Главная | Обратная связь

Визначення змісту окремих наукових теорій (концепцій) місцевого самоврядування.

 

Розглянемо декілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин з державою.

Німецький юрист Й. Альтузіус розробив федеральну теорію народного суверенітету та сформулював принцип субсидіарності. Союз індивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на його думку, утворює громаду, союз громад—провінцію, союз провінцій і міст-державу. Децентралізовані політичні одиниці повинні мати автономію щодо реалізації права й управління.

Загальновизнана теорія організації місцевої влади — природних прав вільної громади, (теорія вільної громади)—виникла на поч. XIX ст, як реакція на чиновницьке управління, коли увага теоретиків філософії держави та права змістилась з конституційної монархії на представницьку демократію. Правові засади її були запозичені з бельгійського та французького права, а прихильниками стали А. де Токвіль, Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, Б. Констан де Ребек, О. Лаванд, Е. Мейєр, О. Ресслер, Туре, Б. Чичерін.

Французький державний діяч Токвіль зазначав: "У громаді полягає сила свободи народу. Громадські інститути відкривають народові шлях до свободи й учать його послуговуватися нею, насолоджуватися її мирним характером"30. Ця теорія базувалася на природно-правовій школі Дж. Лока, за якою громада як "природна" адміністративно-територіальна одиниця, що історично виникла раніше, ніж держава, має невідчужувані права самостійно вирішувати місцеві питання й управляти власними справами.

Держава і самоврядування розглядалися як два кола, які не перетинаються: місцеве самоврядування—автономна стосовно державної влади публічна влада територіальної громади, а держава— гарант природних прав і свобод, зобов'язана поважати свободу громад, їх самоврядування. Проте ідея невідчужуваності, недоторканності прав громад дещо суперечлива, адже йшлося про територіальні одиниці (департаменти, регіони, області), створені державою.

Господарська(громадсько-господарська)теорія намагалась обґрунтувати статус громади як відмінного від держави суб'єкта права та акцентувала на переважно господарському характері комунальної діяльності.

Р. Моль, О. Васильчиков. В. Лешков на перший план висувають недержавну, переважно господарську природу діяльності муніципалітетів. Органи самоврядування самостійні в неполітичній сфері, господарській і громадській діяльності, які не належать до сфери державних інтересів. У політичній сфері вони виступають як органи держави, що виконують її функції й наділені її повноваженнями. Держава не втручається у справи місцевого самоврядування І навпаки, обумовлює співіснування на місцевому рівні органів самоврядування і уряду.

Можливо, тому цю теорію Іноді визначали як суспільна чи громадівсько-державницька. Під її впливом у Росії були проведені земська (1864) І міська (1870) реформи Олександра II. Проте неможливо точно виділити власні справи громади (місцеві) і справи загальнодержавні, реально розмежувати приватноправові і публічно-правові функції в управлінні суспільством.

Обидві теорії отримали свій розвиток у громадській (громадівській) теорії місцевого самоврядування, яка вбачала сутність самоврядування в наданні місцевій спільноті права самостійно реалізувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами право управляти тільки державними справами. її дослідники О. Васильчиков, М. Драгоманов, П. Корф, В. Лешков, О. Лабанд, Є. Мейєр, П. Подлігайлов, О. Ресслер, Ю. Самарін виходили з протиставлення держави й суспільства, визнання свободи місцевих співтовариств у здійсненні своїх завдань. Ряд концептуальних положень цієї теорії збігаються з положеннями теорії вільної громади, однак пріоритетною є господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування та їх недержавний характер.

Громадівська (громадська) теоріяототожнює цілі, завдання і функції органів місцевого самоврядування з діяльністю і функціями громади. Громада як самоврядний територіальний колектив самостійна, як і сама держава. Держава є федерацією громад і виводить свої права від громади, а не навпаки, не створює громаду, а лише визнає подальший розвиток недоторканних прав громади, її власну компетенцію. Громада не підпорядковується центральній владі держави у вирішенні питань місцевого значення, органи місцевого самоврядування незалежні і самостійні в своїй діяльності, керуються законом.

Дана теорія відображена в англосаксонській системі (правових системах Великобританії, США, Канади, Індії, Австралії тощо). її основними рисами є: формальна автономія і самостійність місцевого самоврядування; відсутність на місцях уповноважених центрального уряду, які опікують органи,місцевого самоврядування - креатури парламенту (Великобританія) чи штатів (США). Відносини між центральною владою і місцевим самоврядуванням визначаються принципом "intervires" (діють в межах наданих повноважень).

Одним з її заперечень вважається діяльність саме на основі закону, що походить від держави. З Іншого боку, покладені на самоврядні органи завдання вимагають здебільшого застосування примусу, що є прерогативою держави і надається громаді через закони. Питання про первинність громади щодо держави є суперечливим, наприклад, в тому, що громада та зміст самоврядування часто визначається з використанням поняття "держава", але як тоді вона може існувати без держави? Як свідчить історія, держава може створювати адміністративно-територіальні самоврядні утворення, що мають всі ознаки громади.

У кожній державі по-своєму розмежовані власні й делеговані повноваження (врегульовано державою, безпосередньо народом на референдумі). Органи самоврядування, отримуючи свої повноваження від держави, не можуть не здійснювати функцій публічного характеру. Крім того, Іноді неможливо точно розмежувати власне місцеві справи І справи державні, виконання яких доручене громадам. Негативним моментом громадівської теорії є і те, що визнаючи природні та невід'ємні права громади, за нею фактично визнається суверенітет, що є неможливим за умови існування держави або призводить до її руйнації.

Усвідомлення цих суперечностей привело до виникнення державницької теорії самоврядування. На відміну від громадівської теорії, ЇЇ представники зміст самоврядування вбачали не у відокремленні від держави, а у служінні її інтересам І цілям. Згідно з підходами Л. Штейна, Р. Гнейста, А. Гадовського, Б. Безобразова, М. Коркунова, М. Лазаревського. Б. Нольде, усі повноваження місцевим органам врядування надає держава, місцеве самоврядування є формою місцевого державного управління. Зсув акцентів зумовлений зниженням самодостатності громад, зростанням мобільності населення (територіальну спільність змінює спільність професій І соціального становища), збільшенням управлінських функцій.

 

Німецькі дослідники визначали самоврядування як підґрунтя гармонійних стосунків держави і суспільства, рівноваги влад. Так, прусський юрист Р. Гнейст розумів термін "місцеве самоврядування" як управління на місцях, при якому територіальні громади, що Історично (природно) склалися, наділялися правом самостійно, у межах законів, вирішувати місцеві справи, звільнялися від втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях.

За державною теорією не існує особливих справ, що знаходяться у віданні місцевих товариств, усі ці справи є загальнодержавними. Органи місцевого самоврядування організовуються як самоврядні територіальні спілки, яким доручається ведення державних справ у межах їх територій. Вони підпорядковані державі, можуть не мати власної компетенції, діють за принципом "дозволено лише те, що не передбачене законом".

Державницька теоріяпокладена в основу континентальної системи організації влади на місцях, поширеної як у країнах Європи (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія), так Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки, ряді штатів США Ознаками цієї моделі є: поєднання місцевого самоврядування і державного управління на місцях, виборності і призначуваності; певна ієрархія системи місцевого самоврядування; наявність на місцевому рівні спеціального представника центральної влади, який здійснює державний контроль за їх діяльністю.

Недоліком цієї теорії є суттєвий вплив державних інтересів на місцеві органи, виконання ними державно-владних повноважень відповідно до місцевих умов. Це спричиняє зростання чиновного апарату, видатків на його утримання.

 

Порівнюючи англосаксонську і континентальну системи місцевого самоврядування, зазначимо, що в демократичних країнах розходження між ними не мають принципового характеру, їх сучасна форма як результат реформ свідчить про зближення інколи відмінних муніципальних систем, зростання ролі суспільних начал місцевого самоврядування і це знаходить висвітлення в сучасних теоріях, що враховують двоїстий характер муніципальної діяльності.

 

Згідноз теорією дуалізму муніципального управлінняоргани місцевого самоврядування, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за рамки місцевих інтересів і повинні стати інструментом державної адміністрації. Вона базується на класичній ліберальній теорії про залежність демократичної держави від місцевого самоврядування, ідеї його недержавної політико-правової природи, що має власну компетенцію при вирішенні питань місцевого значення, а для забезпечення захисту загальнодержавних Інтересів у встановленому порядку здійснює делеговані державою функції, перебуваючи під її контролем.

Змішані варіанти організації влади на місцях (змішані моделі/увібрали риси згаданих моделей та мають власні специфічні ознаки: поєднання автономного місцевого самоврядування на низовому територіальному рівні з державним управлінням на вищому рівні. Зараз змішана модель місцевого самоврядування функціонує в Німеччині, Австрії, Японії, постсоціалістичних країнах.

 

Переважно комунальний зміст діяльності органів місцевого самоврядування, пріоритет завдань забезпечення життєдіяльності жителів муніципального утворення складають основу теорії соціального обслуговування (теорія держави загального (соціального) добробуту). тут органи самоврядування—установи з обслуговування населення, задоволення приватних і публічних інтересів усіх прошарків суспільства.

За соціально-класовою теорією (Л. Веліхов, П. Стучка, М. Рей-снер) місцеве самоврядування—це форма державного управління певним колом справ на місцях, один з публічних інститутів держави, завдяки якому правлячий клас забезпечує на місцях дотримання своїх інтересів. П. Ж. Прудон ототожнював самоврядування з анархією, у кін. XIX- поч. XX ст. розповсюдились соціалреформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального соціалізму, ідеологами якої стали М. Загряцков, М. Курчинський. Це сукупність програмних положень та установок, спрямованих на демократизацію місцевого життя, виходячи з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного Із шляхів безреволюційної трансформації буржуазного суспільства у соціалістичне.

Прихильники органічної теорії Г. Спенсер, П. Жлієнфельд, Г. Аренс. Р. Ворс, Й. Блюнчлі розглядають громаду як низовий соціальний організм, що має публічно-правові повноваження, які не делеговані державою, а належать громаді за власним правом. П. Стучка, К. Маркс, визначаючи цю теорію як перехідний напрямок до теорії державної, прирівнювали всю державу до живого організму, складної особи.

 

Розповсюджені й інші концепції організації влади на місцях: політична теорія самоврядування, концепція позаполітично-го місцевого самоврядування, теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб. Так, за твердженнями прихильників останньої місцеве самоврядування є "продуктом самообмеження держави" (Г. Єллінек), муніципалітети виконують функції державного управління, але залишаються органами територіальної громади.