Главная | Обратная связь

Понятие и развитие организационных основ местного самоуправления

ТЕМА 7. Организационные основы местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправле­ния является его организационная структура, которая должна со­ответствовать задачам и функциям местного самоуправления, слу­жить оптимальному сочетанию местных, региональных и общего­сударственных интересов.

Понятие « организационные основы местного самоуправления » характеризует: а) структуру органов местного самоуправления; б) порядок, формы и принципы их деятельности; в) организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления как ин­ститут муниципального права представляют собой совокуп­ность муниципально-правовых норм, закрепляющих структу­ру органов местного самоуправления, порядок, формы и прин­ципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обуслов­лено эволюцией местного самоуправления, изменением муници­пального законодательства, поиском оптимальных организацион­ных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода.

Первый период — с 1990—1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправления — связан с переходом к организации власти на местах на началах самоуправ­ления.

В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов.

Законодательство об очередных выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов:

• в районный Совет — до 75 депутатов;

• в городской Совет городов краевого, областного, окружи подчинения — до 200 депутатов;

• в районный в городе Совет — до 100 депутатов;

• в районные в городах Москве и Ленинграде — до 200 депутат

• в поселковый, сельский Совет — до 50 депутатов.
В пределах этих норм по предложениям соответствующих советов или их президиумов число избирательных округов выборов определялось вышестоящим Советом или его президиумом. Основной формой работы местного Совета являлась сессия, сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета. Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содей­ствия проведению в жизнь его решений и нормативных актов го­сударственных органов и осуществления в пределах Совета кон­троля деятельности местной администрации, предприятий, уч­реждений и организаций. Совет мог образовывать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны. Совет не являлся частью механизма государственной власти, в его деятельности не соблюдался принцип разделения властей. В Совете могли также создаваться постоянные и временные де­путатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объ­единения. Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовы­вать свой аппарат.

Состав местных Советов был достаточно многочисленным. Де­путаты осуществляли свои полномочия, как правило, на общест­венных началах, на непостоянной основе. Возникали, и не так уж редко, проблемы с правомочностью сессий Совета, кворум для ко­торых был установлен в две трети депутатов данного Совета. Учи­тывая эти обстоятельства, Верховный Совет РСФСР в постановле­нии «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» установил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва районные, городские, районные в городах Советы народных депутатов должны избрать из своего со­става малый Совет. Поселковые, сельские Советы вправе были из­бирать из своего состава малый Совет. Он образовывался, как пра­вило, по норме — одна десятая от числа депутатов данного Совета. Малый Совет в период между сессиями осуществлял за некото­рым исключением полномочия местного Совета. Местный Совет вправе был отменять решения своего малого Совета.

Местная администрация являлась органом управления. Она не была автономной и подчинялась соответствующему Совету; а также вышестоя­щим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Соответствующий местный Совет утверждал структуру мест­ной администрации, а также размер расходов на ее содержание. Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Организация работы представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Исполкомы в течение десятилетий подменяли Совет, именно через них осуществлялась партийная монополия на peaльное руководство местными делами. В соответствии с Закон РСФСР о местном самоуправлении полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон обозначил личную ответственность администрации. Органы и структурные подразделения администрации по всем вопросам своей деятельности подчинял главе местной администрации. Глава местной администрации пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения.

Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от числа депутатов, установленного; данного Совета. Закон при этом закреплял, что в данном ел Совет одновременно назначал в соответствии с законодательств голосование об отзыве главы местной администрации населением, ибо предполагалось, что глава местной администрации должен избираться населением.

Зарубежный опыт выявляет такую общую закономерность: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение власти, и напротив, оно нарастает в движении по вертикали. Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает кон­фликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права яв­ляется создание системы сдержек против необоснованных дейст­вий как представительного органа власти («законодательной власти»), так и главы админи­страции, закрепление разумных, цивилизованных процедур раз­решения возможных разногласий между ними.

Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, во многом по-новому решавший вопросы организационной структуры местного самоуп­равления, ознаменовал начало второго периода развития органи­зационных основ местного самоуправления, который продолжал­ся, по существу, вплоть до вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Муниципальная служба. Понятие, принципы деятельности муниципальных служащих, подбор муниципальных служащих. Как указывалось выше, муниципальная служба — новый вид службы в Российской Федерации. До перехода к организации местной власти на началах самоуп­равления и становления местного самоуправления в качестве само­стоятельной формы осуществления власти народа понятие «муни­ципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо: служащие местных органов власти — местных Советов и исполни­тельных комитетов — являлись государственными служащими.

Учреждение муниципальной службы, обособление ее от госу­дарственной службы обусловлено формированием в России мест­ного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении — об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР и о местном самоуправлении в РСФСР — не использовали понятие «муниципальная служба».

Служба в органах местного самоуправления трактовалась пер­воначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий — это гражданин-государственный служащий, работающий в орга­не местного самоуправления.

Конституция РФ с целью обеспечения самостоятельности мест­ного самоуправления в решении вопросов местного самоуправле­ния установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Эта норма в сово­купности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила осно­вой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР о местном самоуправлении. Тем самым были заложены на муниципальную службу возлагается основная тяжесть рабо­ты по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные пол­номочия, которыми, согласно ст. 132 Конституции РФ, могут на­деляться законом органы местного самоуправления.

Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населе­ния. Государство устанавливает конституционный запрет на огра­ничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного само­управления, законных интересов населения муниципального об­разования.

3. Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих раз­личных муниципальных образований.

4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и неко­торые другие решаются муниципальными образованиями само­стоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.

5. Правовой статус муниципального Служащего и правовой ста­тус государственного служащего имеют общие черты: стаж муни­ципальной службы приравнивается к стажу государственной службы.