Главная | Обратная связь

Стадії процесу фінансового контролю

Науковці по-різному визначають кількість сталій та їх зміст, що не дозволяє чітко визначити кожну дію, яка має місце у проце­сі фінансового контролю.

Стадія процесу фінансового контролю - це відносно само­стійний етап, що має просторово-часові межі, конкретну мету і завдання, специфічне коло учасників, які наділені відповідни­ми повноваженнями чи правами.

Оскільки жодним нормативно-правовим актом не визначе­но стадії процесу фінансового контролю, їх види тощо, то нау­ковці вказують па існування різних стадій, аналіз позицій яких дає можливість зробити висновок про те, що кількість стадій, що ними виділяється, в більшості випадків залежить від специфі­ки суб'єкта фінансового контролю, якому присвячується дослі­дження.

Більшість вчених виділяють три стадії, які охоплюють під­готовку до проведення контрольних заходів, безпосереднє про­ведення контролю та реалізацію його результатів, хоча вони і по-різному називаються.

Так, М.Т. Білуха виділяє наступні ста­дії: організаційну, яка передбачає вибір об'єкта та організаційно-методичну підготовку; дослідження, охоплює переддослід­ницький етап і безпосереднє дослідження; узагальнення та реалізація результатів контролю.

Г.О. Кутузов вказує на існування таких стадій, як: організація контролю, тобто проведення плану­вання та підготовки контрольних заходів; проведення контролю; оформлення результатів, що полягає у складанні акта і проведен­ня заходів за результатами контролю.

М.М. Ровинський виділяє стадії: підготовка і організація контролю; оформлення результа­тів контролю; реалізація результатів контролю.

Л.К. Царьова поділяє процес на такі стадії: вибір об'єкта контролю, визначен­ня мети і способів здійснення контролю; перевірка чи спостере­ження, за допомогою яких виявляється фактичний стан об'єк­та; аналіз результатів, їх оцінка і прийняття рішення за резуль­татами контролю; виконання приписів суб'єктів контролю.

Л.М. Крамаровський поділяє процес фінансового контролю поділяє на п'ять стадій: організація і підготовка до контролю; проведення конт­ролю; оформлення результатів; прийняття рішення за резуль­татами контролю; організація контролю за виконанням рішен­ня прийнятого за результатами контролю.

Б.Ф. Усач виділяє такі стадії, як: планування; підготовка; складання завдання (про­грами); організація контролю па місці (об'єкті); докумен­тальна та фактична перевірка; систематизація матеріалів та скла­дання акта, висновків та пропозицій; узгодження та обговорення на­слід­ків контролю на об'єкті; затвердження матеріалів контро­лю; контроль за виконанням рішень, прийнятих за матеріалами контролю⁶.

Аналіз наукової літератури та чинного законодавство дозволив виділити наступні стадії процесу фінансового контролю: підготовча; виконання контрольних заходів; прийняття рі­шення за результатами контролю; контроль виконання прийня­того рішення.

Підготовча стадія фінансового контролю складається з декількох етапів, які і визначають її зміст, бо саме на цій стадії вчи­няються дії, що в подальшому сприятимуть належному здійс­ненню безпосередньо контрольних дій. Вона складається з двох етапів: планування і а організація виконання контрольних захо­дів. Першим етаном, фактично початком контрольної діяльності є планування контрольних заходів. Від належного формування плану проведення контрольних заходів залежить і ефективність їх проведення.

У Стандарті державного фінансового контролю за викорис­танням бюджетних коштів, державного і комунального майна — 2 «Планування державного фінансового контролю», зазначаєть­ся, що під плануванням слід розуміти послідовний процес, який включає в себе систему дій, спрямованих на якісне формуван­ня, розгляд, погодження та затвердження планів контрольних заходів.

Ціллю плану­вання контрольних заходів і: забезпечення опти­мальної концент­рації і трудових, фінансових та матеріальних ресурсів суб'єктів фінансового контролю при реалізації визначених напрямів кон­тролю; усунення паралелізму та дублювання в роботі суб'єктів фінансового контролю шляхом забезпечення належного вико­нання вимог законодавства щодо державної регуляторної політики.

План контрольних заходів повинен охоплювати: тему конт­роль­ного заходу; назву суб'єкта, який підлягає контролю, тобто підконт­рольного суб'єкта та місце його розташування; термін по­чатку і закін­чення контрольного заходу; період, який підлягає контролю; контролю­ючих суб'єктів, які будуть спільно прово­зі мі контрольні заходи (за їх погодженням).

Другий етап першої стадії - організація виконання контроль­них заходів, передбачає підготовку до контрольних заходів, що повинна розпочинатися з набуттям працівниками суб'єктів фі­нансового контролю права па виконання контрольних заходів у підконтрольного суб'єкта в плановому або позаплановому по­рядку. Безпосередньому виконанню контрольних заходів передує документальна підготовка працівників суб'єкта фінансового контролю, яка охоплює: вивчення-нормативно правової бази, що регулює діяльність підконтрольного суб’єкта, збір інформації у відповідних фінансових органах та органах Державного казначейства Украйни про обсяги і напрями бюджетного фі­нансування тощо; складання програми контрольного заходу, яка забезпечує повне розкриття теми контролю, та її затвердження у встановленому порядку; у встановлених законодавством ви­падках та відповідно до визначеного порядку інформування ке­рівництва підкон­тро­льного суб'єкта про намір проведення конт­рольних заходів.

Перед складанням програми бажано вивчати звітні дані про­веденого попереднього контролю, скарги па діяльність даного підконтрольного суб'єкта та іншу інформацію про його роботу, фінансовий стан. У програму обов'язково включаються питан­ня, по яких є матеріали, що свідчать про недоліки в діяльності підконтрольного суб'єкта, дані про порушення (фінан­сової дис­ципліни тощо. Програма контролю, що складається для підконт­рольного суб'єкта, повинна мати індивідуальний характер, не бути типовою.

У Стандарті державного фінансового контролю за викорис­танням бюджетних коштів, державного і комунального майна - 3«Організація та виконання контрольних заходів» (далі Стан­дарт - 3) відзначається, що форма офіційних розпорядчих доку­ментів на проведення контрольних заходів розробляється і за­тверджується кожним міністерством, іншим централь­ним орга­ном виконавчої влади самостійно з дотриманням вимог цього Стандарту. Офіційні розпорядчі документи на проведення контрольних заходів повинні бути складені на паперових носіях та містити такі обов'яз­кові реквізити: назву міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади; назву документа (посві­дчення, розпорядження, доручення тощо); дату і номер; посаду, прізвище, ім'я і по батькові служ­бової особи суб'єкта державно­го фінансового контролю, уповно­ва­женої на проведення конт­рольного заходу; підставу для проведення контроль­ного заходу; тему конт­рольного заходу; зазначення суб'єкта господарю­ван­ня, де проводити­меться контрольний захід; період діяльності суб'єк­та господарювання, який охоп­люється контролем; термін початку і закінчення контрольного заходу; посаду, прізвище, ім'я і по батькові та підпис керівника міністерства, іншого неп граль­ного органу виконавчої влади або уповноваженої особи, що ви­дала офіційний розпорядчий документ.

Працівник суб'єкта фінансового контролю отримує направ­лення на проведення контрольних дій. Процес підготовки до про­ведення контролю закінчується інструктивною нарадою конт­рольної групи. На цій нараді працівники отримують необхідні документи та практичні рекомендації по роботі па місці. Поса­дові особи, що проводитимуть контроль повинні чітко знати, які дії і в який термін вони здійснюватимуть, якими прийомами користуватимуться і які документи за результатами контроль­них дій складатимуть. На даному етапі уточнюються питання програми.

Безпосередньою підставою для проведення контрольного заходу суб'єктом фінансового контролю є видання наказу (роз­порядження) на проведення контролю на конкретному підкон­трольному суб'єкті. В наказі зазначається назва, місцезнаходжен­ня підконтрольного суб'єкта, період за який буде проведено конт­роль, вид контролю, строк прове­ден­ня, склад контрольної групи, а також визначається керівник контроль­ної групи. При визна­ченні складу контрольної групи обов'язково необхідно врахову­вати те, що кожен контролер повинен мати теоретичні знання та практичний досвід, орієнту­ватися у чинній нормативно-пра­вовій базі, володіти прийомами контро­льно-ревізійної роботи, розумітися на специфіці діяльності підконтрольного суб'єкта, та бути в змозі надати підконтроль­ному суб'єкту практичну до­помогу по усуненню виявлених недоліків.

Другою стадією процесу фінансового контролю є виконання контрольних заходів, що передбачає встановлення фактичних обставин справи, шляхом проведення відповідних контрольних дій, тобто безпосереднє дослідження підконтрольного суб'єкта.

Дехто з науковців виділяють такі етапи даної стадії, як переддослідницький, що передує безпосередньому встанов­ленню обставин справи, та дослідницький, безпосередньо по­в'язаний з дослідженням обставин справи. Але другу стадію необхідно доповнити ще третім етапом - підго­товка супровід­ної, офіційної та додаткової документації. Переддослідницький етап характеризується діями, які спрямовані на створення на­лежних умов для подальшої роботи па підконтрольному суб'єк­ті та починається з моменту приїзду контрольної групи (конт­ролера) чи аудитора.

Службові особи суб'єктів державного фінансового контролю зобов'язані пред'явити керівництву суб'єкта господарювання свої особові посвідчення та належним чином оформлені на їх ім'я офіційні розпорядчі документи на проведення контроль­них заходів.

Підконтрольний суб'єкт може зобов'язати суб'єктів фінан­сового контролю зробити відповідний запис в журналі реєстра­ції перевірок. Ведення таких журналів рекомендовано Указом Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підпри­ємницької діяльності» від 23.07.98 №817/98 з метою недопу­щення несанкціонованих перевірок. Порядок ведення журналів регулюється Порядком ведення журналу реєстрації перевірок, затвердженого наказом Державного комітету України з питань розвитку підприємництва №18 від 10.08.1998. Представник контролюючого органу перед почат­ком перевірки повинен обов'язково зробити запис у журналі на­ступного змісту: мета і характер перевірки; назва організації, що здійснює перевірку; прізвище, ім'я, по батькові особи, що здійснює перевірку; номер службового посвідчення та посада особи, що здійснює перевірку: дата видачі та номер направлення або припису щодо здійснення перевірки; строк проведення перевір­ки; підпис особи, що здійснює перевірку.

Після виконання зазначених дій керівник підконтрольного суб’єкта знайомить членів контрольної групи аудиторів з керів­никами структур­них підрозділів, з якими безпосередньо вони будуть спілкуватися під час проведення контролю.

Далі, з моменту реалізації програми, починається дослід­ницький етап, коли суб'єкт фінансового контролю безпосеред­ньо здійснює контрольні дії, застосовуючи відповідні методи фінансового контролю межах своїх повноважень чи наданих прав.

Службовими особами суб’єктів державного фінансового контролю заходи проводяться у встановлені офіційними розпорядчими документами терміни та сукупності способів і методичних прийомів, що повністю забезпечують розкриття теми контрольних заходів. Термін проведення контрольних заходів, як правило, не може перевищувати 30 робочих днів. В окремих випадках, за рішенням керівника міністерства, іншого централь­ною органу виконавчої влади або уповноваженої особи, що видала офіційний розпорядчий документ, установлений офіційним розпорядчим документом термін проведення контрольного за­ходу може змінюватися. Службова особа суб'єкта державного фінансового контролю зобов'язана проінформували про зміну терміну проведення контрольного заходу керівництво суб'єкта і господарювання та пред'явити належним чином оформлений розпорядчий документ, що засвідчує цю зміну. Службові особи суб'єктів державного фінансового контролю мають право брати пояснення в посадових осіб суб'єкта господарювання за встановленими контрольними заходами фактами фінансово-господарської діяльності. За один робочий день до закінчення встановленого терміну проведення контрольних заходів, як правило, службові особи суб'єктів державного фінансового контролю по­винні подати керівнику та посадовим особам, відповідальним за фінансову діяльність суб'єкта господарювання, на озна­йомлення і підпис результати контрольного заходу, оформлені за встановленою формою.

На третьому етапі другої стадії здійснюється документуван­ня результатів контрольних заходів. Відповідно до Стандарту державного фінансового контролю за використанням бюджет­них коштів, державного і комунального майна – 4, документування результатів контрольного заходу - це формування масиву документально зафіксованої інформації констатувального та аналітичного характеру про організацій­но-правову та фінансово-господарську діяльність суб'єкта гос­подарювання, де проводилися контрольні заходи, який повинен забезпечувати розкриття теми контрольного заходу. Докумен­тування результатів складається з робочих, офіційних, додатко­вих та супровідних документів.

Робоча документація, яка складена за результатами контроль­них заходів, являє собою допоміжні неофіційні записи, в яких службова особа, що здійснює контрольний захід фіксує отрима­ну в його процесі інформацію. Робоча документація може бути оформлена у вигляді простих записів, таблиць з групуванням цифрових чи інших даних та їх аналізом, містити всі або окремі опрацьовані та задокументовані результати досліджень посадо­вої особи, яка здійснює контрольний захід та повинна сприяти забезпеченню складання офіційної документації. Після завер­шення контрольного заходу робоча документація знищується особою, що безпосередньо її склала, за винятком передбачених законодавством випадків, що регламентують необхідність її збе­рігання.

Основною частиною матеріалів, що складаються за резуль­татами контрольних заходів і являють обов'язкові для складан­ня документи є офіційна документація. До неї належать акти, до­відки та протоколи.

Додаткова документація складається за результатами конт­рольних заходів та є невід'ємною частиною матеріалів контроль­них заходів і оформляється як додатки. Це відповідні пояснен­ня, довідки, проміжні акти, розрахунки, зведені реєстри тощо. Ці документи підтверджують підсумки дослідження за окреми­ми напрямами або процесами контрольного заходу, які зафіксо­вані в офіційній документації.

За результатами контрольних заходів складається супровід­на документація, яка може мати характер:

а) офіційної (листування з органами державної влади органами місце­вого самоврядування, суб’єктами господарювання і громадянами з питань, які стосуються результатів контрольно­го заходу, інші офіційні документи, оформлені після закінчення контрольного заходу). До таких документів відносяться і рішен­ня, що приймаються суб'єктами фінансового контролю за резуль­татами проведених контрольних заходів. Ця документація є не­від'ємною частиною матеріалів контрольних заходів;

б) неофіційної (внутрішні документи суб'єктів фінансового контролю стосовно розгляду та оцінки результатів контроль­них заходів).

Суб’єкти державного фінансового самостійно встановлюють критерії формування структури офіційної документації, дотримуючись уніфікованого підходу, суть якого полягає в умовному поділі документа на такі частини: вступну (в якій повністю або частково зазначаються такі дані: підстава для здійснення конт­рольного заходу; тема контрольного заходу; назва суб'єкта гос­подарювання, на якому здійснювався контрольний захід, місце його розташування та загальні відомості про нього; дати почат­ку і закінчення контрольного заходу; період, який підлягав до­слідженню в ході контроль­ного заходу; перелік посадових осіб, що його здійснювали); констатувальну(в якій зазначається зміст, характер та результати контрольного заходу). Констатувальна частина може бути поділена на тематичні розділи за окремими напрямами чи процесами контрольного заходу.

В акті слід фіксувати основні питання контролю, які характеризують порушення фінансової дисципліни. Не слід заносити численні дрібні однорідні факти, які лише збільшують обсяг ак­та та ускладнюють його читання. Така кількість дрібних фактів і другорядних питань дуже часто призводить до того, що найбільш важливі моменти губляться в загальній масі заактованих порушень.

Акт контролю складається в двох примірниках, рідше - в трьох, і підписується керівником підконтрольного суб'єкта, го­ловним бухгал­те­ром та іншими особами, що мають право під­пису фінансових доку­ментів протягом не більше трьох днів з дня його вручення (надход­ження). Після підписання акт реєст­рується підрозділом суб'єкта фінансового контролю, що провів контроль в спеціальному журналі. У разі заперечень або заува­жень до акта особи, що мають право підпису, підписують його із застереженням та подають зауваження у письмовому вигляді до суб'єкта фінансового контролю.

Після проведення контрольних заходів складається звіт. Він затверджується керівником структурного підрозділу суб'єкта фі­нансового контролю. У звіті визначається: мета, масштаби та методика проведення контрольного заходу; оцінка рівня прове­дення підготовчої роботи та програми; оцінка роботи кожного члена контрольної групи; достатність часу на проведення пе­ревірки; характер поведінки посадових осіб під час перевірки; якість і своєчасність отриманих матеріалів з інших контрольних органів; витрачений час на складання і реалізацію матеріалів перевірки порівняно з планом; наявність зауважень посадових осіб підконтрольного суб'єкта до акта; пропозиції щодо вдоско­налення методики перевірки, виявлення нових методів пору­шення фінансового законодавства та пропозиції по боротьбі з ними шляхом вдосконалення законодавства тощо.

Правила складання звітів передбачають, що текст звіту по­винен легко сприйматися, не повинен бути ні розпливчатим, ні двозначним і має містити тільки інформацію, яка підтверджується тільки достатніми і обґрунтованими доказами. У звіті після проведення аудиту ефективності зазначається рівень економії та результативності набутих і використаних ресурсів, уточнюється, чи у повному обсязі були досягнуті заплановані цілі, вказують всі суттєві порушення законодавства, які представляють інтерес у світлі поставлених цілей при здійснення цього аудиту. У разі проведення аудиту законності аудитор повинен підготувати за результатами перевірки етапу дотримання чинних законів і ін­ших нормативних актів - письмовий звіт, який може бути або окремим розділом звіту про перевірку фінансових звітів, або окремим документом.

З моменту прийняття рішення за результатами контролю, тобто видання наказу, розпорядження, постанови, інших доку­ментів суб'єктом фінансового контролю на підставі підсумкової офіційної документації починається третя стадія процесу фінан­сового контролю. Оформлене рішення має представляти офіційне завер­шення дій даної стадії.

Четвертою стадією процесу фінансового контролю є конт­роль виконання прийнятого рішення. Проведення контрольних дій і передбачає впровадження отриманих результатів, що не можливе без організації контролю за його виконанням. Рішен­ня має бути виконано повною мірою і у встановлений строк. Для здійснення контролю за його виконанням контролюючі суб'єкти застосо­вують наступні форми: отримання письмової інфор­мації про виконання рішення, перевірка шляхом безпосереднього виїзду контролю­ючого суб'єкта па місце і складання акта ні довідки, проведення перевірки в порядку контролю.

Важливе значення має оприлюднення результатів контролю, яке можна віднести до додаткової стадії процесу фінансового контролю. Стандарт державного фінансового контролю за ви­користанням бюджет­них коштів, державного і комунального майна – 8 «Оприлюд­нен­ня результатів держав­ного фінансового контролю» визначає загальні норми оприлюднення результатів державного фінансового контролю. Оприлюднення здійснюється з урахуванням необхідності дотримання режиму спеціальних обмежень, установлених законо­давством. Порядок оприлюднен­ня результатів державного фінансового контролю розробляється кожним міністерством, іншим центральним органом вико­навчої влади самостійно з дотриманням норм цього Стандарту і а відповідно до законодавства.

Можуть використовуватися наступні форми висвітлення ін­формації: випуск і поширення інформаційних та довідкових збір­ників, бюлетенів (спеціальних бюлетенів), журналів, оглядів, прес-релізів, експрес-інформації; опублікування нормативно-правових актів в офіційних виданнях та базах законодавства; проведення прес-конференцій, брифінгів, організація інтерв’ю керівниками суб'єктів державного фінансового контролю для вітчизняних і зарубіжних засобів масової інформації; публіка­ції виступів керівників або інших відповідальних працівників суб'єктів державного фінансового контролю у засобах масової інформації; проведення тематичних теле- і радіопередач з питань діяльності суб'єктів державного фінансового контролю; функціонування власних веб-сторінок в Інтернеті; інші форми поширення офіційної інформації, що не суперечать законодав­чу. При оприлюдненні інформації необхідно дотримуватись установлених вимог законодавства щодо збереження державної таємниці, конфіденційної, таємної, службової інформації та ін­шої інформації, обмеження щодо розголошення якої установ­лені суб'єктом господарювання в межах, визна­чених законодав­ством, а також установлених термінів її нерозголошення.