается в обилии не связанных в систему контролирующих органов) приводит к перегрузу центра, неспособности вникать в суть деталей[17]. Это приводит де-факто к перекладыванию соответствующих функций и ответственности на региональные администрации. Стоит отметить, что по своей сути этот подход лишен обратных механизмов ответственности центра за принимаемые решения.
Столь примитивный административный механизм сам по себе провоцирует регион на выстраивание вертикали на своем уровне, хотя бы для обеспечения бюрократической отчетности о выполнении задач.
4. Стереотипы мышления многих региональных лидеров сохранили многие черты «советской номенклатурности». Управляемость понимается ими прежде всего как уравнительное администрирование, иерархизация управленческих звеньев, неприятие внесистемной инициативы (что уже отмечалось выше).
Рассмотрим более подробно позиции экспертов, опрошенных в ходе полевого исследования, по вопросу о пределах возможной децентрализации.
Как отмечалось ранее, большинство экспертов соглашаются с необходимостью четкого разграничения компетенций и обеспечения передаваемых полномочий адекватными финансовыми ресурсами.
По вопросу о вертикали эксперты – представители муниципалитетов полагают, что она должна заканчиваться на уровне муниципального района, воспринимаемого всеми экспертами как де-факто уровень государственной власти субъекта РФ, а поселения не должны быть частью вертикали. Отношения между муниципальным районом и поселением – координация, методическая помощь, всякого рода содействие, контроль в строгих правовых рамках.
Представители региональных правительств, как правило, отмечают, что вертикаль должна охватывать все этажи власти, включая поселения, однако под вертикалью они понимают не жесткое соподчинение региона, районов и поселений, прежде всего – выстроенную систему управления государственными вопросами: ЖКХ, образование, культура, здравоохранение, социальная защита. В настоящее время декларированная самостоятельность муниципалитетов, особенно поселений (но также и районов), нарушает логику решения указанных вопросов, например, ставит под сомнение возможности своевременного получения полной информации по вопросам управления, принятия и исполнения решений.
Эксперты отмечают, что федеральный центр, продекларировав самостоятельность, независимость и ответственность органов местного самоуправление за состояние подведомственных им территорий, не создал системы управления, распределения власти и собственности, позволяющей указанным органам выполнять свои функции. В этих условиях на муниципалитеты перекладывается ответственность за все проблемы, которые не решаются Федерацией и регионами.
Сегодня централизация управления в ущерб местному самоуправлению и выстраивание региональных вертикалей власти чреваты серьезными рисками в масштабах всей страны. К числу возможных рисков стоит отнести:
· избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций, которые, не имея противовесов, подминают и работающих на местах представителей федеральных органов, и экономических субъектов;
· переадресация политической ответственности центральной власти в случае массового недовольства жителей в ходе возможных социальных катаклизмов, вызванных действиями региональных и местных властей.
· перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей приватизацией/передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса, непосредственно региональным политическим элитам;
· ограниченность социальной базы реформы местного самоуправления и, как следствие, пробуксовка проводимых преобразований (как в части муниципальной реформы, так и других значимых изменений).
· ослабление стимулов к низовой самоорганизации, веры в способность воздействовать на власть гражданскими инициативами, в конечном итоге – торможение процессов становления «среднего класса», одной из ключевых характеристик которого является активная жизненная позиция.
Учитывая изложенное, сегодня представляется оправданным системный пересмотр сложившейся системы властных отношений путем последовательного движения к разумной децентрализации.
Реализация данного подхода видится через отладку системы управления с четким распределением компетенций между тремя уровнями власти (федерация, регион, местное самоуправление) и соответствующим разграничением публичной собственности. Приоритетами в этой части должны стать снижение издержек управления, повышение сбалансированности административной системы.
При рассматриваемом подходе собственно государственная вертикаль власти должна быть ограничена уровнем регионов и, в определенных территориях, уровнем района. Напротив, собственно местному самоуправлению в поселениях и городах должны быть даны гарантии реальной автономии. Таким образом, местное самоуправление в действительности отделяется от системы государственной власти, что совпадает с положением ст.12 Конституции России[18]. Децентрализация на местах полезна в контексте и усиления сбалансированности уровней власти, и повышения мотивации на эффективное решение публичных дел органами местного самоуправления[19].
2.3. Практика правового регулирования и потребности муниципального развития
Принятие Федерального закона №131-ФЗ открыло новую веху в правовом регулировании местного самоуправления. Ранее действовавший Федеральный закон №154-ФЗ определял лишь самые общие принципы организации местного самоуправления, предоставляя широкую свободу действий как региональным законодателям, так и местным нормотворцам. Теперь же магистральным путем регламентации его основ была избранамаксимальная унификация в масштабах всей России(см. выше, раздел 1.4.)
Результаты качественного социологического исследования состояния и перспектив местного самоуправления в России, проведенного Институтом современного развития, свидетельствуют, что федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Во всех регионах исследования представители органов как местного самоуправления, так и государственной власти почти единодушно отмечают, что многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, сдерживают развитие муниципальных образований. С такой оценкой соглашаются и большинство опрошенных представителей экспертного сообщества.
Результат известен – российское муниципальное законодательство стало в последние годы лидером по числу вносимых в него изменений.С июня 2004 года поправки в Федеральный закон №131-ФЗ вносились тридцать одним федеральным законом, серьезной коррекции подверглись 36 из 92 его статей (в том числе, даже 3 из 6 статей, внесенных в закон дополнительно). Однако многочисленные изменения Федерального закона №131-ФЗ не привели к системной корректировке его концепции – вносились лишь точечные, казуальные правки, идеологически основанные на необходимости сохранения федеральной нормативно-правовой унификации. Т.е. ответом на вызов стали изменения закона в том же концептуальном ключе – конкретные, столь же негибкие изменения.
Таким образом, первоначальная концепция Закона не была сознательно ревизирована – она была стихийно размыта и искажена, что снизило качество правового регулирования. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при нереалистичности единообразного для всех муниципальных образований страны его применения заставляла законодателя принимать «каучуковые» нормы.
Результаты социологических исследований ИНСОР показывают, что сегодня подобная законодательная практика стала серьезной проблемой для муниципального развития. Правоохранительные и контролирующие органы на практике предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны – на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойного толкования.
Нечеткость правовых норм открывает дорогу для злоупотребления правом со стороны как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. Наиболее распространенные формы таких злоупотреблений:
· реализация субъективных установок при определении границ муниципальных образований, которые лишь формально привязаны к критериями пешеходной и транспортной доступности;
· попытки не основанного на законе наделения статусом городских округов бывших муниципальных образований – районов;
· заключение соглашений о передаче полномочий администраций поселений муниципальным органам районов под давлением района или субъекта Федерации;
· злоупотребления при разделе имущества между муниципальными районами и поселениями со ссылками на дублирующие друг друга вопросы местного значения у районов и поселений.
Следует, заметить, что указанные злоупотребления не всегда мотивированы стремлением перераспределения властных и экономических ресурсов в ущерб интересам дела: порой они вызваны недостатком у регионов и муниципалитетов разумного спектра возможностей, закрепленных в федеральном законе.