Главная | Обратная связь

ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА РФ, ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ

 

В ранее действовавшей российской Конституции «Президент был охарактеризован как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Теперь он - глава государства. Эта формула более точна. Само понятие "президент" в конституционно-правовом смысле и означает главу государства».

Институты государственной власти, даже при наличии развитой правовой системы, не могут (во всяком случае на нынешнем витке цивилизации) оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти-подчинения, тем не менее обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно выводить государственную систему из возможных (а точнее, неизбежных) тупиковых ситуаций, которые не всегда имеют форму правового спора. Тем самым президент обеспечивает необходимое единство государственной власти в условиях разделения властей. Говоря по-другому, институт президента призван цементировать государство, т.е. обеспечивать прежде всего устойчивость механизма властвования.

Особенно ярко роль главы государства проявляется в "треугольнике" отношений: Президент - Правительство - Государственная Дума. Практика до сих пор складывается таким образом, что Президент опосредованно (через Премьера) формирует непартийное Правительство, состав которого не связан с распределением депутатских мест в нижней палате парламента.

В ч. 2 ст. 80 Конституции РФ закреплены важнейшие прерогативы Президента как главы государства.

Практика показывает, что «обязанность Президента гарантировать Конституцию, права и свободы человека и гражданина воспринимается чрезвычайно широко. Например, нередко граждане адресуют Президенту свои жалобы, связанные с несправедливыми, по их мнению, решениями правоохранительных органов и даже судебными решениями. И при этом подчеркивают, что Президент как гарант Конституции, прав человека обязан им помочь. Но возникает вопрос, действительно ли Конституция имела в виду подобное понимание президентской функции? Разумеется, нет».

Названная формула означает следующее.

1) Президент цементирует всю государственную систему и охраняет самую сердцевину того, что принято называть государством. В этом смысле второе предложение той же части ст. 80 можно считать, так сказать, "расшифровкой" основной нормы о гаранте Конституции, прав человека и гражданина.

Каждый из государственных органов (институтов государственной власти) в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые тоже направлены на обеспечение действия Конституции, на защиту прав и свобод личности. Однако каждый из этих институтов обеспечивает лишь частично действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача обеспечивать устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность. При этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут иметь возможность осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.

2) Президент главенствует в государственной системе. Речь идет о роли обеспечителя условий, при которых все институты власти способны выполнять свое предназначение, а также о роли верховного контролера, следящего, чтобы ни один институт власти не мог посягнуть на прерогативы другого, не мог узурпировать власть в стране или присвоить чьи-либо властные полномочия.

3) Рассматриваемая конституционная формула включает обязанность гарантировать не только Конституцию в целом, но и права и свободы человека и гражданина. Почему рядом с обеспечением Конституции в целом названа именно эта конституционная ценность? Дело в том, что Конституция гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью".Тем самым Конституция указывает на основной смысл существования и государства, и Конституции. Гарантирование Президентом Конституции имеет опосредованную цель: гарантирование именно прав и свобод личности. В конечном итоге, и суверенитет, и целостность государства предназначены именно для обеспечения в полном объеме прав и свобод.

Закрепленное в ч. 3 ст. 80 полномочие Президента страны ранее принадлежало Съезду народных депутатов Российской Федерации. Однако это не означает, что теперь Президент играет или должен играть такую же роль почти всемогущего правителя, на которую претендовал Съезд.

Во-первых, следует учитывать, что в действующей Конституции последовательно и системно реализована модель разделения властей. В прежней Конституции это лишь провозглашалось, но до закрепления полноценного механизма сдержек и противовесов дело так и не дошло.

Во-вторых, Президент определяет не вообще всю внутреннюю и внешнюю политику, а только ее основные направления. Это значительно меняет представления об объеме соответствующего полномочия.

В-третьих, реализация данного полномочия ограничивается правовым условием - соответствием Конституции и федеральным законам.

Смысл этого полномочия Президента состоит в следующем. Президент является главой государства, но одновременно имеет политический мандат, вручаемый народом на всеобщих прямых выборах. Президент, таким образом, не только занимает пост главы государства, но и является наиболее авторитетным (с правовой точки зрения) выразителем определенных политических интересов, даже не будучи партийным Президентом.

Президент оказывает воздействие на парламент в связи с определением основных направлений политики.

Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе. Объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, включающая в себя представителей всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из Посланий Президента РФ.

Во-вторых, парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях Президента - как текущих, так и на перспективу. Это заставляет парламентариев учитывать позицию главы государства, строить на этом линию своей деятельности.

В-третьих, становится известной "идеология" тех или иных законопроектов, законодательных предложений. Эта "идеология" может не разделяться парламентскими фракциями. Однако ее придется учитывать, поскольку право отклонения законов находится в руках Президента. И этим правом он пользуется на практике весьма широко, хотя главным образом отклоняет законы по мотивам их юридического несовершенства.

В ч. 3 ст. 80 не говорится, в какой конкретно форме Президент определяет основные направления политики. Подсказку дает п. "е" ст. 84 Конституции, который закрепляет полномочие Президента представлять Федеральному Собранию ежегодные послания: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Отсюда можно сделать вывод, что эти направления содержатся, главным образом, в посланиях Президента. Но исходя из точного смысла упомянутой конституционной формулировки нельзя утверждать, что невозможны иные формы представления основных направлений политики.

Действительно «на практике основные направления политики определяются Президентом в разнообразных формах.

1) Уже стали традиционными названные выше ежегодные послания парламенту, содержащие как оценку положения дел, так и задачи государства на будущее.

2) Традиционными стали и бюджетные послания Президента страны Правительству РФ. Посредством этих специфических посланий глава государства также определяет основные текущие приоритеты.

3) В практику входят тематические концептуальные документы Президента.

4) Отдельные направления формулируются Президентом в его указах, а также в некоторых публичных выступлениях. К подобным указам можно отнести, например, Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации". Среди выступлений, включающих основные направления политики, можно было бы отметить телевизионное Обращение главы государства и его интервью 31 марта 1996 г. о путях разрешения чеченской проблемы».

Одной из характерных черт института президентской власти, как уже отмечалось, является наличие представительской функции (ч. 4 ст. 80).

В Конституции указано, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляет наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Правительство РФ». Ст. 110 Конституции РФ уточняет положение Правительства как органа государственной власти, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации. Тем самым Конституция вверяет Правительству реализацию полномочий исполнительной власти как одной из самостоятельных и независимых ветвей государственной власти. Из положений данной статьи вытекает вывод о том, что Правительство несет ответственность за осуществление исполнительной власти в государстве в целом.

Кроме того, из содержания ч. 2 ст. 77 Конституции можно сделать еще один важный вывод: Правительство Российской Федерации возглавляет систему органов исполнительной власти, поскольку Конституция установила, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти.

Правомерно поэтому обозначить статус Правительства как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации, действующего в пределах и рамках конституционных полномочий. Обратим в этой связи внимание на формулировку названия ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В этой статье Правительство РФ названо высшим исполнительным органом государственной власти РФ и подчеркивается, что Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Правительство является органом общей компетенции, поскольку обеспечивает общее руководство отраслями хозяйства, социально-культурной и административной деятельностью. Таким образом, Правительство осуществляет государственное управление в непосредственном смысле этого слова.

Статус Правительства Российской Федерации, осуществляющего исполнительную власть, более четко можно определить, рассматривая его взаимодействие с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии со ст. 80 Конституции РФ, провозглашает, что «Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти». Согласно ст. 80 Конституции Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, что обусловливает обязанность Правительства обеспечивать реализацию этой политики. Президент Российской Федерации, не являясь главой Правительства, тем не менее оказывает решающее влияние на его деятельность, так как от него в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства, формирование состава Правительства и всей системы федеральных органов исполнительной власти (см. комментарий к ст. 111 и 112). Президент вправе контролировать деятельность Правительства и в установленных Конституцией случаях отменять принятые им правовые акты.

Понятием системы исполнительных органов власти или органов государственного управления как составной структурной части механизма государства, вместе с федеральным Правительством и другими федеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительные органы власти в субъектах РФ.

Отметим также особые полномочия Президента РФ в отношении федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращением чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, упомянутые в ст. 32 Закона о Правительстве РФ, и некоторых других федеральных органов исполнительной власти, упомянутых в указах Президента РФ (Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, ФСО России и др.). Руководители федеральных министерств в силу Конституции РФ входят в состав Правительства РФ в качестве полноправных его членов. Закон предписывает Правительству РФ координировать деятельность этих органов.