 |
|
Структура представительных органов местного самоуправления
в Федеральном законе не раскрыто. По общему подходу Структура – это совокупность внутренних элементов какого-либо объекта. В Федеральном законе под структурой органов местного самоуправления понимается их перечень (п. 6 ст. 34). Согласно п. 1 ст. 34 ее составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным.
Порядок формирования, полномочия, их срок, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления,
а также иные вопросы организации и деятельности данных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях нового муниципального образования или преобразования существующего определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом и закрепляется в уставе муниципального образования.
Назначение и обеспечение проведения местного референдума (схода граждан) по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей данного муниципального образования.
Органы государственной власти субъекта РФ проводят этот референдум (сход граждан) в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования, насчитывающая не менее 3% от их общей численности, организовавшая сбор подписей граждан и представившая подписные листы в избирательную комиссию субъекта РФ.
Эта комиссия субъекта РФ проверяет подлинность подписей, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предписанные полномочия. Организационное и материально-техническое обеспечение местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ. При отсутствии данной инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
В решении, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.
Изменение структуры осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования о ее изменении вступает в силу только по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
Расходы на содержание органов местного самоуправления финансируются исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Поэтому структурное устройство местных органов должно быть прописано в уставах муниципальных образований, правовых документах, регулирующих организацию местного самоуправления (регламентах, положениях и т. д.).
Закон выделяет Два типа Органов Местного самоуправления:
Избираемые непосредственно населением в соответствии
с Федеральным законом, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований;
Образуемые представительным органом местного самоуправления согласно уставам муниципальных образований.
К органам местного самоуправления не относятся: органы территориального общественного самоуправления населения; органы общественных объединений, действующие на территории муниципального образования; органы государственной власти РФ или соответствующих субъектов РФ, действующие на территории данного образования.
Органы местного самоуправления и органы государственной власти имеют определенные признаки как сходства, так
и различия. Сходство прежде всего в том, что и те и другие являются властными органами, которые в соответствии с действующим законодательством наделяются властными полномочиями, правом издавать обязательные для исполнения правовые акты, обеспечивать их реализацию мерами государственного принуждения. Это вытекает из того, что данные органы представляют собой форму осуществления власти народа.
Различие состоит в том, что органы государственной власти осуществляют эту власть на государственном уровне и специфическими для нее методами, а органы местного самоуправления – на уровне только муниципального образования и также присущими им методами и в отличных от государственных органов формах.
Отличительные особенности органов местного самоуправления заключаются также в том, что:
Эти органы не образуют единой иерархической системы,
в которой нижестоящие органы подчинены вышестоящим, а являются ее составной частью;
В их системе неприменим принцип разделения властей, обязательный как для федеральной системы государственной власти, так и для субъектов РФ.
Серьезные различия существуют в организации и функционировании государственной и муниципальной службы, а следовательно, и в статусе их служащих.
Кроме органов местного самоуправления полномочия
по решению вопросов местного значения осуществляют в муниципальном образовании также Должностные лица Местного самоуправления – выборные и иные должностные лица.
Должностное лицо – это выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих.
Выборное должностное лицо Местного самоуправления – это должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения.
В качестве выборного органа местного самоуправления конкретно указан лишь один орган – представительный орган местного самоуправления, а в качестве выборного должностного лица – глава муниципального образования. Что касается иных органов и должностных лиц местного самоуправления, то они могут быть предусмотрены в уставе муниципального образования. В их число входят, например, контрольный орган, избирательная комиссия, председатель представительного органа местного самоуправления, заместители главы муниципального образования, главы администраций районов в городе и т. д.
Содержательная классификация органов местного самоуправления сводится к их делению на представительные и исполнительные.
Представительные органы (по определению выборные) осуществляют проектную функцию, которая заключается в выявлении интересов местного населения и в разработке решений, определяющих пути развития муниципального образования.
Проектные решения требуют в свою очередь решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются Исполнительные органы – выборные и невыборные.
Главный Признак представительного органа состоит в том, что, будучи выборным, он объединяет в своем лице все местное сообщество и уполномочен им на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности. Могут быть избраны иные коллегиальные органы, которые будут осуществлять отдельные функции местного самоуправления, но они не получат и не вправе выполнять по закону те функции общего характера, которыми наделены представительные органы.
Представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение – интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из них в отдельности не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке.
Вопросы, касающиеся исполнительно-распорядительной сферы, оперативного управления муниципальным хозяйством, эффективнее и целесообразнее решать на основе единоначалия, когда конкретными участками деятельности руководят профессионалы, несущие персональную ответственность за результаты своей деятельности. Но и здесь наиболее существенные решения также могут приниматься коллегиальными органами.
По своему назначению органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции, т. е. органы, решающие широкий спектр вопросов, не ограниченный какой-либо одной сферой, и органы, предназначенные руководить отраслью, специфическим кругом дел. К первым можно отнести представительные органы, исполнительные коллегиальные (типа действовавших ранее исполкомов), ко вторым – отделы, управления, департаменты местной администрации.
Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в его базовом документе. В данном случае органы вполне самостоятельно принимают решения в пределах своей компетенции.
Иные органы и должностные лица местного самоуправления относятся к числу выполняющих исполнительные и распорядительные функции в пределах компетенции соответствующих муниципальных образований. В зависимости от уровня муниципальной единицы, от того, является ли она городским или сельским поселением, муниципальным районом или городским округом, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются.
В городских округах, например, действуют структурные подразделения администрации, ведающие вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья и т. д. В муниципальных районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммуналь-ного хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства и др.
Несмотря на то, что названия ряда этих подразделений
в разных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В крупных муниципальных образованиях соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности те подразделения, что имеются в администрациях поселений. В малых городах, поселках, волостях штатные подразделения обычно малочисленны.
В отдельных небольших селах их, как правило, вообще нет. Там, где муниципальные образования не созданы, работает назначаемый администрацией староста или администратор.
Кроме органов, осуществляющих распорядительную, исполнительную и контрольную деятельность на основе единоначалия, действуют органы со статусом комиссий, которые принимают решения коллегиально. От них отличаются органы с совещательными полномочиями, создаваемые при главах администраций, – коллегии, научно-методические, научно-технические, экспертные
и иные советы. Некоторые главы администраций согласно уставам вправе созывать совет директоров предприятий (в ряде городов и районов – независимо от формы собственности) для рассмотрения вопросов управления муниципальным образованием.
В уставах, регламентах и других актах, принимаемых главами муниципальных образований, предусматриваются также органы вспомогательного аппарата администрации: контрольно-правовой отдел, пресс-центр, общий отдел, отдел по работе с населением, письмами и обращениями граждан и др.
Вопросы формирования структурных подразделений чаще всего относятся к компетенции глав муниципальных образований. Отношения их подчиненности строятся по горизонтали. Как правило, законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований устанавливают подчиненность департаментов, отделов, управлений и других подобных структур главам местной администрации.
Главы администрации руководят департаментами, отделами и управлениями, применяют к их работникам меры поощрения, привлекают к дисциплинарной ответственности руководителей и других сотрудников этих органов, имеют право отменять акты руководителей структурных подразделений. Таким образом, законы и уставы уходят от двойного подчинения отраслевых и функциональных органов администрации, характерного для исполнительных структур местных Советов.
По уставу муниципального образования приобретать
и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, наделяемые правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации», в соответствии с ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях».
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц служат устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа.
В случае отсутствия устава этими основаниями являются:
Для представительного органа муниципального образования – протокол его заседания, содержащий решение о наделении этого органа правами юридического лица;
Для иных органов местного самоуправления – решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа с правами юридического лица.
Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утвержденное им положение о нем.
Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут Временно осуществлять органы государственной власти субъектов РФ. Это происходит в случаях:
Если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;
Если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета
и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
Если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
При этом решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) устанавливать:
Перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральными законами;
Перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением их между ними;
Срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления;
Источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Федеральный закон предписывает, что органы государственной власти субъектов РФ не могут временно осуществлять полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений
и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, его преобразованию.
При возникновении просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительного органа муниципального образования, главы решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Однако она не может вводиться в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности данного образования, разрабатывает изменения и дополнения в его бюджет на текущий финансовый год, проект бюджета на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, обозначенных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия.
Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.
Органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и его должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за выполнением органами местного самоуправления и его должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные уставом муниципального образования контрольными функциями, следят за соответствием деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц уставу муниципального образования и принятым на его основе нормативным правовым актам представительного органа.