 |
|
Особливості процесу доказування на окремих стадіях адміністративно-судового процесу.
Одним із загальних правил судочинства, в тому числі адміністративного, є те, що процес починається з подання заяви або скарги. Адміністративний суд не може порушити справу і розглядати адміністративний спір без наявності адміністративно-судової скарги та, відповідно, скаржника.
Якщо в даній ситуації до скарги додається рішення відповідного органу про відмову громадянинові у здійсненні дій, обов’язковість яких передбачена законодавством України або не передбачена законодавством, але здійснення таких управлінських дій є необхідною умовою для реалізації громадянином своїх прав і свобод, то, відповідно, скаржнику безпосередньо відомий орган — порушник прав і свобод, про що вказується у скарзі.
В адміністративному судочинстві скарга також певним чином відіграє роль обмежувального індикатора для правосуб’єктності адміністративного суду. Тобто необхідно зазначити, що адміністративний суд зв’язаний вимогами, які знайшли своє правове відображення у адміністративно-судовій скарзі. Наприклад, адміністративний суд не може присудити громадянинові суму, яка є більшою за таку, що вимагається як відшкодування; адміністративний суд не може відмінити управлінське рішення у повному обсязі, якщо скаржник вимагає відміни його окремих положень.
Сукупність процесуальних дій щодо з’ясування правових питань про прийняття адміністративним судом до розгляду адміністративно-судової скарги утворюють першу стадію адміністративного судочинства – порушення адміністративної справи. Після позитивного вирішення питання про прийняття скарги до розгляду в адміністративному суді, адміністративне судочинство вступає в другу стадію, яку можна назвати попереднім провадженням або стадією вивчення матеріалів справи.
На даній стадії адміністративний суд використовує свої повноваження щодо перевірки правомірності вимог скаржника (заявника) та з’ясування обґрунтованості заперечень відповідача по скарзі. Процесуальні дії адміністративного суду у цій стадії адміністративного судочинства можуть полягати у:
виклику до суду сторін для з’ясування сутності вимог скаржника та заперечень відповідача по скарзі і забезпеченні можливості примирення сторін, шляхом укладення мирової угоди;
зверненні до сторін з метою отримання роз’яснення або доповнення документальних джерел, які можуть сприяти ефективному та оперативному розгляду справи та визначенні термінів для виконання цих дій;
наведенні довідкових відомостей щодо отримання найбільш повних характеристик адміністративно-спірних правовідносин;
запрошенні, при необхідності, до участі в усному розгляді справи допоміжних суб’єктів адміністративного судочинства (перекладача, експерта, свідків, перекладача);
прийнятті мір щодо забезпечення надання актів, які вимагаються для розгляду справи та забезпечення особистої явки учасників процесу, що може підкріплюватися повноваженнями адміністративного суду щодо накладання штрафних санкцій на порушників процесуально-правових вимог;
вирішенні питання, у необхідних випадках, про з’ясування, який орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування є компетентним у конкретній справі і може виступати як представник публічно-владних інтересів в адміністративному суді;
з’ясуванні розміру відшкодування, яке вимагається скаржником (суми скарги).
Стадія попереднього провадження може стати останньою стадією адміністративного судочинства. Правова особливість окремих адміністративних спорів може впливати на особливість процесуальних дій адміністративного суду на другій стадії адміністративного судочинства. Так, у справах про бездіяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, адміністративний суд може запропонувати компетентному представнику публічної адміністрації, у визначений для внесення заперечень термін, прийняти рішення, яке вимагається скаржником. У разі виконання відповідним органом такої пропозиції адміністративного суду справа повинна бути закрита, якщо скарга, окрім вимоги про примусове прийняття рішення, не містить інших правових претензій.
Під час попереднього провадження адміністративний суд може виконувати й інші процесуальні дії: прийняття зустрічних вимог, тимчасового припинення провадження у справі, затвердження зміни скарги і тощо. У будь-якому разі стадія попереднього провадження є важливою складовою адміністративного судочинства, найважливішими результатами якої може бути: закриття справи, у зв’язку з ліквідацією спірності відносин між сторонами судового адміністративного процесу або зумовленою правовими нормами неможливістю адміністративного суду її вирішити (якщо справа не підсудна адміністративному суду);
повне процесуальне підготовлення справи для розгляду та вирішенню у судовому засіданні.
Третьою і центральною стадією адміністративного судочинства є розгляд справи у судовому засіданні, під час якої досліджуються матеріали справи та вирішується спір між сторонами.
Стадія розгляду справи у судовому засіданні умовно може бути поділена на три процесуальних етапи. Характеристика першого етапу надає можливість говорити про нього як про технологічний цикл доказування. Оскільки він пов’язаний із процесуальними діями адміністративного суду щодо дослідження доказів, які мають місце у конкретній адміністративній справі.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Саме на центральній стадії адміністративного судочинства адміністративним судом здійснюється повний аналіз та дослідження доказів, які можуть проявлятися в опитуванні свідків і експерта; перевірці письмових доказів та огляді речових доказів, ознайомленням з місцем події та ін.
Факти, які можуть використовуватися адміністративним судом як доказ в адміністративному судочинстві, мають відповідати окремим вимогам: 1) вони повинні бути зібрані в межах порядку та системи засобів, які передбачаються процесуальним законодавством; 2) факти доказового значення повинні бути фундаментом обґрунтування вимог скаржника або заперечень відповідача у конкретному адміністративно-судовому проваджені, що означає відповідність таких фактів режиму дотримання у технології доказування принципу допустимості, тобто вони повинні бути допущені законодавцем до використання в адміністративному судочинстві саме як докази; 3) вони повинні мати юридично-фактологічне значення для об’єктивного, справедливого та всебічного розгляду та вирішення адміністративно-правового спору.
В адміністративному судочинстві може бути посилання сторін на факти, які не потребують доказування у судовому засіданні. Серед них:
– загальновідомі факти – факти, які визнаються адміністративним судом загальновідомими можуть бути глобальними (наприклад, епідемія ящуру у країнах Європи та Південної Америки), загальнодержавними (наприклад, банкрутство АКБ “Україна”) і регіональними або локальними (наприклад, стихійне лихо в північних районах Одеської області у листопаді 2000 р.);
– преюдиціальні факти – факти, встановлені під час інших судових проваджень у межах адміністративного судового, цивільного або кримінального процесів (наприклад, якщо в межах кримінального процесу буде прийнято рішення про притягнення посадової особи до кримінальної відповідальності за зловживання службовим становищем, то це може бути преюдиціальним фактом для прийняття адміністративним судом рішення у справі про оскарження дій цієї посадової особи);
– визнані факти – факти, які визнаються сторонами адміністративно-судового розгляду;
– презюмовані факти – факти, які процесуальним законодавством припускаються встановленими, тобто йдеться про правові презумпції; такі презумпції “можуть бути спростовані у загальному порядку іншими учасниками даної справи”[i], тому доказування цих фактів не є обов’язком лише сторони, на користь якої зроблена відповідна презумпція. Як приклад, у межах адміністративного судочинства правомірність вимог громадянина презюмується. Тобто скаржник не повинен доказувати неправомірність дій чи бездіяльності органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, а отже, останні не відповідатимуть за вимогами скарги, якщо доведуть свою невинуватість.
Необхідно зазначити, що безпосередня ініціатива адміністративного суду щодо витребування та дослідження доказів повинна сприяти швидкому та всебічному розгляду справ в адміністративних судах і ліквідувати ті недоліки, які мають місце в діяльності загальних судів щодо розгляду адміністративних справ.
Таким чином, етап дослідження доказів у справі має дуже важливе значення для всебічного і справедливого розгляду адміністративної справи, після якого стадія розгляду справи у судовому засіданні може вступати в другий етап, який підсумовує попереднє провадження та дослідження доказів і має назву “судові дебати”. Судові дебати – це персоніфіковане звернення сторін із промовами у судовому засіданні. Під час судових дебатів сторони звертають увагу адміністративного суду: на особисту думку щодо значення тих чи інших доказів, на необхідність з’ясування додаткових фактів або про недопустимість окремих доказів, на можливу правову кваліфікацію спірних правовідносин, на інші юридичні і фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення справи.
Після судових дебатів стадія розгляду справи у судовому засіданні вступає у завершальний етап – нарада суддів щодо винесення судового рішення у справі. Подібна нарада повинна носити таємний характер. Дотримання принципу таємниці нарадчої кімнати повинно відігравати подвійну роль: по-перше, для забезпечення незалежності винесення адміністративно-судового рішення, що передбачає неможливість присутності у нарадчій кімнаті будь-кого, окрім суддів, які слухали справу; по-друге, для підтримання юридичного та морального авторитету адміністративно-судового рішення (тут ми маємо на увазі, що представники публічної влади і громадяни не повинні знати, хто і скільки членів із суддівського складу віддали перевагу скаржнику, і, тим самим, осудили дії органів, які відповідали по скарзі або, навпаки, проголосували на користь публічної адміністрації).
Процесуальні дії адміністративного суду щодо винесення рішення у справі невід’ємно пов’язані із суддівським розсудом. Після винесення рішення про його зміст робиться повідомлення у судовому засіданні, що завершує провадження по справі, а, відповідно, — і судовий адміністративний процес. Однак, адміністративне судочинство не буде завершено, якщо сторонами ініціюватиметься апеляційний або касаційний перегляд судового рішення. Передусім відбувається послідовне використовування даних засобів перевірки адміністративно-судових рішень. Однак у деяких випадках, за згодою сторін оскарження судового рішення може бути здійснено відразу у межах касаційного провадження.
Апеляційне оскарження передбачає вказівку сторін на неправильне застосування адміністративним судом норм матеріального права, на істотне порушення правил адміністративного судочинства (порушення процесуальних норм) або на те, що рішення, яке прийняв адміністративний суд, не відповідає фактичним обставинам, які були з’ясовані під час розгляду справи.
Під час апеляційного оскарження можуть бути наведені додаткові докази та роз’яснення, зміст яких впливає на сутність вирішення справи, яка переглядається. Розгляд апеляційної скарги може мати наступні загальні наслідки: скарга визнається не обґрунтованою і не задовольняється;
адміністративно-судове рішення змінюється або скасовується і приймається нове рішення, без направлення справи на новий розгляд;
адміністративно-судове рішення скасовується частково або повністю, а справа направляється на новий розгляд до адміністративного суду першої інстанції.
Необхідно провести чітку лінію між випадками, коли може йтися чи про касаційне оскарження, чи про апеляційне оскарження адміністративно-судового рішення. Касаційне (ревізійне) оскарження на відміну від апеляційного, є оскарженням адміністративно-судового рішення, яке повинно мати місце виключно з приводу порушення законодавства або неправильного його застосування, але не з приводу відповідності рішення фактичним обставинам справи. Тобто, різниця між апеляцією та касацією полягає в тому, що касаційний перегляд справи обмежений з’ясуванням питання права (quaestio juris), а апеляція, крім того, може передбачати перевірку питань факту (quaestio facti).
Касація має місце у найбільш принципових справах і рішення про прийняття до розгляду касаційної скарги приймається безпосередньо адміністративним судом вищої інстанції. А різниця між розглядом фактичних обставин справи і питань права відіграє роль певного “додаткового фільтра”[iii], який дає змогу вищій адміністративно-судовій інстанції прийняти або не прийняти касацію до розгляду. Хоча, концептуально, виокремлення питань права у справі є дуже проблематичним, що здійснює вплив на особливості касаційного провадження. Так, під час розгляду адміністративної справи у касаційному провадженні скарга може бути відхилена як необґрунтована, але і в такому разі касаційний адміністративний суд може передати справу на перегляд та винесення окремого рішення у нижчу інстанцію адміністративної юстиції.
Таким чином, апеляційне та касаційне оскарження відіграють роль факультативних стадій адміністративного судочинства і мають на меті здійснення адміністративними судами відповідних інстанцій процесуальних дій щодо перевірки адміністративно-судових рішень з приводу їх законності та обґрунтованості.
Окремим авторам виокремити таку стадію адміністративного судочинства, як опублікування і обнародування адміністративно-судових рішень[iv]. Однак, незважаючи на важливість опублікування і обнародування рішень адміністративних судів для впливу на правосвідомість громадян та державних службовців і забезпечення гласності функціонування адміністративної юстиції, ми не можемо погодитися з тим, що ці дії є відокремленою стадією адміністративного судочинства. Оскільки опублікування і обнародування: 1) не передбачають процесуальних дій щодо розгляду і вирішення адміністративної справи; 2) не мають матеріально обумовленої мети адміністративно-судового процесуально-правового характеру.
Таким чином, проходження справи в адміністративному суді носить стадійний характер. Під стадією адміністративного судочинства, ми розуміємо, спрямовану на досягнення матеріально обумовленого процесуально-правового результату, динамічну, відносно відокремлену сукупність процесуальних дій адміністративного суду, які об’єднані у просторі та часі і характеризуються особливим засобами та формами їх здійснення і забезпечують логічну послідовність розгляду і вирішення адміністративного спору.