 |
|
Введение – Законодательные аспекты
Основным законом о госзакупках является ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОТ 21 ИЮЛЯ 2005 г. № 94-ФЗ «О РАЗМЕЩЕНИИ ЗАКАЗОВ НА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД», так называемый закон о закупках.
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее также - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Под государственными нуждами в законе понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков.
Под муниципальными нуждами в законе понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного малого бизнеса.
В законе упоминается, что участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.
В соответствии с Законом № 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться:
· «путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме»;
· «без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах;
· «Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов» - за исключением случаев, предусмотренных Законом № 94-ФЗ.
Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями Закона № 94-ФЗ.
Электронный аукцион — это аукцион, при котором ценовые предложения подаются через Интернет. Каждый участник аукциона может наблюдать на веб-странице ценовые предложения конкурентов и через специальную форму подавать собственные. Особенностью аукциона является возможность многократной подачи ценовых предложений. Различают аукционы на понижение (аукционы по закупке), таковыми и являются все аукционы по госзаказу и на повышение (аукционы по продаже) цены лота. Лот — это контракт на поставку товаров или оказание услуг, характеристики которых указаны в извещении о проведении аукциона.
Победителем электронного аукциона становится участник, подавший последнее ценовое предложение до закрытия торгов.
По мнению Федеральной Антимонопльной Службы (ФАС) России в настоящий момент в Российской Федерации создается уникальная система госзакупок, не имеющая мировых аналогов. По многим вещам, прежде всего по электронным аукционам, обеспечивающим единое экономическое пространство, мы далеко шагнули вперед по сравнению с другими странами. Аналогов в мире просто нет. Сегодня опыт организации госзакупок изучается в рамках Таможенного Союза. Следует ожидать, что будет принят международный договор, который закрепит общие принципы организации госзакупок в России, Казахстане и Белоруссии. В нем электронные аукционы будут закреплены в качестве основного способа размещения госзаказа.
Заказчикам и поставщикам необходимо быть готовым к работе на единой площадке госзакупок. С 1 января на электронные аукционы перешли все 330 тыс. заказчиков страны, зарегистрировавшихся на пяти федеральных электронных торговых площадках (ЭТП). Для работы им необходимо получить сертификаты ключа подписи (СКП) нового формата, выпущенные в соответствии с требованиями нового регламента работы Удостоверяющего центра (УЦ). Старые СКП потеряли свою легитимность с 1января 2011 года. Без СКП, необходимого элемента для выработки электронной цифровой подписи (ЭЦП), согласно современному законодательству и технологическим требованиям, размещать заказ нельзя. По сведениям Федерального казначейчтва на сегодняшний день для заказчиков выдано не более половины СКП. Многие заказчики оставляют получение подписи на последний момент, казначейство же предупреждает, что для выдачи документов необходимо время и те, кто не позаботится об этом заранее, могут остаться в начале года без закупок.
В соответствии с решением Правительства электронные аукционы по госзакупкам могут проводиться только на пяти специально отобранных для этого электронных торговых площадках (ЭТП), среди которых две правительственные (ОАО «Единая электронная торговая площадка» и ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан»), две биржи — ММВБ и РТС и электронная площадка Сбербанка. В 2010 году на них перенесли свои закупки все федеральные заказчики, а с 1 января 2011 года к ним добавились региональные и муниципальные представители. Минэкономразвития России к настоящему моменту оценивает рынок госзакупок, который перешел на электронные площадки, в 3 трлн руб ежегодно.
По последним сообщениям источников массовой информации, в Минэкономразвития России активно готовятся предложения по снятию барьеров для входа других ЭТП на этот рынок.
Диаметрально противоположное мнение высказывается представителями ФАС России. По их мнению, появление новых игроков на рынке уменьшит число предпринимателей на площадке и уничтожит конкуренцию на торгах. К тому же в случае увеличения числа площадок будет невозможно контролировать работу на них. Это приведет фактически к их бесконтрольности и массовой легализации коррупции, когда предпринимателям будут объяснять, что их заявка не смогла пройти из-за них самих, так как «у них сервер плохо работал». Это путь к заранее «продаваемым» электронным аукционам. Поэтому как считают представители ФАС России снимать ограничения никто не будет. В ФАС России считают, что руководство страны определилось по этому вопросу, и эта определенность уже окончательная. Слухи могут ходить какие угодно, и разработки могут быть какие угодно. К реальной жизни это отношения не имеет.
Однако ЭТП, оставшиеся за бортом госзакупок, придерживаются другого мнения. Член совета директоров торгового портала «Фабрикант.ру» Алексей Захаров считает, что любая площадка, отвечающая критериям Правительства, должна иметь доступ к рынку, а операторы должны отсеиваться в конкурентной среде. Причем не важно, сколько компаний останется в итоге. «Может, в конкурентной борьбе останется одна, или их будет 20», — говорит он. Единственное препятствие к свободному доступу электронных площадок на этот рынок — коррумпированность госаппарата, который «жестко сопротивляется и просто игнорирует поручения премьера и президента», считает г-н А. Захаров.
По понятным причинам представители отобранных ЭТП не видят необходимости в отборе дополнительных операторов, так как по их мнению, даже текущая структура не заработала в полную мощность. Региональные и муниципальные заказчики присоединились к новой системе госзакупок меньше 2 месяцев назад, аукционов по ним еще не было, и попытки изменить систему, которая еще толком не начала работать, не имеют ни экономического, ни государственного смысла.
К тому же даже выбранные операторы почти не загружены. По их же сведениям система работает всего на 10% от своей мощности, поэтому разрешение свободного доступа к госзаказам — это только вопрос амбиций бизнес-структур, которые пытаются попасть на этот рынок, а не вопрос государственной эффективности.
Пересмотреть свое отношение к госзакупкам необходимо не только заказчикам, но и бизнесу, который хочет участвовать в торгах. Введение электронных аукционов потребовало от поставщиков значительно повысить свою эффективность и конкурентоспособность, иначе им приходится уходить с этого рынка. Бумажное производство кануло в прошлое. Электронные аукционы завершаются контрактами в электронном виде, и ФАС России и далее будет работать только с ними. Электронная форма заключения контрактов - это очень серьезный шаг, который потребовал профессиональной перестройки работы как заказчиков, так и предпринимателей, а также контролирующих органов и судов.
Малому бизнесу с ведением единого портала госзакупок и переходом на электронные торги региональных и муниципальных заказчиков обещают ежегодное получение госзаказов на сумму не менее 400-500 миллиардов рублей. Система госзаказа, которая вступила в силу с 1 января 2011 года, будет распределять в пользу малых предприятий минимум 400-500 миллиардов рублей в год. Уже принят закон, предусматривающий снижение предельного размера обеспечения заявки на участие в торгах по госзаказу с 5% до 2% для субъектов малого предпринимательства. Кроме того, ФАС России активно начнет проверять заказчиков на размещение заказов у малого бизнеса, и если сейчас всех заказчиков ведомство проверяетт вручную, то с введением единого портала и реестра контрактов это станет делать электронная система. Достаточно будет зайти на сайт и посмотреть, какие контракты и где размещаются. Кстати, все «заточенные торги» ФАС России обещает аннулировать.
Большим преимуществом реализации госзаказа посредством электронного аукциона является максимальное сокращение возможностей для заключения картельного сговора на торгах между участниками - поставщиками и заказчиками.
Любой предприниматель, обладающий ЭЦП, может принять участие в электронных торгах. Это значит, что конкуренция среди поставщиков значительно усиливается.
Кроме того 1 июля 2009г., Государственная Дума Российской Федерации приняла поправки в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП), вводящие ответственность за недробление заказчиками лотов в интересах малого бизнеса в виде штрафа в размере 50 тысяч рублей.
В настоящее время ФАС России планирует совместно с предпринимателями до конца текущего года провести так называемые «контрольные закупки» - принять участие в электронных торгах с целью выявления недостатков и технических ошибок в работе ЭТП.
Кроме того, в настоящее время ФАС России и Минэкономразвития России разработали поправки в закон о госзаказе, отменяющие предквалификационные требования к участникам торгов, которые проводит Министерство Обороны России.
Озвучиется также идея о необходимости введения стимулирования тех заказчиков, которым удалось сэкономить бюджетные средства при проведении торгов. Например, направлять 1% от сэкономленных средств на нужды их ведомств.
В июле 2010 года вступили в силу поправки в Закон № 94-ФЗ внесенные Законом № 78-ФЗ от 05.05.2010 года:
«Статью 65 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ «о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» дополнить частью 32.1 следующего содержания:
Государственные и муниципальные заказчики вправе осуществлять размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд путем проведения открытого аукциона в электронной форме в соответствии с главой 3.1 настоящего Федерального закона на электронных площадках, операторы которых определены Правительством Российской Федерации…».
Глава 3.1. Закона № 94-ФЗ подробно описывает правила документооборота при проведении открытых аукционов в электронной форме, порядок аккредитации участников размещения заказа, подачи заявок, участия в открытом аукционе и заключения контракта.
Правила документооборота при проведении открытых аукционов в электронной форме определяют обязательным использование ЭЦП при направлении документов и сведений участником размещения государственного заказа.
ЭЦП представляет собой реквизит электронного документа, позволяющий установить отсутствие искажения информации в электронном документе, внесеннного с момента формирования ЭЦП и проверить принадлежность подписи владельцу сертификата ключа ЭЦП.
С технической точки зрения ЭЦП является результатом криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа ЭЦП и специального программного обеспечения — криптопровайдера. ЭЦП уникальна, её невозможно подделать, что обеспечивается колоссальным, недоступным для современых вычислительных средств объемом вычислений, необходимых для её взлома. Поэтому, при получении подписанного с помощью ЭЦП документа, получатель может быть совершенно уверен в авторстве и подлинности такого документа.
Для работы на ЭТП поставщики электронного аукциона приобретают ЭЦП в УЦ, прошедшем процедуру авторизации у любого из Операторов ЭТП. ЭЦП выпускаются для всех сотрудников, уполномоченных на осуществление действий по регистрации, участию в аукционах в электронной форме и подписанию государственного контракта. Уполномоченные сотрудники могут иметь присвоенные им роли (которые обязательно должны быть указаны в СКП) и, соответственно, обладать следующими полномочиями:
· Администратор организации:
· управление учетными записями уполномоченных специалистов Участника и их полномочиями;
· направление поручений на возврат средств с обеспечительного счета;
· внесение изменений в сведения об организации Участника;
· просмотр реестра пользователей Участника;
· просмотр реестра заявок на регистрацию пользователей, поданных из открытой части пользователями;
· просмотр реквизитов заявок на регистрацию пользователей;
· утверждение заявок на регистрацию пользователей;
· отклонение заявок на регистрацию пользователей;
· блокировка пользователей;
· возобновление работы пользователей;
· регистрация пользователей без ЭЦП;
· подача жалоб в контролирующий орган;
· Уполномоченный специалист:
· направление поручений на возврат средств с обеспечительного счета;
· подготовка и направление заявок на участие в электронных аукционах;
· внесение изменений в данные о собственной учетной записи;
· подготовка и направление запросов на разъяснение положений аукционной документации, итогов аукциона;
· подача ценовых предложений;
· подача жалоб в контролирующий орган;
· подготовка госконтракта;
· Специалист с правом подписи контракта:
· внесение изменений в данные о собственной учетной записи;
· подготовка и направление запросов на разъяснение положений аукционной документации, итогов аукциона;
· подписание и направление госконтракта;
· подача жалоб в контролирующий орган;
· подписание дополнительных соглашений.
Для корректной работы помимо ЭЦП поставщику необходимо установить на компьютер специальное программное обеспечение — криптопровайдер, который так же можно приобрести в УЦ. На всех ЭТП используется программное обеспечение, производимое ООО «КриптоПро» («CryptoPro CSP» версии 3.0 и выше). На ЭТП ОАО «Единая электронная торговая площадка», кроме КриптоПро предлагается использовать криптопровайдер производства ООО «Лисси» («Lissi CSP» по сведениям из отдельных источников сертификация данного криптопровайдера в испытательной лаборатории ФСБ до сих пор не закончена.). "Lissi-CSP" и "КриптоПро CSP" не совместимы между собой, поэтому наличие двух таких криптопровайдеров на одной системе недопустимо. Для соблюдения этого условия один из них необходимо удалить. ЭТП ООО «РТС-тендер» под криптопровайдером «Lissi CSP» в настоящее время не работает. Проблема известна, и технические специалисты ЭТП занимаются ее решением. Для обеспечения дополнительных мер безопасности на ЭТП ММВБ «Госзакупки» используется протокол TLS в режиме двусторонней аутентификации. Протокол TLS (англ. Transport Layer Security) — криптографический протокол, обеспечивающий защищённую передачу данных между узлами в сети Интернет. Протокол TLS предоставляет возможности одно- и двусторонней аутентификации, а также безопасной передачи данных через Интернет с использованием криптографических средств. Для взаимной аутентификации каждая из сторон должна поддерживать инфраструктуру открытого ключа - PKI (то есть иметь сертификаты открытого ключа), которая позволяет защитить клиент-серверные приложения от перехвата сообщений, редактирования существующих сообщений и создания поддельных. При регистрации на ЭТП ММВБ была обнаружена проблема с криптопровайдером Lissi. Если следовать инструкциям на сайте, то проверка TLS (HTTPS) пишет "не настроен", что решается, если в настройках браузера убрать галочки SSL 2.0 и SSL 3.0.
После установки криптопровайдера необходимо вставить в компьютер ключевой носитель, после чего появляется возможность подписания документов.