Главная | Обратная связь

Відносини органів місцевого самоврядування з центральною владою

Загальними юридичними принципами відносин муніци­пальних органів із центральною владою є законодавче регулю­вання організації й діяльності муніципалітетів у поєднанні з судовим і адміністративним контролем за законністю їхніх дій.

За будь-якого рівня розвитку демократії місцеве самовря­дування перебуває під контролем державної влади, що здійс­нюється з боку центральних органів і уповноважених посадо­вих осіб на місцях.

У централізованих державах цей контроль здійснюється центральним урядом. Так, у Франції й Італії муніципальними органами відають міністерства внутрішніх справ, у Японії — міністерство у справах місцевого самоврядування. Певні на­глядові функції стосовно муніципалітетів виконують й інші міністерства та центральні відомства, насамперед міністерства фінансів.

У федеративних державах муніципалітетами відають, як пра­вило, уряди суб'єктів федерації. Так, у США контроль здійс­нюють у відповідних галузях департаменти та інші адміні­стративні органи штатів, у ФРН — урядовий апарат земель.

У низці держав, наприклад, в Італії, Японії, нагляд за му­ніципальними органами в межах великих адміністративно-те­риторіальних одиниць покладається на спеціальних агентів центрального уряду, які займають ключові позиції в місцево­му управлінні. Вони спостерігають за всією діяльністю муні­ципальних органів, нерідко підмінюють їх, можуть застосову­вати до муніципалітетів каральні санкції, відають питаннями місцевого керування, вилученими з компетенції муніципаль­них органів.

У деяких країнах, наприклад, у Скандинавських, Велико­британії та ін., контроль за законністю фінансової та іншої діяльності органів місцевого самоврядування здійснюють спеці­альні, відносно незалежні контролери — омбудсмани, що пору­шують питання про відповідальність посадових осіб муніципа­літетів за неправильне здійснення фінансово-бюджетних та ін­ших повноважень.

Є дві основних форми адміністративного контролю цент­ральних органів влади над місцевими органами.

Історично перша така форма — це адміністративна опіка. За неї рішення органів місцевого самоврядування не можуть набирати чинності, поки не одержать схвалення місцевого ад­міністратора, призначеного або уповноваженого зверху (пре­фекта, губернатора, та ін.). У схваленні в цьому випадку може бути відмовлено з мотивів як незаконності, так і недоцільності рішення. За такої системи контролю адміністратор візує кож­ний акт органів місцевого самоврядування, без чого рішення ради не набирає чинності. Така система збереглася в більшості держав Азії й Африки, у деяких країнах Європи, наприклад у Польщі.

На сучасному етапі переважає метод адміністративного на­гляду, що обмежується перевіркою тільки законності рішен­ня органів місцевого самоврядування.

Зазвичай адміністратор для перевірки рішення дає невели­кий строк, після закінчення якого, якщо не надійшло запере­чень, рішення набирає чинності.

Нова тенденція полягає в тому, що адміністратор може за­перечити рішення тільки в судовому порядку. У свою чергу, органи місцевого самоврядування можуть у судовому порядку захищати свою автономію не тільки від місцевих адміністра­торів, а й навіть від парламентів, президентів і урядів.

Прийнято розрізняти власне контроль (перевірку представ­никами держави, судами законності актів місцевого самовря­дування) і адміністративне втручання (агенти центру затвер­джують або не затверджують муніципальних службовців на ключові пости, наприклад, на пости начальника муніципаль­ної поліції, припиняють діяльність ради, відстороняють мера від посади).

Існує твердий фінансовий контроль, особливо щодо дотацій центру, навіть за англо-американської системи організації місцевої влади.

Загальними юридичними принципами відносин муніци­пальних органів із центральною владою є законодавче регулю­вання організації й діяльності муніципалітетів у поєднанні із судовим і адміністративним контролем за законністю їхніх дій.

Основними напрямами втручання уряду в справи муніци­палітету є:

а) пряме регулювання муніципальної діяльності;

б) контроль за роботою муніципальних органів;

в) забезпечення фінансової залежності муніципального
управління уряду.

Адміністративне регулювання діяльності муніципальних органів виявляється у двох формах. По-перше, воно полягає у виданні урядом і окремими міністерствами нормативних актів з питань організації й діяльності муніципалітетів, різні галузі муніципального керування піддаються докладній регламен­тації. Таким чином, порушується принцип підпорядкування муніципалітетів виключно законодавчій владі парламенту. Щоб обійти цей принцип, використовується, зокрема, інститут делегованого законодавства.

Інша форма адміністративного регулювання полягає в тому, що певні акти й заходи муніципальної влади можливі лише у разі затвердження, схвалення або попереднього дозволу уря­дових органів чи їхніх повноважних агентів на місцях. До та­ких питань належать головним чином фінансові й загально-нормативні акти муніципалітетів, угоди з муніципальним май-

ном, найважливіші організаційні справи. Так, у Великобрита­нії затвердженню міністрів підлягають акти муніципалітетів, що містять загальнообов'язкові приписи, акти про місцеві подат­ки й про одержання позик тощо. В Японії схваленню міністер­ства у справах місцевого самоврядування разом із фінансови­ми органами підлягають муніципальні акти про місцеві подат­ки й з деяких інших фінансових питань, а створення деяких адміністративних органів і призначення на керівні муніци­пальні посади в префектурах (наприклад, у галузі освіти, соці­ального забезпечення) провадиться зі схвалення або за прямою участю відповідних міністерств.

Будь-які вказівки урядових органів з питань, що розгляда­ються як делеговані муніципалітетам справи загальнодержав­ного значення, для муніципальної влади обов'язкові. Однак втручання центру поширюється й на суто місцеві справи. Од­ним зі способів такого втручання є надання муніципалітетам рекомендацій, які зазвичай приймаються муніципальною вла­дою без заперечень.

Формами контролю центральних органів є доповіді муніци­пальної влади, ревізії галузей муніципального керування, про­ведені спеціальними інспекторами міністерств та інших адмі­ністративних органів, подання муніципалітетами статистич­ної інформації.

Часто центральні органи створюють на місцях так звані публічні корпорації, яким передається обслуговування певних сфер (транспорт, водопостачання, енергія та ін.), що обмежує роль місцевого самоврядування.

На місцях створюються місцеві відділення міністерств, ча­стина з яких може бути навіть підлегла в деяких питаннях му­ніципальним органам, але насправді тиск міністерств набага­то сильніший.

Залежність муніципалітетів від урядового апарату забезпе­чується й системою державних дотацій виборному місцевому самоврядуванню. У СІЛА ці дотації становлять приблизно одну чверть муніципальних доходів, у Англії сума дотацій переви­щує розміри надходжень від місцевих податків.

Найжорсткіший адміністративний контроль над місцевими органами самоврядування існує в тих країнах, де муніципаль­ними органами відають урядові агенти на місцях — префекти, губернатори (Франція, Японія).

Так у Франції тепер префект представляє в департаменті уряд і міністерства, наглядає за дотриманням законів і гро­мадського порядку. Найважливіші рішення комунальних рад і генеральної ради департаменту направляються префектові, який, виявивши порушення законів, пропонує раді усунути їх. У разі незгоди ради префект передає такий акт на розгляд ад­міністративного трибуналу. У певних випадках адміністратив­ний трибунал ще до винесення рішення може на прохання префекта призупинити виконання акта. У разі виявлення по­рушень у місцевому бюджеті, наприклад, його незбалансова-ності, ігнорування витрат, які за законом є для місцевої влади обов'язковими, префект звертається в орган фінансового кон­тролю — регіональну рахункову палату. Якщо палата пого­диться з думкою префекта, до бюджету вносять поправки.

У Японії до обов'язків губернатора входять виконання функ­цій управління, доручених йому центральним урядом, і нагляд за всіма муніципальними органами в префектурі. Губернатор має право скасовувати рішення ради префектури, призначати й зміщувати деяких чиновників префектуральної адмініст­рації, накладати стягнення на мерів і сільських старост. Особ­ливість полягає в тому, що губернатори в Японії обираються населенням на чотири роки, причому він може й не бути чле­ном муніципальної ради префектури. Однак обрані губернато­ри залежать від центрального уряду, тому що можуть бути змі­щені розпорядженням прем'єр-міністра.

У певних країнах призначені зверху представники держав­ної влади можуть звертатися до глави держави або до уряду з пропозицією про розпуск виборної ради й проведення нових виборів у зв'язку із систематичним порушенням радою зако­нодавства або її непрацездатністю.

Підпорядкування муніципальних органів уряду і його аген­там на місцях забезпечується погрозою застосування проти муніципальних рад їхніх членів і службовців адміністратив­них санкцій.

Такими санкціями є розпуск муніципалітетів, примусова відставка муніципальних рад, передача тих або інших повно­важень муніципалітету урядовим агентам, відсторонення мерів і муніципальних службовців від посади, накладення на них різних стягнень, скасування актів муніципальних органів.

Так, можливість розпуску муніципальних рад передбачена в законодавстві Франції, Італії, Японії. У Великобританії і Японії центральний уряд, а в США уряди штатів можуть ви­лучати з відання муніципалітетів і доручати своїм чиновни­кам керівництво справами місцевого самоврядування, з яки­ми муніципалітет, на думку вищестоящої влади, не справ­ляється.

У низці держав, насамперед у Великобританії, істотним до­повненням до адміністративного нагляду є судовий контроль за відповідністю рішення муніципальної влади актам цент­ральних органів.

Проте місцеві органи самоврядування володіють у демо­кратичних країнах значними повноваженнями й обмеження їхніх повноважень в одному аспекті зазвичай компенсується розширенням в іншому.

З викладеного вище ясно, що в місцевих територіальних одиницях може здійснюватись як місцеве управління, так і місцеве самоврядування.

У багатьох країнах відбувається об'єднання в національно­му масштабі представників як усіх органів місцевого самовря­дування країни, так і окремих їхніх ланок, наприклад, союзів міст. Це дає змогу домагатися прийняття необхідного місцево­му самоврядуванню загальнодержавного законодавства, прий­няття загальнодержавних програм розвитку окремих сфер місцевого життя, обмінюватися досвідом і забезпечувати задо­волення деяких інших загальних проблем.

У діяльності місцевого самоврядування в демократичних країнах велике значення мають різного роду громадські ініціа­тиви: колективні виступи жителів з метою рішення місцевих проблем, самодіяльне їх вирішення тощо.

Органи місцевого управління й самоврядування стали нині однією з найбільших ланок державної організації розвинутих зарубіжних держав.

 

Місцеве управління — це управлінська діяльність у місцевій територіальній одиниці, що здійснюється центральною владою, або адміністрацією вищестоящого територіального рівня управ­ління. Вищестояща влада формує адміністративні органи, що і здійснюють управління на місцях.

Місцеве самоврядування — це діяльність самого населення місцевої територіальної одиниці та його виборних органів, що

здійснюють управління місцевими справами. Вплив та сила орга­нів місцевого самоврядування нерідко визначають рівень демок­ратії в країні.

У конституціях зарубіжних країн питання місцевого самовря­дування регулюються досить лаконічно. Основу правового регу­лювання діяльності місцевого самоврядування складають стату­ти, хартії та органічні закони.

Виділяють наступні системи організації влади на місцях:

Англо-американська — характеризується наявністю місцевого самоврядування на всіх рівнях нижче за державу, суб'єкт федерації або державно-автономний регіон та відсутністю адміністративно-територіальних одиниць загального характеру (Канада, Австрія, Великобританія)

Європейська— характеризується поєднанням місцевого самоврядування з місцевим управлінням, де місцеві органи управління здійснюють адміністративну опіку та адміністративний нагляд над діяльністю органів самоврядування (Франція, Італія)

Радянська — всі органи самоврядування формуються виборним шляхом, відсутні посадові особи, що призначаються, а керівництво і контроль здійснюються за принципом демократичного централізму через апарат комуністичної партії (Китай, Куба, КНДР, В'єтнам)
Адміністративна опіка передбачає, що рішення органів місце­вого самоврядування набирають сили після схвалення місцевим адміністратором, що призначений уповноваженим органом. При здійсненні адміністративного нагляду адміністратор у визначе­ний час може перевірити тільки законність рішень органів місце­вого самоврядування. Якщо заперечень не надійшло, рішення на­бирає чинності. Адміністратор оскаржити рішення може тільки в судовому порядку, а органи місцевого самоврядування, в свою чергу, у судовому порядку захищають свої інтереси.

У сучасних умовах дедалі більше простежуються тенденції зближення англо-американської та європейської моделей органі­зації діяльності місцевого самоврядування.

Враховуючи географічні, економічні, демографічні та соціаль­ні фактори, кожна країна світу визначала свій адміністративно-територіальний поділ, який в більшості країн є сталим і не зміню-

ється за умови прийняття нової конституції. Саме на основі адмі­ністративно-територіального поділу формується система місце­вого самоврядування.

У різних країнах вона формується з двох (Данія), трьох (Іта­лія), чотирьох (Німеччина) та п'яти (Франція) вертикальних ла­нок. Найчастіше використовується триланкова система. В зару­біжних країнах розрізняють системи місцевого самоврядування і залежно від взаємовідносин з вищими органами. Пряме підпо­рядкування нижчих органів вищестоящим притаманна Італії, Франції, Німеччині. Іноді призначається повноважний представ­ник уряду, що здійснює адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування. Самостійністю органів само­врядування стосовно вищестоящих органів характеризуються США, Великобританія. У деяких країнах підпорядкованість здійснюєть­ся координацією діяльності нижчих органів вищими (Японія) і контролюється спеціально уповноваженими державними органа­ми (міністерство внутрішніх справ — Великобританія).

Місцевому самоврядуванню притаманне різноманіття органі­заційних форм, які здебільшого формуються під впливом місце­вих умов. Умовно їх можна виділити в дві групи: парламентарна форма та президентська. Першій властиве обрання місцевої адмі­ністрації представницькими органами зі свого складу. Другій — обрання членів представницького органу та глави адміністрації, іноді інших посадових осіб виконавчої та судової влади населен­ням. Зазвичай ці форми збігаються з формами правління держа­ви, так парламентарна форма притаманна парламентській монар­хії та парламентській республіці, а президентська — президент­ській республіці.

Більш детально організація публічної влади на місцях розкри­вається в основних моделях, які характеризують співвідношення управління і самоврядування.

—Організація публічної влади включає тільки законодавчу і виконавчу гілку, а судова перебуває за межами сфери компетен­ції місцевої влади (Бразилія).

—Поєднання місцевого самоврядування з місцевим управлін­ням на всіх основних рівнях публічної влади. Представницький орган самоврядування — рада — обирається населенням на пев­ний термін. Ради формують виконавчі органи. Функції державно­го управління та адміністративний нагляд здійснює призначений урядом адміністратор (Італія).

—Поєднання самоврядування на низовому рівні територіаль­ного розподілу з державним управлінням на вищому, де представ-

ницьким органом є рада, що обирається жителями та із свого складу обирає голову, заступників і формує виконавчий орган. На вищому рівні урядом призначаються адміністратор та заступ­ники, що здійснюють державне управління на відповідній тери­торії, включаючи адміністративний нагляд за підконтрольними територіями аж до розпуску рад (Польща).

У всіх трьох моделях допускається прийняття рішень з питанії місцевого значення референдумом.

—Жорстка адміністративна опіка метрополії над місцевим самоврядуванням. На залежних територіях, що не мають держав­ного статусу, управління здійснюють губернатори (комісари), призначені главами держав-метрополій за рекомендацією їхніх урядів. Під головуванням адміністратора створюється виконавча рада, що здійснює поточні адміністративні функції. Представни­цький орган (рада), ухвалює закони, які повинні отримати підпис адміністратора метрополії, що володіє правом вето. Адміністра­тор може розпустити законодавчу раду та здійснювати ці функції самостійно (нідерландські і британські заморські володіння).

Зазвичай органи місцевого самоврядування включають вибор­ні ради та створені при них виконавчі органи. Порядок форму­вання представницьких органів місцевого самоврядуванняв зарубіжних країнах регулюється спеціальними виборчими зако нами і законами про місцеве самоврядування. Для більшості країн властиве використання принципів загальності, рівності, прямих виборів при таємному голосуванні. Пасивне виборче пра во встановлює межі 18—25 років. До кандидатів на посади до ор ганів місцевого самоврядування висувається ряд вимог: прожи вання на даній території, сплата місцевих податків, несумісність з іншими державними, виборними посадами та посадами в суді, несудимість, певні вимоги морального характеру тощо.

Іноді у виборах до органів місцевого самоврядування в зару біжних країнах беруть участь іноземні громадяни, що постійно проживають на даній території.

Висувають кандидатів у різний спосіб: подача петицій з під писами встановленої законом кількості жителів даного регіону; представництво за партійним списком чи висунення власної кап дидатури як незалежного кандидата. Депутати органів місцевою самоврядування, як правило, не наділяються імперативним ман датом і не пов'язані наказами виборців.

Кількісний склад рад різний — від кількох депутатів, до кіль кох їх десятків. У більшості країн встановлюється постійний склад представницького органу залежно від кількості населення

даного регіону. Рідше законодавством встановлюється мінімаль­ний чи максимальний склад. Термін дії також різний (Швейцарія — З роки, Великобританія — 4, Франція — 6).

Ради можуть переобиратися повністю у разі закінчення вста­новленого терміну чи обновлюватися частинами. Іноді практику­ється дострокове відкликання депутатів та неможливість балоту­ватися на повторний строк (Мексика). Особлива увага приділя­ється питанню суміщення депутатських мандатів. У Данії допус­кається суміщення мандатів на місцевому, регіональному та пар­ламентському рівні. Подвійний мандат на місцевому та регіональ­ному рівнях існує у Великобританії, Німеччині, Норвегії. Допус­кається суміщати місцевий мандат з парламентським (Австрія). І, звичайно, існує заборона суміщати будь-які мандати (один мандат — Франція, Бельгія).

За структурою представницькі органи місцевого самовряду­вання однопалатні, як виняток, зустрічаються двопалатні (рада міста Нью-Йорка). Органи місцевого самоврядування формують свої виконавчі органи, що мають різну структуру в різних краї­нах: єдиноначальні (мають апарат радників — Франція) колегі­альні (Італія). Іноді виконавчий орган відсутній, за таких умов при представницькому органі формується апарат, що здійснює відповідні функції, або існує комісійна система — комісія, вибра­на населенням, що здійснює функції і представницького і вико­навчого органу місцевого самоврядування. Формуються вико­навчі органи також по-різному: вибираються представницькими органами; вибираються населенням безпосередньо; поєднання двох видів на різних рівнях. Нерідко зустрічається поєднання функцій глави місцевої адміністрації та функцій глави предста­вницького органу.

Органи місцевого самоврядування окремі відділи та організа­ції, що акумулюють у собі різні сфери діяльності (відділ охорони здоров'я, поліцейські відділи, соціальні служби, транспортні від­діли тощо).

Працюють ради сесійно. Законодавством у зарубіжних країнах допускається проведення позачергових сесій, але з питань, чітко регламентованих законом. Органи місцевого самоврядування на­ділені повною самостійністю виносити рішення, давати виснов­ки, рекомендації, висловлювати побажання з питань, що віднесе­ні до кола їх повноважень. їхні рішення можуть бути оскаржені в судовому порядку. Іноді за здійснення дій, що суперечать кон­ституції чи законам, за невиконання поставлених центральною владою завдань, за неефективної роботи, відсутності сталої більшості та з міркувань національної безпеки передбачається мож­ливість розпуску органу місцевого самоврядування або відставка його керівництва (Італія).

У демократичних країнах велике значення мають громадські ініціативи: колективні виступи жителів з метою розв'язання міс­цевих проблем. Ініціатива не зобов'язує органи влади розглядати вимоги, але чинить на них психологічний тиск.

Повноваження,що здійснюють органи місцевого самовряду­вання, зазвичай різні у різних країнах, але їм притаманне загаль­не правило — вирішувати тільки місцеві справи. Умовно їх мож­на поділити на певні групи:

повноваження в соціальній сфері (допомога малозабезпече­ним, будівництво шкіл, лікарень, дешевого житла, утримання бу­динків для пристарілих тощо);

управління муніципальною власністю (встановлення правил забудови, відкриття підприємств та установ, що надають послуги населенню);

керівництво і розвиток комунального господарства (розви­ток місцевого транспорту, дорожнє будівництво, охорона нав­колишнього середовища, нагляд за містобудуванням, водо-газапостачання та енергозабезпечення, прибирання вулиць, во­дойм тощо);

охорона громадського порядку (встановлення правил у гро­мадських місцях, санкціонування мітингів, демонстрацій, пікетів, здійснення санітарного нагляду, іноді патрульна та охоронна служба, що здійснюється поліцейськими підрозділами які пере­бувають у підпорядкуванні місцевих органів тощо);

бюджетно-фінансова сфера (встановлення та стягнення місце­вих податків, формування та затвердження місцевого бюджету (щорічного та довгострокового)). Зазвичай місцеві органи фор­мують прибутки двома шляхами: місцеві джерела надходжені, (податки, штрафні санкції, компенсації, мито) та центральні (суб­сидії центральної влади);

законодавча діяльність (доповнення федерального та розробка місцевого законодавства).