 |
|
Види адміністративно-правових норм
У зв'язку з тим, що адміністративно-правові норми різняться за своєю регулюючою спрямованістю, своїм юридичним змістом, їх класифікують за видами.
Найпоширенішими класифікаціями є такі.
За спрямованістю змісту:
1. Такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб'єктів.
Наприклад:
- Президент України за поданням Прем'єр-міністра України призначає членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах;
— Президент України за поданням Прем'єр-міністра України утворює, реорганізовує та ліквідовує міністерства та Інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;
- виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України;
- склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій;
- голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України;
- голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня;
- місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами;
- місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня;
- Державну митну службу України створює Президент України. Положення про Державну митну службу України затверджує Президент України;
- територіальні митні управління створюються Кабінетом Міністрів України. Створення, реорганізація і ліквідація митниць та інших митних установ здійснюється Державною митною службою України за погодженням з Міністерством фінансів України;
- організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією та законами України;
- МВС України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, боротьби зі злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху та пожежної безпеки, охорони та оборони особливо важливих державних об'єктів.
2. Такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності. Наприклад:
- Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до покладених на нього завдань: встановлює форми і правила, бере участь у розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів, охорони довкілля від забруднення та іншого шкідливого впливу, забезпечення екологічної безпеки, визначає критерії, затверджує норми і правила з ядерної та радіаційної безпеки, транспортування і зберігання ядерних матеріалів і радіоактивних речовин, поводження з відходами, фізичного захисту ядерних матеріалів, конструювання та експлуатації обладнання атомних станцій та джерел іонізуючих випромінювань;
- службові особи митних органів при виконанні покладених на них обов'язків взаємодіють з представниками органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, правоохоронних органів, підприємств, установ та організацій;
- МВС забезпечує профілактику правопорушень, вносить центральним і місцевим органам виконавчої влади,' підприємствам, установам та організаціям подання щодо усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень, організовує проведення серед населення роз'яснювальної роботи з питань охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю;
- МВС організовує проведення усіх видів експертиз у кримінальних справах і криміналістичних досліджень за матеріалами оперативно-розшукової діяльності, забезпечує у встановленому порядку участь спеціалістів експертної служби у слідчих діях, організовує проведення на договірних засадах відповідних видів експертиз і досліджень на замовлення фізичних і юридичних осіб.
3. Такі, що встановлюють порядок проходження державної служби, права та обов'язки державних службовців. Наприклад:
Конституція України встановлює, що члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних і місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.
Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. визначає порядок проходження державної служби в державних органах та їх апараті (розділ IV). Так, ст. 24, регламентуючи проходження державної служби, наголошує: «Прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов'язаних із службою, проводиться відповідно до категорії посад службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються».
Цим же Законом визначаються правові обов'язки державних службовців, основними з яких є:
• додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їхньої компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;
• основні права державних службовців: мають користуватися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їхньої компетенції.
Закон також вказує, що конкретні права та обов'язки державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів згідно з законом та їхньою компетенцією.
4. Такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в державному управлінні. Наприклад:
- контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата;
- парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина — Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;
- Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони;
- Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України відповідно до норм статей 85 і 87 Конституції України;
- органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади;
- прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
- прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян;
- Держмитслужба контролює відповідно до законодавства України проведення митними органами дізнання у справах про контрабанду та здійснення ними провадження у справах про порушення митних правил;
— Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України здійснює державний контроль: за додержанням вимог законодавства з питань охорони довкілля, ядерної та радіаційної безпеки; за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища і природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об'єктів природно-заповідного фонду України; додержанням норм і правил екологічної, ядерної і радіаційної безпеки об'єктів ядерної енергії; додержанням правил зберігання, транспортування, застосування та поховання токсичних радіоактивних та інших особливо небезпечних речовин і матеріалів, засобів захисту рослин і-мінеральних добрив, промислових і побутових відходів.
5. Такі, що регулюють управління окремими галузями (соціально-культурною, адміністративпо-політичною тощо), державними функціями і територіями.
Наприклад, Кабінет Міністрів України здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;
Автономна Республіка Крим управляє майном, що належить їй;
міські ради відають питаннями організації управління районами в містах;
Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України відповідно до покладених на нього завдань: здійснює комплексне управління та регулювання в галузі охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення регулювання екологічної, ядерної та радіаційної безпеки.
6. Норми, що встановлюють права та обов'язки громадян у сфері виконавчої та розпорядчої діяльності держави, у тому числі адміністративну відповідальність за порушення громадянами своїх обов'язків. Це право на об'єднання в політичні партії та громадські організації, право на внесення пропозицій щодо поліпшення діяльності органів управління та ін. Так, Конституція України зафіксувала, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами.
За адресами або суб'єктами призначення:— адресовані органам державно-виконавчої влади;— іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;— державним службовцям;
— державним підприємствам, закладам, організаціям;- недержавним об'єднанням, підприємствам, закладам;- громадянам.
Наприклад, міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, підприємства, установи, організації, господарські об'єднання, а також громадяни, яким у встановленому порядку надано право виготовляти, придбавати, зберігати, перевозити і використовувати предмети, матеріали і речовини, відкривати підприємства, майстерні та лабораторії, на які поширюється дозвільна система, мають забезпечити їх належну охорону та правильне використання у господарській діяльності.
За формою припису:
зобов'язуючі (приписуючі) — ці норми зобов'язують вчинювати певні дії при виникненні передбачених ними умов.
Наприклад, під час прийому на роботу організація зобов'язана видати наказ; у разі одержання скарги громадянина орган управління має розглянути її у визначений термін; для здійснення певних видів діяльності підприємства мають одержати ліцензію; підприємства, заклади, організації мають надавати податковим органам звіти за встановленою формою тощо;
заборонні — ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій за умов, що ними визначені. Заборони можуть мати або загальний, або спеціальний характер.
Наприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки адміністративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції застосовувати спеціальні засоби щодо неповнолітніх — спеціальною;
уповноважуючі (дозвільні, диспозитивні) — ці норми уповноважують адресата (чи дозволяють йому) діяти в межах вимог норми за своїм розсудом, проте, підкоряючись правовому режиму, що нею встановлений. Фактично ці норми дають адресатові вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх. Конкретний юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх адресата.
Наприклад, громадянину дано можливість самостійно вирішувати питання реалізації свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, подати чи не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб.
Аналогічним чином такі норми регулюють компетенцію підприємств, даючи можливість обирати той чи інший вид діяльності. Однак, якщо вибір зроблено, то підприємство має функціонувати у певному правому режимі.
Наприклад, адміністративно-правовою нормою передбачено, що виробництво алкогольних напоїв здійснюється суб'єктами підприємницької діяльності незалежно від форм власності та за наявності спеціального дозволу (ліцензії).
Якщо адресатом є виконавчі органи, то ситуація, не змінюючи своєї сутності, набуває особливого юридичного забарвлення. У виконавчого органу немає свободи діяти на свій розсуд, характерної для громадянина, тобто відсутня свобода вибору варіанта поведінки. Його поставлено у значно жорсткіші рамки, на нього покладено певні обов'язки, для реалізації яких надано певні повноваження. Використання цих повноважень у конкретній ситуації водночас є юридичним обов'язком, ухилитися від виконання якого він не має права. Так, орган, що порушує питання щодо адміністративного правопорушення, має визначити правопорушникові міру стягнення, як це передбачено адміністративно-правовою нормою цього типу. Проте вибір конкретної міри стягнення (штраф, попередження тощо) здійснюється цим органом на свій розсуд. Такий розсуд називають адміністративним.
Під адміністративним розсудом розуміють вияв ініціативи з боку виконавчого органу при виборі засобів реалізації своєї компетенції у межах умов, передбачених нормою;
стимулюючі (заохочувальні) — це норми, що забезпечують за допомогою засобів матеріального або морального впливу:
а) належну поведінку учасників управлінських відносин;
б) заохочують до діяльності, що задовольняє громадські чи державні інтереси. Такими засобами є встановлення пільг, зокрема у сфері оподаткування.
Так, Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» від 1 грудня 1998 р. з метою державної підтримки молодіжних і дитячих громадських організацій встановив, що такі організації звільняються від сплати за державну реєстрацію та збору за реєстрацію їх символіки;
рекомендаційні — особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, а саме вони містяться у таких нормах, як правило, не мають юридично-обов'язкового характеру. Такого роду норми не містять прямо виражених приписів, а дають можливість пошуку найдоцільніших варіантів розв'язання завдань, що виникають.
Так, рекомендувати сільськогосподарським виробникам насіння цукрового буряку, а цукровим заводам — у поточному році ввести зустрічну торгівлю за оптово-відпускними цінами.
За галузевою належністю:
матеріальні -- характеризуються тим, що юридичне закріплюють комплекс прав та обов'язків, а також відповідальність учасників управлінських відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. У них знаходить вияв той правовий режим, у рамках якого має функціонувати система державного управління. Такі норми нерідко називають статичними;
процесуальні -- регламентують динаміку державного управління і пов'язані з ним управлінські відносини. Саме вони визначають порядок прийому, розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження у справах щодо адміністративних правопорушень тощо, їх призначення — визначати порядок реалізації юридичних прав та обов'язків, встановлених матеріальними нормами.
За межею дії:
у просторі — дія норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-правові норми можуть бути міжтериторіальними, приміром, відомчі норми органів управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі економічні зони.
Можливий «вихід» таких норм за межі державного кордону, якщо вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном;
у часі — дія адміністративно-правових норм у часі може обмежуватися будь-якими строками (строкові норми) або не обмежуватися ними (безстрокові норми).
Строковими є норми, що містяться в документах, які регламентують питання постачання продукції державі, розміщення державних замовлень, формування державних контрактів тощо. Як правило, вони діють протягом календарного року. Можуть встановлюватися і багаторічні терміни дії таких норм.
Наприклад, підтримати ініціативу Кабінету Міністрів України і створити в порядку експерименту строком на п'ять років Північнокримську експериментальну економічну зону «Сиваш» в адміністративних межах міст Красноперекопськ, Армянськ та Красноперекопського району Автономної Республіки Крим. Дія зазначених норм обмежена як простором, так і часом.
За ступенем загальності:
загальні — мають загальне значення.
Наприклад, документами, які підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України, а для осіб до 16 років — свідоцтво про народження;
міжгалузеві — регулюють будь-яку одну функцію в усіх галузях (норми міжгалузевого управління).
Наприклад, контроль за додержанням антимонопольного законодавства у процесі приватизації здійснює Антимонопольний комітет України;
галузеві — регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це норми галузевих міністерств. Такий саме характер мають норми, що містяться у законах, відповідних документах Президента України, Кабінету Міністрів України, якщо їх вплив не виходить за межі конкретної галузі.
Наприклад, колективне сільськогосподарське підприємство (далі -підприємство) є добровільним об'єднанням громадян у самостійне підприємство для спільного виробництва сільськогосподарської продукції і товарів і діє на засадах підприємництва та самоврядування;
місцеві — норми місцевих органів виконавчої влади, а також місцевого самоврядування.
За повнотою викладених велінь:
- визначені;
- блапкетні (відсильні).
Наприклад, посадові особи міліції мають право у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших державних органів, товариських судів, громадських об'єднань або трудових колективів. За юридичною силою:
- викладені в законах;- викладені в указах;- викладені в постановах;- викладені в рішеннях;— викладені в наказах тощо.