 |
|
Глава 37. Государственное управление в области юстиции 3 страница
Между тем выявление предмета административного права достаточно актуально, поскольку предмет определяет распространение на те или иные отношения административно-правового воздействия, каждое, как мы увидим из дальнейшего, отличается значительным своеобразием и сопряжено с возможностью правомерного ограничения некоторых прав и свобод, закреплённых конституцией.
Отправляясь от данного выше наиболее общего предмета административного права можно наметить круг наиболее типичных управленческих отношений, подпадающих под административно-правовое регулирование. В административно-правовой литературе[16] эти отношения группируются по различным основаниям. В частности, привлекает внимание классификация этих отношений, данная Ю.Н. Стариловым:
1. В зависимости от субъектов управленческих отношений он выделяет следующие их виды:
а) между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, находящимися на различных организационно-правовых уровнях;
б) между субъектами исполнительной власти, не связанными отношениями подчинённости (например, между двумя министерствами РФ);
в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;
г) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, учреждениями, организациями;
д) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчётность, контроль и надзор) и государственными предприятиями;
е) между органами исполнительной власти и организациями негосударственной формы собственности (общественными, коммерческими, муниципальными);
ж) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;
з) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;
и) между органами исполнительной власти и гражданами;
к) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами[17].
2. Применительно к направлениям административной деятельности выделяются следующие группы управленческих отношений:
а) связанные с подготовкой, принятием управленческих решений различного рода, прежде всего – правовых актов управления;
б) связанные с осуществлением повседневной деятельности исполнительного и распорядительного характера;
в) связанные с осуществлением контроля и надзора за исполнением решений (актов), за оперативной деятельностью подчинённых или подконтрольных объектов;
г) связанные с осуществлением юрисдикционной деятельности.
3. По объёму административной деятельности можно выделить управленческие отношения:
а) в сфере общего управления (руководство комплексом отраслей государственного управления);
б) в сфере специального управления (руководство по отдельным вопросам межотраслевого характера);
в) в сфере отраслевого управления (руководство отдельной отраслью государственного управления).
4. По областям административной деятельности выделяются управленческие отношения:
а) в области управления экономикой;
б) в области управления социально-культурной деятельностью;
в) в области управления административно-политической деятельностью.
Таковы основные виды общественных отношений, составляющие предмет административного права. Их перечень, доступный и более углублённой классификации, свидетельствует об охвате административно-правовыми средствами регулирования разнообразных, широких общественных связей.
Обобщая вышесказанное, можно дать определение предмета административного права. Это система общественных отношений, складывающаяся в сфере публичного управления по исполнению законов и подзаконных актов и направленных на достижение социально-полезных целей.
2.2. Метод административного права
Административное право свою регулятивную функцию осуществляет определенным только присущим ему методом воздействия на общественные отношения. Сущность метода обуславливается содержанием государственно-управленческой деятельности и предметом административного права.
Административное право относится к тем немногим отраслям, которые имеют свой собственный метод правового регулирования, зачастую заимствуемый вновь выделяющимися современными отраслями бурно развивающегося российского права в так или иначе изменённом виде.
Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты неравны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремиться устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство.
Таким образом, административно-правовой метод в значительной степени связан с властной природой государственного управления, предопределяющей неравенство сторон регулируемых общественных отношений: одна сторона может приказывать другой. Властность объективно присущая управлению влечёт как следствие и как одно из своих проявлений подчинённость одной стороны другой. Естественно, что такой стороной является тот или иной субъект (орган) исполнительной деятельности, реализующий принадлежащие ему полномочия государственно-властного характера. Отсюда, – метод властных предписаний, отношение власти и подчинения, для которых характерно решение вопросов по воле одной стороны.
Для понимания формулы (власть – подчинение), необходимо уяснить её юридическое содержание. Являясь выражением властности управления, она в юридическом смысле означает не что иное, как то, что одна сторона в управленческих отношениях юридически властна, а другая юридически подвластна. В широком смысле слова это вовсе не означает обязательного организационного подчинения одной стороны другой, хотя и таковая часто имеет место. Речь идёт фактически о соответствующем распределении полномочий по решению вопросов, возникающих в процессе осуществления функций государственного управления. Если в отношениях, регулируемых с помощью гражданско-правового (диспозитивного) метода, они решаются равноправными сторонами на началах взаимного волеизъявления, то в сфере действия административного права – на основе одностороннего волеизъявления субъекта управления, в котором выражается его воля, производная от воли государства, от имени которого данный субъект выступает.
Следовательно, властность административно-правового метода регулирования общественных отношений выражается не столько в подчинённости одной стороны другой, сколько в односторонности и юрисдикционной обязательности предписания соответствующего субъекта управления. Односторонность юридического воздействия как форма выражения властности, конечно проявляется неодинаково в различных вариантах конкретных взаимосвязей субъекта и объекта управления. По отношению к предприятиям и учреждениям государственной формы собственности – это императив, приказ, прямое распоряжение, по отношению к организации другой формы собственности (частным, общественным, муниципальным) – административно-правовое регулирование.
Во взаимоотношениях органов государственного управления (должностных лиц) с гражданами подчинённость последних в организационном (административном) смысле, разумеется, отсутствует. “Подвластность” в данном случае выражается в том, что соответствующий субъект государственного управления, и только он, может решить самостоятельно и юридически властно тот вопрос, в котором заинтересован гражданин. У гражданина нет, и не может быть полномочий по решению соответствующих вопросов. Государство определяет порядок их решения (например, по заявлениям, ходатайствам, жалобам граждан) и тот официальный государственный орган, которому предоставляются необходимые юридически властные полномочия. Именно поэтому граждане обращаются с жалобами, заявлениями в указанный орган. Последний руководствуясь законом, принимает необходимые решения, юридически обязательные как для граждан, так и для органов государственного управления (должностных лиц). Следовательно, удовлетворение законных притязаний граждан зависит от одностороннего юридически обязательного волеизъявления органа государственного управления.
Таким образом, властность и односторонность в подобного рода отношениях выражается в том, что устанавливаются соответствующие юридические правила, на основе которых принятие официальных (правовых) решений по заявлениям граждан отнесено к компетенции только органов государственного управления (должностных лиц). Конечно, в соответствии с требованиями закона соответствующие органы (должностные лица) обязаны удовлетворять законные требования граждан: эти органы и граждане в равной степени подчинены закону, который определяет именно такой порядок их удовлетворения. Но решение по заявлению выносит окончательно, односторонне и юридически властно именно орган государственного управления – это его односторонние функции в силу закона.
В других случаях органы государственного управления устанавливают в одностороннем порядке юридически обязательные правила поведения, которыми призваны руководствоваться и граждане (санитарно-гигиенические, правила паспортного режима, дорожного движения, противопожарной безопасности и др.). Здесь также проявляется юридическая подвластность граждан, их “подчинённость” волеизъявлениям субъектов государственного управления.
Оценивая, таким образом, юридическую природу властного воздействия органа государственного управления на гражданина, всё же отметим, что, несмотря на то, что один из участников административно-правовых отношений действует от имени государства (органа, должностного лица), однако далеко не во всех случаях принадлежащая ему власть имеет своим непосредственным объектом другого участника. Например, в тех случаях, когда управленческое отношение между органом и гражданином возникает по инициативе последнего (например, подача жалобы), административная власть используется вовсе не в целях подчинения заявителя.
Необходимо также учитывать, что властвование, будучи выраженным, юридически, вовсе не сводится к принуждению одной из сторон управленческого отношения, хотя такая возможность не исключается. Оно не сводится к “приказам”, с помощью которых буквально всё решается сверху соответствующим органом государственного управления. В юридических предписаниях субъектов управления можно обнаружить множество самых различных форм воздействия на общественные отношения в сфере государственного управления: наделение правами, поддержка инициативы, удовлетворение ходатайства, распространение рациональных форм и методов организации и деятельности управляемых объектов, юридическое оформление прав граждан и т. п.[18]
Исходя из особенности административно-правового регулирования управленческих отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности, предмета административного права, можно охарактеризовать следующим образом.
Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т. е. предписания. Своё непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений представлен определённый объём юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав.
Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношений. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой.
В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, которыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т. е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых.
В-четвертых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т. е. их волеизъявлений. Но использование дозволений так же предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений)
Таким образом, суть метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:
а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренных данной административно-правовой нормой. Так, ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административные наказания могут быть наложены не позднее двух месяцев со дня совершения проступка;
б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицом, чьи действия являются предметом жалобы; государственные служащие не вправе появляться на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; протоколы об административном правонарушении не могут составлять неправомочные лица;
в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения предусмотренных административно-правовой нормой. Это вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;
г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определённых ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которое он оценивает как противоправные. Ещё раз отметим, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование в то же время обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал. Участники управленческих отношений выступают как субъект и объект воздействия. Но их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений - носителей определённых прав и обязанностей. И властвующий как, справедливо отмечает Д. Н. Бахрах, уже не вправе делать то (что левая нога захочет), выдавая свой каприз, административную импровизацию за государственную мудрость, а подвластному, не нужно упрашивать его (дать молвить слово). Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за её деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры решения дел и разрешение споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придаёт властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал справедливости, демократии»[19].
Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также в том, что право внедряет в административную деятельность несвойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы и др. Конечно, главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности был и остаётся административно-правовой. Но наряду с этим право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых отношений и средства, близкие к гражданско-правовому методу. Право обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы, поощрять, разрабатывать рекомендации, информировать граждан, оказывать содействие и т. д.
2.3. Система административного права
Система административного права – это внутреннее строение отрасли, отражающее последовательное расположение образующих её элементов – институтов и норм, их единство и структурную взаимосвязь.
Административное право регулирует весьма обширный круг разнообразных общественных отношений управленческого характера. Это предопределяет необходимость известной систематизации административно-правовых норм либо путём объединения их в самостоятельные правовые институты (например, институт государственной службы, административного принуждения и т. д.), либо путём выделения норм, касающихся отдельных областей или сфер государственного управления (например, нормы регулирующие отношения в области хозяйственной деятельности).
Система административного права имеет не только чисто практическое значение (например, как база для проведения кодификационных работ), она теснейшим образом связана с научными и учебными аспектами административно-правовой проблематики (система науки, система учебного курса).
При этом одной из существенных системообразующих проблем является то, что в административном праве тесно соприкасаются как нормы материальные, так и процессуальные, что не характерно для подобных ему крупных отраслей права таких, как гражданское и уголовное право.
Большинство отраслей права в процессе своего развития выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное и уголовно-процессуальное право), некоторые отрасли права пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Следует отметить, что часть административистов склонна выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права[20], в то время как другие предполагают процессуальные нормы объединить в специальную часть административного права наряду с традиционной общей и особенной частями[21].
Однако, процессуальные нормы административном права, справедливо отмечает Ю. А. Дмитриев, в значительной степени разнообразны и разноплановы и их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нём окажутся соединёнными единой институциальной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т. п. [22].
На протяжении многих десятилетий учёными предлагается примерно одинаковая в главных чертах система административного права, состоящая из двух частей – Общей и Особенной. Современные ведущие учёные административисты России[23] в целом разделяют эту точку зрения, хотя и есть иные суждения [24].
Общая и Особенная части включают в себя несколько административно-правовых институтов. Институты представляют собой совокупность норм, по объёму и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты административного права могут быть: отраслевыми (например, институт административно-правового статуса юридических лиц) и межотраслевыми (например, институт административной ответственности); материальными (например, институт законности деятельности исполнительной власти) и процедурными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях); регулятивными (институт государственных службы) и охранительными (институт административного принуждения); простыми (институт аттестации государственных служащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).
В Общую часть входят следующие институты:
– регулирующие административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права;
– регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);
– регулирующие административно-правовые статусы государственных предприятий учреждений, организаций;
– регулирующие административно-правовые статусы негосударственных организаций (муниципальные, общественные, религиозные, коммерческие, и др.);
– регулирующие формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъекты права;
– обеспечивающие законность деятельности исполнительной власти;
– регламентирующие процесс управления (управленческий процесс, управленческие процедуры, административное нормотворчество, принятие нормативных и индивидуальных правовых актов);
– регулирующие административно-деликтные отношения (виды, меры административного принуждения и порядок их применения, определение органов и должностных лиц, рассматривающих дела б административных правонарушениях; регламентация принципов производства по делам об административных правонарушениях).
В Особенной части административного права рассматривается сущность организации государственного управления, вопросы соотношения компетенции Российской Федерации и её субъектов в области организации государственного управления, понятие регионального управления, сущность межотраслевого государственного управления и его организационные формы, соотношение государственного управления и государственного регулирования, воздействие проводимой в России административной реформы на формирование системы и структурных федеральных органов исполнительной власти.
Система Особенной части административного права может быть представлена в следующем виде. Нормы регулирующие:
– деятельность в организационно-хозяйственной области (промышленность, строительный комплекс, агропромышленный, транспорт, связь, торговля, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание);
– деятельность в социально-культурной области (образование, здравоохранение, культура, наука, физическая культура и спорт, социальное обеспечение);
– деятельность в административно-политической области (оборона, обеспечение государственной безопасности, внутренние дела, юстиция, иностранные дела, внешние экономические связи);
– межотраслевые управленческие отношения (прогнозирование и планирование, бюджетное регулирование, антимонопольная деятельность и др.).
Содержание Общей и Особенной частей административного права взаимозависимо и составляет единое целое. Нормы Общей части применимы ко всем институтам Особенной части. Так, общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу и действия актов государственного управления, реализуется в процессе исполнительной деятельности органов управления во всех отраслях экономики или социально-культурного строительства с учётом их специфики.
Административное право – одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено её предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений с участием публичной администрации. Руководство обороной и образованием значительно отличаются друг от друга точно так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок изложения штрафов приватизации предприятий. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.
Нормы, регулирующие систему административных актов, административный процесс, административно-правовое принуждение обслуживают многие отрасли права. Последние используют административно-правовые понятия органа исполнительной власти, административной ответственности, административного наказания.
Система административного права помогает правильному пониманию содержание соответствующих административно-правовых норм, способствует решению задачи их унификации и кодификации.
1.4. Место административного права в правовой системе
Российской Федерации
Административное право, сохраняя свою самобытность, выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями российского права.
Наиболее тесная связь наблюдается между административным и конституционным (государственным правом), которое составляет основу всех отраслей российского права, включая и административное. Предметом конституционного права служат, прежде всего, общественные отношения, связанные с осуществлением представительной власти, деятельностью органов власти, реализацией избирательной системы, конституционного статуса граждан Российской Федерации. Его нормы (конституционные положения) закрепляют место государственного управления в системе государственного механизма, основы их взаимоотношений, с органами власти, правосудия и прокуратуры, важнейшие принципы их формирования и деятельности. Следовательно, они служат исходным началом для норм административного права, регулирующих повседневную и многообразную исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного и муниципального управления, содержание которой состоит в непосредственном руководстве хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В нормах административного права развиваются и детализируются положения Конституции Российской Федерации и других источников конституционного права применительно к функционированию исполнительных органов.
Конституционное право, вместе с тем, имеет своим предметом общественные отношения, складывающиеся за рамками исполнительной деятельности, в частности, связанные с организацией и деятельностью органов государственной власти, с избирательной системой, с основными правами и свободами российских граждан и т. п.
Административное право регулирует ряд подобных отношений в тех случаях, когда требуется конкретизация норм конституционного права. Например, Конституция РФ закрепляет основы правового положения личности во всех областях жизни общества. Административное право также определяет правовой статус граждан, но только в сфере государственного управления и на основе соответствующих конституционных норм. Административно-правовое регулирование обеспечивает реальность конституционных прав и свобод граждан. Так, органами государственного управления оформляются отношения, связанные с реализацией трудовых, социальных и других конституционных прав. Следовательно, в процессе государственного управления создаются необходимые условия для реализации принадлежащих гражданам прав и свобод. В равной мере сказанное относится и к обязанностям граждан установленным Конституцией РФ.
Таким образом, существует как тесная связь конституционного и административного права, так и предопределённость в ряде случаев административно-правового регулирования общественных отношений нормами конституционного права.
Достаточно глубокие взаимосвязи можно обнаружить между административным правом и муниципальным правом. В предмет муниципального права входят отношения в области местного самоуправления. Отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической. В пользу относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную свидетельствует следующее:
– местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т. е. способ формирования власти в государстве путём народного волеизъявления;
– термин “местное самоуправление” включает понятия “управление” и “местное”, указывая таким путем на его, главным образом, управленческую сущность;
– местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практически цели, что и государственное управление;
– муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т. е. управление, осуществляемое муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления;
– органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т. е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности;
– органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться[25].
Таким образом, административное право, изучая различные аспекты проблемы управления, включает в предмет своих исследований и такой вид социального управления, как местное самоуправление.
«Изучение местного самоуправления, как справедливо считает Ю.Н. Старилов, – это логическое продолжение анализа более обширной темы управления, организации и сущности государственной власти в Российской Федерации, построения исполнительной власти и осуществления её функций, а также децентрализации управления»[26].