 |
|
Програмування національної економіки
Об’єктивна необхідність державного програмування економіки зумовлена потребою глибоких і швидких структурних змін у національній економіці та недостатньою ефективністю ринкових механізмів. Суть програмування полягає в аналізі стану національної економіки, виявленні проблем, які не можуть вирішити ринкові механізми, розробці та реалізації окремих економічних програм.
Мета державного програмування полягає у забезпеченні найбільш ефективного варіанта розвитку економіки.
Програмування, як форма державного регулювання економіки, має такі особливості:
- втручання держави в економіку не ліквідує стихійність у ринкових перетвореннях, а лише коректує цей процес;
- програмування є елементом сучасної ринкової організації економіки, оскільки держава не керує агентами ринку, а лише спрямовує їхню діяльність;
- основою програмування є структурне регулювання;
- програмування, як форма впливу на економіку, є системним і комплексним.
Отже, програмування – це процес орієнтації економіки з боку органів державного управління шляхом регулярного і комплексного впливу на її структуру відповідно до поставленої мети соціально-економічного розвитку на певний період.
Основу державного програмування становлять розробка і виконання державних програм економічного і соціального розвитку. Ці програми існують як субординарні одна до одної, так і як співіснуючі і взаємодоповнюючі.
Державні програми включають комплексні програми розвитку національної економіки та спеціальні програми розвитку окремих секторів, галузей, територій.
Прикладом комплексної програми в Україні є програма “Україна – 2010”, а спеціальної – Державна програма ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, Державна програма зайнятості населення, Державна програма підтримки підприємництва, Державна програма приватизації, ДП соціального захисту населення, ДП зі стабілізації економіки та її виходу з кризового стану та інші.
Особливістю програмування є те, що функції розробки програм відділені від функції її реалізації. Виконання функцій перебуває в руках різних суб’єктів господарювання, що робить їх необов’язковими при виконанні як для самих суб’єктів господарювання, так і для органів державного управління. Програма розглядається як орієнтир, який може керуватися у часі.
Виняток становлять державні цільові комплексні програми.
Комплексно-цільова народногосподарська програма – це директивний, адресний плановий документ, у якому передбачений комплекс економічних, техніко-виробничих, організаційних, науково-дослідних та інших заходів, ресурси, терміни і виконавці, об’єднані з метою розв’язання глобальної народногосподарської проблеми. В реалізації таких програм беруть участь декілька галузей, регіонів, науково-дослідних і проектно-конструкторських організацій. Координатором КЦНП виступають органи державної влади.
За змістом комплексні цільові програми є такі:
v соціально-економічні, спрямовані на підвищення добробуту населення, поліпшення умов праці та відпочинку;
v виробничі, спрямовані на збільшення обсягів виробництва певних видів продуктів (послуг), розвитку нових видів виробництва, підвищення конкурентоспроможності продукції, якісних характеристик продукції, зростання ефективності використання ресурсів;
v науково-технічні, спрямовані на розвиток наукових досліджень, вирішення проблем розробки і впровадження в практику нових видів техніки і технологій;
v екологічні, спрямовані на виконання природоохоронних проектів;
v інституційні, спрямовані на удосконалення організації управління господарськими системами;
v регіональні, спрямовані на господарське освоєння нових районів, реструктуризацію економіки розвинутих районів України.
Показники цільових комплексних програм є в індикативному плані (Державній програмі економічного та соціального розвитку). До таких показників належать: виробництво найважливіших видів продукції для потреб програм; ліміти капіталовкладень і обсяги будівельно-монтажних робіт на її реалізацію; державні замовлення на виробництво (поставку) продукції, робіт, послуг, потрібних для виконання програми; державні замовлення на введення в дію виробничих потужностей і основних фондів; перелік найважливіших будов; витрати з державного бюджету на реалізацію цільових програм; витрати валютних ресурсів і найважливіші заходи у сфері зовнішньоекономічних зв’язків.
Цільові комплексні програми фінансуються за рахунок коштів Бюджету України. Однак у зв’язку з напруженістю можуть залучатися кошти державного кредиту, кошти підприємств. Механізм формування і реалізації коштів для фінансування ЦКП перебуває на особливому контролі.
Організаційними передумовами формування цільових комплексних програм є своєчасне визначення переліку проблем, з яких потрібно розробляти програми; формування колективу розробників, визначення головної організації; визначення і затвердження вихідних матеріалів на програму, попередня зорієнтованість на ресурси і результати.
Формуванню переліку проблем, за якими повинні розроблятися ЦКП, передує визначення пріоритетних напрямків розвитку народного господарства, які вимагають програмного розв’язання. Ці напрямки визначає ВРУ, і такими на сьогодні є: охорона навколишнього середовища, рівень життя та здоров’я людини, продовольство, наукомісткі технології, ресурсозбереження, автоматизація та приладобудування, національно-культурне відродження. За цими напрямками з урахуванням критерію актуальності методом експертних оцінок визначається перелік програм. Перелік програм формує Академія наук України за участю зацікавлених міністерств, галузевих науково-дослідних закладів. Розглядається цей перелік КМУ та виноситься на затвердження ВРУ. За переліком, затвердженим ВРУ, відкривається конкурс на розробку цільової комплексної програми.
Учасники повинні розробити пропозиції щодо розробки програми: концепцію, структуру, кінцеву мету програми, визначити перелік заходів, які реалізовуватимуться в рамках програми.
Планування соціально-економічного розвитку країни
Макроекономічне планування – це цілеспрямована діяльність органів державного управління із забезпечення пропорційного й динамічного розвитку суспільства, визначення основних параметрів економіки у майбутньому та досягання їх з найменшими витратами суспільної праці. Планування передбачає розробку та обґрунтування планових показників, які характеризують розвиток економіки в майбутньому; економічних нормативів, які визначають взаємовідносини з державою, фінансово-бюджетною системою. Воно охоплює всі аспекти соціально-економічного розвитку, науку, культуру, освіту, охорону здоров’я тощо.
Завдання макроекономічного планування зводиться до забезпечення 1) макроекономічної рівноваги і збалансованості, 2) стабільного економічного розвитку (зростання), 3) високої конкурентоспроможності вітчизняної економіки, 4) соціальної справедливості та екологічної безпеки.
Макроекономічне планування як спеціальний інструмент державного регулювання економіки виконує такі функції:
1. Визначення цілей та пріоритетів розвитку національної економіки.
2. Забезпечення оптимального варіанта розвитку національної економіки (найкоротшого, найефективнішого способу досягнення поставленої мети).
3. Координація економічної діяльності суб’єктів господарювання (забезпечення інформацією, стимулювання, організація тощо).
4. Контроль за ходом реалізації цілей та завдань, оперативне регулювання умов господарювання або змін завдань економічної політики держави.
Світовій практиці відомі два основних види макроекономічного планування: директивне та індикативне.
Директивне планування діяло в більшості країн з централізованою системою управління економікою. Його сутність полягала в тому, що централізовано розроблені планові показники розроблялися вищою за рівнем ланкою управління народним господарством і доводилися нею нижчій за рівнем ланці для обов’язкового виконання. Виконання доведених планових показників забезпечувалося виділенням відповідних фондів, трудових ресурсів і стимулювалося преміями та відзнаками. За невиконання планових завдань керівники несли персональну адміністративну та партійну відповідальність.
Основні особливості директивного планування: планові завдання є обов’язковими для виконання (план – закон), домінування вертикальних відносин в економіці (накази, директиви доводяться згори), підприємства перетворюються на простих виконавців наказів; використовуються адміністративні, прямі методи ДРЕ.
Недоліки використання директивного плану на практиці:
v зниження конкуренції, створення умов для монополізму;
v диктат виробництва;
v ігнорування НТП;
v зниження ефективності виробництва, якості товарів, звуження їх асортименту;
v виникнення постійного товарного дефіциту;
v породження бюрократизму, корупції.
Найбільшого розповсюдження у системі макроекономічного планування набуло індикативне планування. Індикативне планування характерне для змішаної економіки. Цей вид планування – адекватна ринковим відносинам форма макроекономічного планування, головною відмітною особливістю якої є рекомендаційний характер показників, що розробляються на державному рівні.
7.4. Індикативне планування у системі державного регулювання економіки
Основою індикативного планування є ретроспективний аналіз економічного і соціального стану держави та прогнозів його розвитку, в тому числі масштабів, темпів, структури виробництва, кон’юнктури ринку, та інших показників. На базі цих розробок і розрахунків формують перспективні цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку, а також відповідну державну політику (податкову, фінансову, цінову, екологічну) з урахуванням визнаних законом прав і повноважень державних органів.
Завдання індикативних планів мають орієнтовний, рекомендаційний характер (обов’язкові тільки для державних підприємств). Показники індикативного плану виражають головні напрямки економічного і соціального розвитку, вони не є адресними а є орієнтирами; їх досягнення повинні домагатися державні органи шляхом застосування різних стимулюючих заходів і економічних важелів.
Отже, сутність індикативного планування полягає у постановці цілей, визначенні пріоритетів розвитку національної економіки, а також у застосуванні стимулів, створенні таких умов, які б спонукали суб’єкти господарювання до виконання поставлених завдань. Певна частина плану повинна бути директивною. Це стосується заходів, що фінансуються з бюджету.
Вищесказане, не означає, що в умовах ринкової економіки взагалі немає місця директивному плануванню. У ситуаціях, коли ринкова економіка знаходиться в стані глибокої економічної кризи, вихід з неї, як показує практика, неможливий без використання елементів директивного планування. Це підтверджує досвід багатьох держав, економіка яких знаходилася в кризисному стані і виводилася з такого стану із застосуванням елементів директивного планування.
Правовою основою індикативного планування в Україні є прийнятий 23.03.2000 року Закон України „Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України”.
Процес планування представляє собою розрахунок, що дозволяє максимально точно, а, отже, науково обґрунтовано передбачити доцільність соціально-економічного розвитку на майбутній період. Результатом такого розрахунку є документ, що називається індикативним планом. Починаючи з 2001 року, державний індикативний план отримав назву „Державна програма економічного і соціального розвитку України”.
Програма економічного і соціального розвитку України – це документ, в якому визначаються цілі і пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби і шляхи їх досягнення, формується взаємоузгоджена і комплексна система заходів органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, спрямованих на ефективне вирішення проблем економічного і соціального розвитку, досягнення стабільного економічного зростання, а також характеризуються очікувані зміни в економічній та соціальній сферах.
Завдання індикативного плану:
♦ визначення основних орієнтирів, що характеризують масштаби, пропорції і кінцеву мету розвитку суспільного виробництва;
♦ спрямування і координування рішень, які прийматимуться самостійно на підприємствах і підприємцями.
Показники індикативного плану носять рекомендаційно-орієнтовний характер. Вони не є адресними (а тим більше примусовими), вони лише інформують громадськість і ділові кола про передбачувану спільну картину стану економіки в майбутньому періоді, про потенційний попит, стан справ у суміжних галузях, стан ринку.
В Україні досвід розробки індикативних планів на державному рівні не настільки великий, як в інших країнах з ринковою економікою. Відомо, наприклад, що у Франції і в Японії загальнонаціональні індикативні плани економічного розвитку складаються протягом всього післявоєнного періоду і їм надається велике значення в процесі управління економікою.
Розробка індикативних планів базується на певній методології, яка являє собою сукупність методологічних принципів (правил), що покладені в основу розробки індикативних планів, а також методів, що використовуються при цьому.
Основними методологічними принципами індикативного планування є такі принципи, як: аналізу вихідного рівня соціально-економічного розвитку країни; науковості; об’єктивності; вивчення попиту та орієнтації на його задоволення; врахування наявних можливостей; пріоритетності; комплексності; пропорційності розвитку; економічної ефективності; гласності.
Індикативні плани класифікують за різними ознаками:
І. Залежно від масштабу:
- плани в масштабах держави (програми соціально-економічного розвитку країни),тобто мова йде про народногосподарські індикативні плани, в яких об’єктом виступає народне господарство країни у цілому. Прикладом може бути індикативний план економічного і соціального розвитку України;
- територіальні плани (програми економічного і соціального розвитку регіонів), об’єктом таких програм виступає відповідна адміністративно-територіальна одиниця держави. Іншими словами, це плани на рівні окремої території, області, АРК, міста (наприклад, індикативний план економічного і соціального розвитку Одеської області);
- галузеві плани (програми розвитку галузей економіки).
ІІ. Залежно від календарного періоду часу розрізняють поточні та перспективні плани.
Поточні плани(оперативні), розробляються строком на один календарний рік, тому їх також називають короткостроковими.
Плани, що розробляються строком більше, ніж на рік, називаються перспективними. У свою чергу вони поділяються на середньострокові – розробляються строком на 2-5 роки (або тактичні плани) та довгострокові – розробляються на період більший ніж 5 років (стратегічні плани).
ІІІ. Залежно від об’єкта розрізняють: економічні, соціальні, науково-технічні, екологічні, інвестиційні плани.
Індикативний план – документ, що містить систему взаємопов’язаних економічних показників та завдань, які об’єднуються у відповідні розділи.
Економічний показник плану – це вимірник того або іншого економічного явища або процесу, має три невід'ємні характеристики:
- назва, яка відображає суть явища або процесу, що вимірюється. Наприклад, валовий внутрішній продукт. Він відображає сукупну вартість кінцевого виробництва товарів і послуг в обох сферах економіки за рік у межах території держави незалежно від національної приналежності постачальників економічних ресурсів;
- числове значення – це кількісна оцінка даного показника. Наприклад, ВВП складає 263 млрд.
- одиниця виміру відповідна суті явища, що характеризується, або процесу. Так, одиницею виміру ВВП є гривня (грн.).
Показники індикативного плану класифікують за різними ознаками. Так, залежно від суті явища чи процесу, що відображається за допомогою показника, виділяють:
- кількісні – характеризують масштаби розвитку економіки (обсяг ВНП, валовий збір зерна тощо);
- якісні, характеризують ефективність використання ресурсів, що використовуються, в цілому, так за окремими їх видами.
Залежно від одиниць виміру: абсолютні (вартісні та натуральні) та відносні (вимірюються у процентах, коефіцієнтах).
В індикативному плані можуть бути як директивні показники – обов’язкові до виконання після затвердження такого плану, так і рекомендаційні. Кількість директивних завдань зведена до мінімуму та включає на сьогодні: державне замовлення, соціально-економічні норми та нормативи, ліміти, податки. Ці показники обов’язкові. Всі інші – носять рекомендаційний характер.
Як відмічалося раніше, всі заходи, показники та завдання індикативного плану групуються у відповідні розділи, утворюючи тим самим певну структуру індикативного плану. Слід відмітити, що структура плану, а відповідно, і кількість його розділів, не є постійною.
Розробка Державної програми економічного та соціального розвитку країни – досить трудомісткий процес, який займає чимало часу. Процедура цього процесу затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 року № 621.
Програми економічного і соціального розвитку розробляються:
· народногосподарська – Міністерством економіки України, в розробці державної програми економічного і соціального розвитку країни беруть участь Міністерство фінансів, Міністерство праці, державний комітет статистики, антимонопольний комітет, Фонд державного майна, інші міністерства та відомства, місцева влада, залучаються науково-дослідні заклади. Функція координації покладена на Міністерство економіки України.
· територіальні – обласними державними адміністраціями (управлінням економіки обладміністрацій):
o програми розвитку міст – міствиконкомом (управлінням економіки міствиконкому),
o програми розвитку району – райдержадміністраціями (управління економіки райдержадміністрації),
o програми розвитку сіл – сільськими радами,
· галузеві – галузевими міністерствами.
7.5. Методи індикативного планування
Метод індикативного планування –конкретний спосіб чи прийом розрахунку того або іншого показника індикативного плану. Різноманіття показників індикативного плану диктує необхідність використання різних методів їх розрахунку, які утворюють певну систему – впорядковану сукупність взаємопов’язаних прийомів розрахунку показників. Існують такі методи планування:
· балансовий метод;
· нормативний метод;
· метод факторів;
· методи експертних оцінок;
· метод системного аналізу;
· економіко-статистичні методи, такі як індексний, метод екстраполяції, метод кореляційно-регресійного аналізу;
· економіко-математичні методи.
Найбільшого поширення набув балансовий метод. Його суть зводиться до ув'язки потребу потенційних споживачів з ресурсами, які можна отримати для їх задоволення від усіх потенційних постачальників. Метою застосування даного методу є виявлення пропорцій і диспропорцій в економіці, розробка рекомендацій з ліквідації виявлених диспропорцій з метою забезпечення збалансованого розвитку економіки. Інструментом балансового методу є баланси, розробка яких вимагає використання нормативного методу.
Суть нормативного методу полягає у використанні системи норм і нормативів: за допомогою норм і нормативів визначають потребу в продукції (послугах). Окрім цього, норми і нормативи в плануванні виконують контрольну функцію; завдяки ним контролюють ефективність виробництва, екологічну ситуацію, регулюють взаємини між товаровиробниками і державою, регіонами і державою.
Нормативний метод використовується для розрахунку як якісних показників, так і кількісних, а балансовий лише для розрахунку кількісних показників.
Метод факторів широко застосовується при розрахунку якісних показників. Його суть полягає у визначенні впливу факторів-аргументів на фактор-функцію. Для цього визначається форма і ступінь залежності.
Метод системного аналізу використовується для вивчення економічної ситуації в народному господарстві у минулому, сьогоденні і майбутньому з урахуванням різних варіантів розвитку.
Економіко-статистичні методи застосовують для розрахунку як якісних, так і кількісних показників. Досить широко при розробці програм економічного і соціального розвитку використовується метод екстраполяції, заснований на вивченні досліджуваного явища в минулому періоді і перенесенні закономірностей його розвитку на майбутній період.
Суть методів експертних оцінок полягає в організації проведення експертами аналізу економічної проблеми з кількісною оцінкою їх думки і математико-статистичною обробкою отриманих результатів. Думка експерта – це результат уявного аналізу і узагальнення процесів на підставі власного досвіду, кваліфікації і інтуїції. Підсумкове рішення експертів приймається як вирішення проблеми. Серед методів експертних оцінок виділяють: метод експертних комісій, індивідуальну експертну оцінку, кількісну експертну оцінку, тощо, (дивись вище).
Економіко-математичні методи в планеруванні побудовані на основах реалізації принципу оптимізації, тобто вибору плану з найбільшим економічним ефектом. Вибрати найефективніший варіант дають можливість методи математичного програмування.
Балансовий метод планування отримав свою назву від слова «баланс». За своєю сутністю особливість цього методу полягає в ув’язці потреб (П) та ресурсів (Р), необхідних для задоволення цих потреб. Оскільки завжди має місце нерівність типу П>Р, то приведення їх до відповідності один одному (тобто, П=Р) – це завжди компроміс між тим, що нам потрібне, та тим, що ми здатні отримати. Своє втілення балансовий метод планування знаходить у документі, що зветься «Баланс».
Баланс – це документ у вигляді таблиці, де одна частина, що характеризує ресурси за усіма джерелами їх надходження, дорівнює другій частині, що характеризує розподіл ресурсів за усіма напрямками їх використання. Зазвичай баланси складаються у вигляді двосторонньої таблиці або таблиці, що поділяється на верхню та нижню частини.
В індикативному плануванні використовуються три групи балансів:
♦ матеріальні баланси – відображають потребу у матеріальних ресурсах та джерела її покриття (наприклад, баланси засобів виробництва, предметів споживання, природних ресурсів, сировини, обладнання, цукру, прокату чорних металів та інші);
♦ трудові (баланси праці), дозоляють охарактеризувати трудові пропорції та відображають формування, розподіл та використання трудових ресурсів. Головне їх завдання полягає в узгодженні наявних трудових ресурсів з потребою в них. У практиці індикативного планування розробляються баланси трудових ресурсів та баланси ринку праці.
♦ фінансові, характеризуються співвідношенням між потребою у фінансових ресурсах та джерелами їх отримання (наприклад, зведений баланс доходів та видатків, баланси доходів та видатків населення, окремо за міністерствами).
Найбільшу групу складають матеріальні баланси, які можуть розроблятися як в натуральному вираженні, так і в грошовому вимірі. У свою чергу ця група балансів класифікується за різними ознаками. У їх складі виділяють, наприклад:
° планові та звітні;
° однопродуктові та багатопродуктові;
° народногосподарські, галузеві, територіальні, баланси окремих підприємств.