Главная | Обратная связь

Глава 37. Государственное управление в области юстиции 5 страница

5. Нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Основным видом нормативного акта принимаемого на уровне федеральных органов исполнительной власти является приказ. Кроме того, ими могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативного акта положения или инструкции.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”[40] на федеральном уровне соответствующие нормативные правовые акты могут приниматься только министерствами и приравненными к ним органами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено.

6. Законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов в субъектах РФ.

– конституции республик, уставы краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также акты, издаваемые органами власти и государственного управления.

7. Источниками административного права являются также некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов местного самоуправления, так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых для их осуществления материальных и финансовых средств.

8. Источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного образования.

Дополнительными видом источника административного права можно считать также соглашения, заключенные между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу части полномочий. Соглашения заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основание и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение заключается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Соглашения считаются заключёнными и вступают в силу только после их утверждения постановлением Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Акты правосудия всё чаще становятся источниками административного права.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм.

Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их.

Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решение, определённое судом является обязательным для судов той же или низшей инстанции (судебный прецедент).

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. Суды осуществляют нормотворчество путём признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую силу, а потому недействующими[41]. Есть два вида актов правосудия как источников права:

1) акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать подзаконные акты не соответствующими закону или решению вышестоящих органов, вплоть до постановлений правительства РФ;

2) акты правосудия, которые признаны источниками административного права – постановления Конституционного Суда РФ.

Во втором случае не все учёные разделяют точку зрения об отнесении постановлений Конституционного суда к источникам административного права. Так авторы учебника административного права под редакцией Ю. А. Дмитриева считают, что решения Конституционного Суда РФ и других судов, признающие подзаконные нормативно-правовые акты не соответствующими Конституции РФ или другим законам не являются нормативными, поскольку лишь в силу специальной нормы административного права влекут за собой последствия в виде прекращения действия такого акта в целом или его части[42]. Думается, что в данном случае юридическая техника (принятие дополнительного правового акта) не может служить основанием для отрицания сущностной черты решения Конституционного Суда – его нормативности.

 

ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ

 

4.1. Понятие административно-правовых отношений

 

Под административно-правовыми отношениями понимаются урегулированные административно-правовыми нормами управленческие общественные отношения, в которых стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав.

Следует исходить из того, что сама по себе норма административного права не создаёт конкретное административно-правовое отношение. Она – основа его возникновения, так как в общей форме предусматривает, что при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов, управленческое отношение приобретает административно-правовую основу.

Предусматривая возможности возникновения административно-правовых отношений в тех или иных условиях и между теми или иными сторонами, административно-правовая норма заранее устанавливает объём полномочий этих сторон, их взаимные права и обязанности, а также юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушения прав. Административно-правовая норма, определяет для одной стороны вид и меру возможного поведения, а для другой – вид и меру должного поведения.

К особенностям административно-правовых отношений можно отнести следующие:

1. Административно-правовые отношения, являются властеотношениями, поскольку в процессе их возникновения, изменения и прекращения реализуется государственное управление.

Термин “властеотношения” применительно к административно-правовым отношениям следует применить с известной осторожностью, поскольку властеотношения не подразумевают сами по себе присутствие правового регулятора этих отношений. В дореволюционной работе А. И. Елистратова “Основные начала административного права” содержится следующее высказывание: “Взаимоотношение между правящими и управляемыми, не урегулированное правом будет не правоотношением, а властеотношением”[43].

Властеотношения, как категорию, не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений, тем более безоговорочного. С другой стороны, именно этот признак является доминирующим, поскольку он предопределён важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

2. Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления, т. е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. Второй стороной могут быть все другие возможные субъекты административно-правовых отношений. Данная особенность административно-правовых отношений объясняется, прежде всего, тем, что исполнительную деятельность призваны осуществлять от имени государства органы государственного управления и их должностные лица. Именно поэтому без их участия не может быть облечённого в правовую форму управленческого отношения. В отдельных случаях в управленческой практике встречаются исключения из общего правила: тогда административно-правовые отношения складываются и без участия органа государственного управления или его должностного лица. Но это связано с делегированием общественным организациям отдельных внешневластных функций госорганов, в силу чего они фактически начинают выступать от имени государства (например, функции профсоюзов в области надзора за соблюдением законодательства об охране труда и по технике безопасности).

Отсюда можно сделать и следующий вывод: административно-правовое отношение невозможно между двумя гражданами, между общественными организациями, а тем боле внутри общественных организаций.

3. Административно-правовые отношения складываются преимущественно в сфере государственной и общественной жизни – сфере государственного управления. Насколько значительна сфера влияния органов исполнительной власти и, прежде всего, Правительства РФ, определённая в ст. 114 Конституции РФ и в федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” самым общим образом, настолько же необозрима и сфера влияния административного права. Административно-правовые отношения могут возникать в области обороны и государственной безопасности, в сфере культуры, науки и образования, в сфере экономических отношений и применительно к системе социального развития, т. е. везде, где государством посредством своих исполнительных органов проводится работа по управлению общественными процессами и явлениями.

4. Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счёте, сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и официального назначения. Поэтому его часто называют “непосредственно организующей” деятельностью государства.

Для того, чтобы более или менее сложный управленческий процесс претворился в жизнь, необходимо организовать его участников для совершения тех или иных действий, организовать материальное, финансовое, кадровое, техническое сопровождение процесса и т. д. Таким образом, государственное управление тесно связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений. Собственно, само назначение исполнительной власти в системе ветвей государственной власти – организующее, так как законодательная власть занимается определением целей и задач в системе государственного управления, а исполнительная власть претворяет решения законодателей в жизнь, обеспечивает движение в заданном направлении, т. е. организует государственное управление.

5. Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или её согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений. Административно-правовые нормы фактически формируют в административно-правовых отношениях меру не возможного, а обязательного поведения для той стороны возникающего административно-правового отношения, которая представляет исключительную власть (орган управления, должностное лицо).

Практически, субъекты исполнительной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения (либо совершаемые ими действия) приобретают юридическую силу независимо от согласия второй стороны. Наиболее показательны в этом смысле такие правоотношения, в рамках которых полномочный исполнительный орган (должностное лицо) применяет предусмотренные административно-правовой нормы меры дисциплинарной или административной ответственности за совершение соответствующих проступков.

Значит ли это, что в административно-правовых отношениях всегда одна из сторон предписывает другой веления, обязательные к исполнению? На это должен быть дан отрицательный ответ по следующим основаниям: во-первых, многие административно-правовые отношения возникают по инициативе одной из сторон, не являющейся субъектом юридически-властных полномочий, либо по инициативе третьих лиц; во-вторых, если административно-правовые отношения возникают по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделённый властными полномочиями, не использует их в интересах “подчинения” инициатора. Наоборот, у него возникают определённые юридические обязанности перед гражданином. Последний вправе предъявить органу те или иные юридические требования.

Если же гражданин совершает административное правонарушение, то ситуация меняется. Следствием совершённого является, действительно, прямое принудительно-властное воздействие на гражданина не со стороны своего желания или нежелания, а в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В результате – односторонний порядок возникновения административно-правового отношения, инициатива его возникновения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной стороной. При этом исключается возможность договорных отношений типа гражданско-правовых.

Весьма последовательно административно-правовую сущность инициативы раскрывает Ю. М. Козлов, который отмечает, что сама по себе инициатива, например гражданина, желающего поступить на государственную службу, не влечёт за собой возникновение гражданско-служебного отношения. Его основа – юридический акт властвующего субъекта. Инициатива гражданина в данном случае явилась своеобразным выражением “соглашения”, предшествующего изданию указанного акта[44].

Следовательно, инициатива сторон порождает непосредственно административно-правовое отношение только в тех случаях, когда она предусматривается административно-правовыми нормами в качестве юридического возникновения правоотношения. Причём для государственного управления правовая возможность вступить в такого рода отношения составляет одновременно и его обязанность, чего нельзя сказать в отношении других сторон административно-правового отношения.

6. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определённые юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.

Как правило, такого рода спора решаются в административном, т. е. во вне судебном порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его – в принятии полномочным исполнительным органом (должностным лицом) юридически-властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породившего спорную ситуацию.

На первый план выдвигается присущая административно-правовому регулированию односторонность действий субъекта управления, юридически-властным решением которого по существу и разрешается данный спор.

Наиболее детально административный порядок разрешения административно-правовых споров регламентирован, например, Кодексом Российской Федерации об административных нарушениях, действующими правовыми актами о работе с заявлениями и жалобами граждан.

В то же время, действующее законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного.

Для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной из сторон перед другой. В административном праве ответственность одной из сторон наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что речь идёт фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата федеральной исполнительной власти перед Правительством Российской Федерации).

Вопрос о составе правоотношения, количестве элементов входящих в его структуру, в литературе трактуется неоднозначно. По мнению В. Н. Хропанюка “структура правоотношения имеет четыре необходимых элемента субъект, объект, право, обязанность”[45]. Правоотношение обладает сложной по составу структурой, в неё входят субъект, объект, и содержание правоотношения[46]. Однако представленные точки зрения не отличаются принципиально друг от друга если принять во внимание утверждение В. Н. Бабаева о том, что состав правоотношения образуют “субъекты правоотношения, содержание правоотношения и объекты правоотношения”. При этом “субъективное право и юридическая обязанность являются содержанием правоотношения”[47]. Несколько иное содержание правоотношения трактует С. С. Алексеев, отмечающий, что правоотношение является сложным образованием и имеет определённое внутреннее строение. К элементам правоотношения он относит его участников, их права и обязанности, поведение, а также объект правоотношения[48]. Схожую позицию занимает и Д. Н. Бахрах, выделяя в нём две стороны материальную (поведение субъектов) и юридическую (субъективные юридические права и обязанности)[49].

Рассмотрим вопрос о субъекте и объекте правоотношения.

Субъектами административного отношения признаются два и более участника, как минимум один из которых выражает публичный (государственный) интерес в правоотношении, т. е. наделён специальной компетенцией в области государственного управления. Это может быть орган исполнительной власти, орган местного самоуправления или организации, наделённых государственно-властными полномочиями, либо должностное лицо такого органа или организации. Второй стороной в административном правоотношении может быть любое физическое или юридическое лицо, на которое распространяет своё действие норма административного права.

Необходимо отметить, что понятие “субъект управления”, “субъект административного права”, “субъект административного правоотношения” не тождественны. Субъект административного права определяется нормами права в общем, виде, как некоторая категория лиц, отвечающая требованиям гипотезы нормы (условие признания субъектом), в то время как субъект правоотношения всегда конкретен. Кроме того, субъект права в течение продолжительного времени может вовсе не быть участником административного правоотношения. Таким образом, субъект административного правоотношения – это субъект административного права, вступающий в конкретные правоотношения[50].

Субъект государственного управления – это субъект, наделённый определёнными властными полномочиями в сфере государственного управления. В условиях правового государства – это всегда субъект административного права, однако не исключается ситуация, в которой управляющий субъект оказывается вне поля действия норм административного права. Например, это может произойти при заключении органом исполнительной власти гражданско-правовой сделки (договоры купли-продажи, поставки и др.).

Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального и процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае речь идёт о таких двух категориях как:

а) административная правоспособность. Она означает способность участника (субъекта) административно-правовых отношений иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности;

б) административная дееспособность – это способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых правил.

В административном праве не сложилась единая точка зрения по вопросу об объекте административно-правового отношения. Одна группа авторов (Ю. М. Козлов, Р. О. Халфина и др.) в качестве единственного объекта любого правоотношения признают действие, поведение людей, в то время как другие группы авторов (Н. Г. Александров, В. М. Манохин, Г. И. Петров и др.) видят два вида объектов правоотношения: объект имущественных правоотношений (предмет правоотношения), в качестве которого выступают материальные ценности и вещи, и объект неимущественных отношений, т. е. сами действия, поведение людей.

Разделив вторую научную позицию, можно определить объект административного правоотношения – это то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов. К объектам можно отнести предметы материального мира, продукты духовного творчества, личные неимущественные блага, на которые направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов, а также само поведение участников правоотношений и результаты этого поведения.

Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты.

Вместе с тем административно-правовые отношения нельзя понимать так, что будто бы у одной стороны имеются только обязанности, а у другой – только права. Свойственный административно-правовому регулированию метод хотя и предопределяют юридическое властвование одной из сторон управленческих отношений, однако не превращает вторую сторону в качестве их участника, не имеющего соответствующих прав. Например, гражданин, подавший в орган управления жалобу, вправе требовать её приёма и рассмотрения в установленный срок и т. п. Данному праву соответствует обязанность органа управления принять и зарегистрировать жалобу, рассмотреть её в установленные сроки. Налицо, следовательно, взаимные, корреспондирующие права и обязанности сторон административного правоотношения.

 

4.2. Юридические факты в административном праве

 

Административно-правовые отношения возникают при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это – юридические факты – обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны или могут возникнуть правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, действия, а в некоторых случаях – события.

Действия – являются результатам активного волеизъявления субъекта. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия.

Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан и других возможных участников административно-правовых отношений. Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение административного правоотношения между ним и исполнительным органом (должностным лицом), которому жалоба адресуется.

Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный, т. е. относящийся к конкретному адресату и делу, характер. Прямое их юридическое последствие – возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения.

Например, приказ о назначении на должность влечёт за собой возникновение государственно-служебных отношений, являющихся разновидностью административно-правовых.

Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это – дисциплинарные или административные проступки, как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой юрисдикционные правоотношения. К числу неправомерных юридических фактов относится также и бездействие (например, неприятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка)[51].

События – явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и др.).

 

4.3. Виды административно-правовых отношений

 

В зависимости от содержания властных полномочий, административно-правовые отношения подразделяются на следующие виды:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия “субъект – объект”, в которой, отчётливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это, собственно, властеотношения;

б) отношения, складывающаяся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо её не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой “команда – исполнение”. Это, прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами – руководителями и подчинёнными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определённые административно-правовые обязанности и т. п.

При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (отношения типа “субъект – субъект”). Так, два органа исполнительной власти могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т. п. Такие отношения носят вспомогательный характер по сравнению с отношениями первой группы.

Наиболее значительный интерес представляет собой классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определённой мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом. Это и есть то, что называется властеотношениями. Возникают они между соподчинёнными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако, соподчинённость нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их меньше (например, у нижестоящего органа управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственно управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинён.

В условиях рыночных отношений государственное управление не утрачивает властно-юридической природы, хотя механизм управляющего воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жёстких вариантов достижения стоящих перед ним задач (например, отказ от адресного планирования, обязательных поставок, устранение чрезмерной централизации). Тем не менее, управленческая вертикаль, находящая своё выражение в административно-правовых отношениях сохраняется в качестве наиболее традиционной для них.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой.

“Горизонтальность” административно-правовых отношений определяется следующими обстоятельствами.

Во-первых, действительным, а не формальным юридическим равенством участников административно-правовых отношений, т. е. качеством, традиционно связанным с гражданско-правовыми отношениями, реальным при наличии одинакового правового уровня сторон и соответственно, отсутствия выраженной в любой форме их соподчинённости.

Во-вторых, обязательным одновременным наличием в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие соподчинённости не всегда тождественно юридическому равенству сторон.

В-третьих, отсутствием юридически-властного волеизъявления одной стороны, адресованной другой[52].

В зависимости от содержания выделяют материальные и процессуальные административные правоотношения. К материальным правоотношениям относятся те, которые регулируются материальными нормами административного права, а к процессуальным – складывающиеся в сфере государственного управления в связи с разрешением индивидуальных дел и регулируемые административно-правовыми нормами. Однако правильная классификация правовых отношений по данному критерию во многом зависит от понимания существа и объёма административного процесса. Например, если рассматривать его как порядок применения норм материального административного права, то для материальных правоотношений фактически места не остаётся; все административно-правовые отношения следует признать процессуальными. И это логично, так как сама исполнительно-распорядительная деятельность является процессом. Если же исходить из юрисдикционного понимания административного процесса, то, действительно, можно выделить и материальные, и процессуальные отношения.