 |
|
Сутність адміністративно-правових відносин
Правовідносини належать до найістотніших категорій адміністративного права. Саме у правовідносинах воно існує, діє, живе. У них найбільш рельєфно відображаються специфіка адміністративно-правових методів та особливості механізму адміністративно-правового впливу на суспільні зв'язки. Місце і значення адміністративно-правових відносин у теорії адміністративного права обумовлено також тим, що будь-яке питання з цього приводу своїм корінням сягає сутності предмета адміністративно-правової галузі.
Між тим доля зазначеної категорії склалася невдало. З одного боку, вона потрапила у залежність від тоталітарних уявлень щодо суспільних відносин. Згідно з ними адміністративно-правові відносини мали розглядатися: а) виключно з позицій поділу суспільних відносин на матеріальні та надбудовні, або первинні та вторинні; б) як частка суспільних відносин. З другого боку — у залежність від традиційних поглядів на адміністративне право як на засіб безперечного впливу держави на суспільні процеси і вжиття у відносинах «громадянин — держава» адміністративно-примусових заходів. Неприйняття інших наукових поглядів ускладнило теоретичне осмислення сутності адміністративно-правових відносин, зробило їх поняття абстрактно-схоластичним, надійно відокремило від проголошених прав людини.
Конституція України встановила принципово нову роль держави у відносинах з людиною. Відтепер держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а її головним обов'язком є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Таким чином, зроблено перехід до нової адміністративної ідеології — ідеології служіння держави інтересам людини.
Запровадження на конституційному рівні демократичних правових стандартів взаємовідносин держави в особі її органів і людини потребує істотного реформування адміністративно-правової доктрини, всього змісту адміністративного права. У центрі зазначеного реформування перебуває адміністративно-правовий статус людини. Саме він є вихідною точкою відліку. Виходячи з принципової необхідності забезпечення усіх його складових, формуються статуси інших суб'єктів адміністративного права, а також правовий режим взаємовідносин між ними.
Концепція адміністративної реформи в Україні, положення якої покладені в основу реформування державного управління відповідно до Указу Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. № 810, визначила, що у змісті адміністративно-правового статусу людини пріоритетним є забезпечення реалізації та захист прав людини з боку держави. Більше того, держава має нести відповідальність за виконання цієї функції.
Сутність адміністративно-правового статусу людини має оновлюватися, по-перше, шляхом нормативного закріплення на законодавчому рівні природних, загальновизнаних прав і свобод, які є невід'ємною частиною правового становища громадян у розвинутих країнах світу; по-друге, створенням реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. Як перше, так і друге базується переважно на дії норм адміністративного права, а втілюється у повсякденне життя в адміністративно-правових відносинах.
Слід зауважити, що в теорії адміністративного права майже не звертається увага на здатність адміністративно-правових відносин визначати рівень реального використання громадянами своїх прав і свобод, висвітлювати рівень їх довіри до виконавчої влади і органів державного управління. Достатньо порівняти випадки виникнення чи не виникнення таких відносин з ініціативи громадян, якщо за реальними обставинами вони мали б виникнути. Якщо громадяни охоче йдуть на їх встановлення і розвиток, то органи державного управління користуються довірою, а рівень правового життя у суспільстві відповідає демократичним стандартам. Якщо громадяни ухиляються від правових зв'язків з державними органами і останні, як правило, самі ініціюють їх виникнення, то у встановленому правовому порядку є хиби.
У зв'язку з цим важливим чинником впровадження нової ідеології, реформування державного управління, утвердження концептуально нової доктрини адміністративного права є перебудова за новими принципами адміністративно-правових відносин. Це мають бути «сервісні» відносини, тобто відносини у межах яких і завдяки яким держава обслуговує потреби особи.
Розвиток наукового знання про адміністративно-правові відносини пройшов кілька етапів. На початку XX ст. воно вважалося первинним пунктом адміністративно-правових знань, головною категорією науки і включалося до поняття змісту права. Починаючи з 30-х років акценти у поглядах на поняття права поступово зміщуються. Нарешті домінуючим стає погляд на право як систему юридичних норм. Наслідком цього стало значне зменшення уваги до проблеми адміністративних правовідносин.
З середини 50-х років починає розвиватися і дістає достатню аргументацію «широкий підхід» до сутності права, за якого до поняття права і механізму адміністративно-правового регулювання почали включатися як норми, так і правовідносини.
З 90-х років в українському правознавстві основне навантаження у проблемі правовідносин зміщується у бік практичної площини. Розпочинається пошук відповідей на питання щодо впливу теоретичних досліджень на властивості суб'єктів правовідносин; співвідношення оцінок соціальної цінності адміністративно-правових відносин, що, з одного боку, проголошуються у наукових публікаціях, а з другого — надаються безпосередніми користувачами прав та обов'язків у сфері державного управління. Саме дослідження українських учених дають можливість вивести дискусійні питання цієї проблеми з суто теоретичних міркувань у практичне русло державної життєдіяльності.
Адміністративно-правові відносини не є якимось автономно-незалежним юридичним явищем. Вони нерозривно пов'язані з суспільними відносинами, нормами права, юридичними фактами та іншими соціально-правовими категоріями. Більше того, всі вони інтегративне взаємозалежні. Саме тому визначення змісту адміністративно-правових відносин, їх правової природи та основних рис пов'язано із з'ясуванням їх взаємозв'язків і співвідношень з такими категоріями, як суспільні відносини, адміністративно-правова норма, юридичний факт, суб'єкт правовідносин.
4.2. Адміністративно-правові та суспільні відносини
З'ясування взаємозв'язків між адміністративно-правовими і суспільними відносинами є важливим кроком у напрямі розуміння правової природи адміністративних правовідносин. Аналіз існуючих з цього приводу уявлень дає можливість упевнено говорити про наявність двох найзмістовніших точок зору на це питання.
По-перше, вони розглядаються як результат впливу адміністративно-правової норми на суспільні відносини, внаслідок чого не правові відносини перетворюються на правові. Ключовою позицією у такому підході є теза про те, що адміністративно-правова норма безпосередньо впливає на існуючі суспільні відносини. Звідси висновок, що відносини — це результат правового регулювання.
По-друге, вони розглядаються не як результат впливу норм на суспільні відносини, а як регулюючий засіб. Ключовою позицією у такому підході є теза про те, що адміністративно-правова норма безпосередньо на суспільні відносини не впливає. Вона містить абстрактну конструкцію адміністративних правовідносин. У необхідних випадках така конструкція застосовується до конкретних людей і корегує їх поведінку. Таким чином, йдеться про опосередкований вплив норми на поведінку людей. Отже, адміністративно-правові відносини — це форма існування суспільних відносин.
Істотна різниця між зазначеними поглядами полягає в тому, що у першому випадку адміністративно-правові відносини розглядаються як окремий вид відносин, який існує поряд (паралельно) з іншими їх видами. У другому випадку адміністративно-правові відносини розглядаються як форма існування відносин у суспільстві. Тобто на адміністративно-правову форму можуть перетворюватися різні види соціальних відносин, зокрема, державно-управлінські відносини. Існування суспільних відносин в адміністративно-правовій формі не виключає можливість її зміни на іншу правову чи не правову форму.
У цьому зв'язку виникає питання про можливість правового регулювання за межами правовідносин. Якщо таке регулювання існує, то твердження про перетворення суспільних відносин на правові під впливом норм права (у процесі правового регулювання) не має під собою достатніх підстав. Існування правового регулювання за межами правовідносин свідчить про взаємодію суспільних відносин з юридичною конструкцією правовідносин, що пропонується для людини як варіант поведінки, яка відповідає інтересам держави. Таким чином, підтверджується справедливість другої позиції: правовідносини — форма існування суспільних відносин.
Адміністративно-правова практика на питання щодо можливості правового регулювання за межами правовідносин дає позитивну відповідь. Реалізація адміністративно-правових норм шляхом додержання їх здійснюється не у формі адміністративних правовідносин. Така реалізація є пасивною поведінкою суб'єкта адміністративно-правових відносин, який не допускає порушень відповідних норм.