Главная | Обратная связь

Поняття та сутність місцевих органів влади

Тема 11. МІСЦЕВЕ УПРАВЛІННЯ ТА САМОВРЯДУВАННЯ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ

Поняття та сутність місцевих органів влади.

Основні риси адміністративно-територіального устрою зарубіжних країн. Основні системи здійснення публічної влади на місцях.

Структура і порядок формування органів місцевого самоврядування.

Компетенція і фінансова база місцевого самоврядування.

Відносини органів місцевого самоврядування з центральною владою.

Поняття та сутність місцевих органів влади

Вивчення цієї теми необхідно почати зі з'ясування розбіж­ностей між органами місцевого управління та самоврядуван­ня. Слід визначити їхнє соціальне призначення, політичну роль а також сучасні тенденції розвитку. Варто розглянути основні моделі організації влади на місцях, а також основні види адміністративно-територіального устрою зарубіжних кра­їн, особливості адміністративно-територіального устрою в уні­тарних і федеральних державах, статусу великих міст і сто­лиць. Особливу увагу треба приділити порядку формування, а також структурі місцевих органів влади, їхній компетенції й основним формам контролю з боку центральних органів влади над місцевими органами самоврядування в зарубіжних кра­їнах.

У більшості сучасних держав управління всіма справами на місцях здійснюють спеціальні органи місцевого самоврядуван­ня, що формуються на основі загального, рівного й прямого виборчого права при таємному голосуванні, а також спеціаль­но призначеними з центру органами місцевого управління.

Місцеве, або муніципальне, самоврядування— це система управління місцевими органами, що здійснюється спеціальни­ми виборними органами, які безпосередньо представляють на­селення тієї або іншої адміністративно-територіальної одиниці певної країни.

Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 p., дає загальне визначення місцевого самоврядування, що фактично стало універсальним і прийняте всіма демократичними державами. Під місцевим самоврядуванням Хартія розуміє "право й дійсну здатність місцевих співтовариств контролювати значну частину суспіль­них справ, управляти ними в рамках закону під свою відпові­дальність і на благо населення".

Головними ознаками органів місцевого самоврядування є їхня виборність зі значною самостійністю у вирішенні місце­вих питань. Ця самостійність ґрунтується на муніципальній власності, праві стягнення й розпорядження місцевими податками, можливості прийняття широкого кола нормативних ак­тів з питань місцевого управління, розпорядженні місцевою по­ліцією і т. ін.

Концепція місцевого самоврядування виходить насамперед із того, що місцеві співтовариства населення є одним з основ­них елементів будь-якого демократичного режиму, а право гро­мадян на участь в управлінні суспільними справами є складо­вою демократичних принципів побудови більшості сучасних держав. Сила й вплив органів місцевого самоврядування в різних країнах відображають ступінь демократизму існуючо­го політичного режиму. Ці органи виникли й розвивалися як пряма противага абсолютній владі центру.

Вага органів місцевого самоврядування визначається також тим, що в повсякденному житті громадяни зіштовхуються саме з діяльністю цих органів, оскільки впливають на створення у відповідній територіальній одиниці умов для життєзабезпечен­ня населення, хоча загальне спрямування соціально-економіч­ної й політичної діяльності визначається центральними орга­нами державної влади та управління.

Органи місцевого самоврядування спираються зазвичай на розгалужений чиновницький апарат, від якого прямо залежить ефективність роботи цих органів.

Органи місцевого самоврядування безпосередньо здійсню­ють управлінські функції на місцях, одночасно виступаючи юридично самостійними елементами механізму влади. Тепер органи місцевого самоврядування і їхній виконавчий апарат є одним із найбільших за чисельністю елементів управлінської системи (у США — 55 % від загальної кількості службовців).

Однак їхня самостійність має особливий, специфічний ха­рактер. Самостійність цих органів інша, ніж самостійність ав­тономних утворень, тому що органи місцевого самоврядуван­ня не мають законодавчих повноважень, оскільки можуть дія­ти тільки на основі й у рамках законодавчих актів, виданих центральними законодавчими органами всієї країни або суб'єк­та федерації, якщо це федеративна держава.

На практиці принцип місцевого самоврядування означає передачу тих або інших адміністративних повноважень, що мають суто місцеве значення, у відання органів, обраних без­посередньо населенням цієї територіальної одиниці.

У демократичних державах щодо ролі органів місцевого са­моврядування діє доктрина "муніципальна влада поза політи­кою".

Це означає, що органи місцевого самоврядування не повинні вирішувати політичних питань, оскільки вирішення політич­них питань зачіпає інтереси всієї держави, і, отже, не може мати суто місцевого значення. Це, звичайно, не означає, що органи місцевого самоврядування не піддаються політичному впливу, що просто неможливо, оскільки вони обираються за партійними списками регіональних громадських організацій. Зміст концепції "муніципалітети поза політикою" має на меті більш чітко розділити компетенцію регіональних і централь­них органів, не допускати втручання регіональних органів у вирішення загальнодержавних питань.

Слід також зазначити, що європейська система місцевого самоврядування вплинула й на загальні принципи формуван­ня та функціонування місцевого самоврядування в інших ре­гіонах світу.

Місцеве управління— це управлінська діяльність у міс­цевій територіальній одиниці, здійснювана центральною вла­дою або адміністрацією вищестоящого територіального рівня управління. Здійснюється місцеве управління, як правило, через призначувані вищестоящою владою адміністративні ор­гани.

Так, у Франції в рамках регіону органом управління є пре­фект республіки, що призначається урядовим декретом і пред­ставляє уряд і його членів у відносинах із населенням. До його компетенції входять питання фінансів, безпеки, освіти тощо.

У деяких країнах, наприклад у Великобританії, питання місцевого самоврядування та управління регулюються норма­ми адміністративного, а не конституційного права. У більшості країн основні положення про управління на місцях містяться в конституціях і традиційно розглядаються в науці конститу­ційного права, хоча в деяких постсоціалістичних країнах та інших державах виокремлюється особлива галузь і наука му­ніципального права.

 

2. Основні риси адміністративно-територіаль­ного устрою зарубіжних країн. Основні системи здійснення публічної влади на місцях

Адміністративно-територіальний устрій країни є важливим елементом її державної організації. Цей інститут складався історично під впливом природно-географічних, соціально-еко­номічних і демографічних факторів, потреб державного управ­ління.

Цей устрій у більшості випадків має суто консервативний характер. Він зазвичай рідко піддається докорінному ламан­ню, не зазнає серйозних змін навіть в умовах прийняття но­вих конституцій і конституційних законів, що зачіпають інші аспекти в організації держави.

У найбільших державах, таких як США, ФРН, Іспанія, Іта­лія, Швейцарія, найважливіші елементи існуючої адміністра­тивно-територіальної системи виникли в XIX в., а у Велико­британії ці основи сходять до епохи раннього феодалізму. В Японії адміністративно-територіальний поділ остаточно склав­ся незабаром після Другої світової війни. Тому в системі адмі­ністративно-територіального поділу зарубіжних країн дотепер збереглися явно застарілі територіальні одиниці, невеликі за територією, що втратили економічну, а іноді демографічну ос­нову для свого існування. Як і раніше, зберігаються серйозні розходження в розмірах території, чисельності населення й економічному потенціалі адміністративно-територіальних оди­ниць, що належать до однієї категорії. Незважаючи на те, що в 70-х — наприкінці 80-х років були проведені реформи адмі­ністративно-територіального устрою у Великобританії, ФРН і Франції, зазначені вище недоліки в адміністративно-територі­альному поділі цих країн вони не усунули.

В унітарних державах питання адміністративно-територі­ального устрою належать до відання центральної влади, а у фе­деративних — це компетенція суб'єктів федерації, хоча за­гальні принципи організації адміністративно-територіального поділу в таких державах мають будуватися на основі принципів загальнофедеральної конституції.

Детальне регулювання місцевого адміністративно-територі­ального поділу здійснюється спеціальними законами.

У державній організації країн адміністративно-територіаль­ний устрій відіграє двояку роль.

По-перше, відповідно до нього будується система місцевих органів загальнодержавної адміністрації, що представляють уряд, різні міністерства й департаменти.

По-друге, адміністративно-територіальний поділ визначає систему виборних органів місцевого управління. Треба, однак, зазначити, що в цілій низці країн деякі ланки адміністратив­но-територіальної організації взагалі не мають виборного управління (наприклад, кантони й округи у Франції, округи у ФРН).

Основна мета поділу держави на відповідні адміністративні одиниці — допомогти знайти найзручнішу й найефективнішу систему державного управління, що найбільшою мірою відпо­відала б потребам населення певного регіону.

Відповідно до прийнятої в багатьох країнах доктринальної концепції розрізняються "природні" і "штучні" адміністратив­но-територіальні одиниці.

Перші — це різного роду поселення, села, міста, де люди історично й "природно" групувалися для спільного життя. Вони обирали для керування певних осіб (старійшин), створю­вали свої колегіальні органи керування (сходи, збори, ради). Ця форма одержала в сучасному праві назву общинного (кому­нального) самоврядування.

Районування території країни актами державних органів покликало до життя "штучні" адміністративно-територіальні одиниці — губернії, області, райони, воєводства і т. ін. У цих одиницях можуть бути створені виборні органи самоврядуван­ня або діють тільки призначені зверху чиновники (у Польщі — воєводи, у Таїланді — губернатори, у Болгарії — управителі областей). Якщо є виборні органи, то це — регіональне само­врядування, якщо є призначені чиновники, то це регіональне державне управління.

У демократичних країнах призначені органи державного управління бувають тільки на регіональному рівні, але в краї­нах з напівдемократичними, авторитарними й тоталітарними режимами представники держави — чиновники призначають­ся (хоча й рідко) також у громади.

Такого поділу немає тільки в дуже дрібних острівних держа­вах (Мальта та ін.).

Особливими територіальними одиницями є великі міста з агломераціями й столиці держав. Вони не вважаються адміні­стративно-територіальними одиницями, не мають органів са­моврядування й управління, хоча для вирішення своїх питань створюють комітети й ради (іноді виборні).

Системи місцевого самоврядування в сучасних зарубіжних державах будуються на основі адміністративно-територіально­го поділу країн.

Система місцевого самоврядування в сучасних державах може містити в собі по вертикалі від двох до п'яти ланок.

За характером відносин між місцевими органами влади роз­різняються системи, побудовані на принципі підпорядкова­ності вищестоящих і нижчестоящих муніципальних органів (наприклад, у Франції, Італії, ФРН), і системи, в яких така підпорядкованість юридично не зафіксована або має досить обмежений характер (США, Великобританія).

Іноді діяльність органів місцевого самоврядування постав­лена під прямий контроль спеціальних державних органів, які найчастіше підконтрольні органам міністерства внутрішніх справ (Великобританія), в інших країнах може створюватися навіть спеціальний підрозділ у складі уряду (міністерство у справах місцевого самоврядування).

У певних країнах (Франція, Італія та ін.) в адміністратив­но-територіальні одиниці призначаються повноважні представ­ники уряду, які здійснюють адміністративний контроль за ді­яльністю виборних органів місцевого самоврядування та їхніх виконавчих органів, що ставить ці органи під постійний конт­роль із боку центральної влади.

У державному праві розрізняють такі основні демократичні системи здійснення публічної влади на місцях — англосак­сонську, романо-германську, іноді виокремлюють іберійську

й систему рад.

Англосаксонська системахарактеризується тим, що для вирішення місцевих питань в адміністративно-територіальних одиницях створюються органи місцевого самоврядування на всіх рівнях нижчих за державу, суб'єкт федерації або держав-

но-автономний регіон. При цьому така система не передбачає призначення з центру чиновників на місця для контролю за діями виборних рад.

За цієї системи місцеві ради в межах закону, звичаю, само­стійно вирішують питання, що не входять до компетенції цен­тральних державних органів. Контроль центру за їхньою діяль­ністю здійснюється шляхом фінансових ревізій, центральні органи можуть також звертатися в суд з позовами проти органів місцевого самоврядування.

Характерною ознакою цієї системи є й те, що населення оби­рає не тільки раду (зазвичай на 2—4 роки, складається з 3— 7 осіб, у великих містах з 35—50 осіб), а й деяких посадових осіб — шерифа, скарбника та ін.

У містах, як правило, діють хартії самоврядування, відпо­відно до яких обирають ради й мерів. Мери обираються або без­посередньо громадянами, або радами (США, Канада).

Романо-германська (континентальна)система місцевого самоврядування характеризується тим, що місцеве самовря­дування поєднується з місцевим управлінням.

За цієї системи в громадах (у селищах, містах вони зазви­чай називаються комунами) існують тільки виборні органи місцевого самоврядування — рада, мер з одним або декілько­ма заступниками, при цьому рада й мер обираються населен­ням роздільно одне від одного. Ніяких адміністраторів — пред­ставників державної влади в комуні немає.

Однак управління "штучними" адміністративно-територі­альними одиницями істотно відрізняються, при цьому можна виокремити два варіанти:

1) за першого варіанта в деяких адміністративно-територі­альних одиницях обласної або районної ланки, які не розгля­даються як територіальні колективи, діють тільки призначені центром чиновники — органи державної влади (губернатор у Фінляндії);

2) відповідно до другого варіанта в адміністративно-тери­торіальних одиницях, що розглядаються як територіальні ко­лективи, одночасно діють виборні ради органи місцевого са­моврядування й призначені з центру чиновники, які є пред­ставниками президента, уряду, міністра внутрішніх справ. Ці чиновники за уповноваженням центру здійснюють на місцях державну владу, контролюючи законність дій органів місце­вого самоврядування. За такого варіанта рада обирає свій ви­конавчий орган, що керує адміністрацією підлеглої раді. Чи­новник — представник держави має свою адміністрацію.

Іберійська система управлінняна місцях існує в Бразилії, у багатьох країнах Латинської Америки. У певних країнах вона має істотні особливості так, у Мексиці вона трохи інша, ніж у Нікарагуа.

У деяких країнах ця система близька до охарактеризованої вище романо-германської, хоча в країнах Латинської Амери­ки роль представників центра завжди значніша внаслідок ши­роких повноважень президента.

За іберійської системи місцевого самоврядування й управ­ління населення адміністративно-територіальних одиниць (у тому числі громад, муніципій) обирає раду й головну посадову особу певної адміністративної одиниці (префект і т. ін.), іноді обирається колегія посадових осіб. У деяких країнах головна посадова особа обирається не населенням, а радою. Префект одночасно є головою ради, її виконавчим органом і затвер­джується урядом як його представник у цій адміністративно-територіальній одиниці. Він має право контролю за діяльні­стю ради. Таким чином, префект зосереджує у своїх руках основні важелі місцевого керівництва й має велику владу. Правда, опіка майже не застосовується, префектові як голові ради надаються широкі можливості не приймати в раді рішен­ня, які він буде змушений пізніше відхилити.

Система радпринципово відрізняється від розглянутих вище. Вона застосовується в країнах тоталітарного соціаліз­му. Рада розглядається як орган державної влади й у свою чергу обирає інший державний орган — виконавчий комітет, колегі­альний орган державного керування в певній адміністратив­но-територіальній одиниці. Члени виконкому є керівниками відділів і управлінь і керують окремими сферами місцевого життя (освітою, охороною здоров'я, торгівлею, місцевою про­мисловістю).

Така система створюється у всіх адміністративно-територі­альних одиницях. Лише в дрібних населених пунктах рада може обрати не виконком, а голову й секретаря ради, які й відають виконавчою діяльністю. Іноді, поряд з виконавчим ко­мітетом рада обирає постійний комітет, що між сесіями ради здійснює його повноваження (Китай). Чиновники для контро­лю за діяльністю рад зверху не призначаються, але ради як органи державної влади підлеглі по вертикалі вищестоящим представницьким органам. Ради можуть вирішувати не тільки місцеві, а й загальнодержавні питання, але за керівної ролі комуністичної партії.

Особливі форми місцевого управління існують в умовах військових режимів. В адміністративно-територіальних оди­ницях, особливо великих, призначаються військові губерна­тори й коменданти, які у свою чергу призначають офіцерів у нижчестоящі адміністративно-територіальні одиниці. Призна­чені посадові особи здійснюють управління на основі єдинона­чальності.

Переважна більшість держав світу мають дво- або триплан -ковий адміністративно-територіальний устрій (наприклад, Японія двопланковий, а Великобританія — трипланковий).

Територія Японії поділяється на 47 префектур, причому префектури розрізняються за чисельністю населення — від 0,5 млн до 20 млн. Префектури включають міста, селища й села. Найбільші міста з населенням понад півмільйона осіб мають особливий правовий статус.

Територія Великобританія поділяється на графства, а граф­ства — на округи, що охоплюють як міські, так і сільські по­селення. Низовими територіальними підрозділами в Англії є приходи, а в Уельсі й Шотландії — громади.