 |
|
Глава 37. Государственное управление в области юстиции 4 страница
Административное право весьма тесно соприкасается с гражданским правом, так как обе отрасли регулируют отношения имущественного характера. Однако, нормы гражданского права относятся к имущественным отношениям, в которых стороны равноправны (например, нормы, регулирующие договор поставки продукции), а нормы административного права – к имущественным отношениям, базирующимся на административном подчинении одной стороны другой. В последнем случае орган государственного управления не рассматривается в качестве юридического лица, участвующего в гражданско-правовых отношениях. Он воздействует на имущественные отношения в сфере государственного управления теми методами, которые в его распоряжении. Например, на основе нормативного акта регионального исполнительного органа в сфере образования может быть осуществлена безвозмездная передача зданий, сооружений, оборудования из одного подведомственного этому органу учебного заведения другому. Имущественная база возникших здесь отношений бесспорна. Но одновременно организация, передающая указанные объекты, является подчинённой органу государственного управления образованием. На основе его акта у неё возникает административно-правовая, а не гражданско-правовая обязанность, связанная с передачей имущества. Налицо, следовательно, управленческие отношения имущественного характера. Оно регулируется не на началах равенства сторон, а путём властного распоряжения полномочного органа управления. В подобных отношениях есть и гражданско-правовые элементы, так как организации, между которых происходит процесс передачи имущества, причём обособленного, конечно, выступают одновременно и в качестве равноправия юридических лиц: охрана их имущественных прав осуществляется в гражданско-правовом порядке. Налицо, слияние административно-правовой и гражданско-правовой обязанностей[27].
Основными институтами, в которых прослеживается взаимосвязь административного и гражданского права являются: государственная регистрация юридических лиц; лицензирование, возмещение ущерба, причинённого незаконными действиями должностных лиц; публичный договор. Административно-правовые институты включают нормы права, устанавливающие возможность применения к субъектам гражданского права административно-властных методов, т.е. имущественные отношения испытывают на себе властно-распорядительный и императивно-регулирующей потенциал административно-правового регулирования. По мнению Ю. А. Тихомирова, административное право нужно рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм [28].
Таможенное право, которое регулирует отношения в области таможенного дела, использует методы административно-правового регулирования и административные процедуры. Основными сферами правового регулирования отношений в области таможенного дела являются : отношения по установлению порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; отношения, возникающие в процессе таможенного контроля; отношения, появляющиеся в процессе обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и должностных лиц; отношения по установлению и применению таможенных режимов; отношения по установлению, ведению и взиманию таможенных платежей.
Определённые связи имеются у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Нормы трудового права определяют статус государственных служащих как участников трудового процесса. Что же касается норм административного права, то они регулируют государственно-служебные отношения, в частности, условия поступления на государственную службу, порядок её прохождения, правила пользования служебными документами, полномочия должностных лиц по организации трудового процесса и т. д.
Отношения между администрацией и имеющимися в организации профсоюзами также регулируется и трудовым, и административным правом. Если они возникают по поводу, например, заключения коллективного договора, установления заработной платы, очерёдности ежегодных отпусков и т. п., то такие отношения составляют предмет регулирования трудового права. Иной характер имеют отношения между указанными сторонами по вопросам организации производства и труда, разработки планов развития данной организации. Они имеют организационный, управленческий характер, а потому регулируются нормами административного права.
Много точек соприкосновения у административного права с финансовым, которое регулирует отношения, складывающиеся в процессе финансово-кредитной деятельности российского государства. Для регулирования этих отношений используется административно-правовой метод. Однако финансовое право признано самостоятельной отраслью, так как регулирование привлечённых денежных средств, их распределение и использование в государственных интересах имеет большое значение и отличается специфическими особенностями. То же самое характерно и для соотношения административного права с земельным, нормы которого посредством административно-властного метода регулирующие отношения между государством-собственником и её пользователями в своей совокупности выделены в самостоятельную отрасль.
Содержание норм административного права об ответственности за административные правонарушения соприкасаются с рядом норм уголовного права. Так, административным правом определяются основания административной ответственности должностных лиц, а уголовным правом – уголовная ответственность за должностное преступление.
Отграничение административного права от иных, соприкасающихся, с ним отраслей свидетельствуют, о его самостоятельности. Одновременно соотношение административного права со смежными отраслями говорит об их взаимосвязи в единой системе российского права.
ГЛАВА 3. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
3.1. Понятие и структура норм административного права
Норма административного права представляет собой первичную клетку, общеобязательное правило поведения, установленное или санкционированное государством в целях регулирования соответствующих общественных отношений.
Административно-правовые нормы отражают то общее, что свойственно всем нормам права, и то особенное, что характеризует административное право как самостоятельную отрасль российского права.
Большинство учёных считают, что наиболее существенным признаком правовой нормы является её государственно-обязательный характер, как правила поведения, рассчитанного на неоднократное применение. Сущность правовой нормы как общего правила состоит в том, что оно относится к виду или категории общественных отношений, а не к одному или нескольким единичным отношениям.
Нормами административного права определяются рамки должного поведения органов государственного и муниципального управления, их служащих, граждан, а также организаций (их органов) в сфере исполнительной и распорядительной деятельности Российского государства. Посредством административно-правовых норм указанные субъекты наделяются определёнными полномочиями. В этих нормах устанавливаются также гарантии реализации прав и соблюдения обязанностей.
Административно-правовая норма – это обязательное формально-определённое правило поведения (предписание), установленное и охраняемое государством для закрепления и регулирования общественных отношений, возникающих и развивающихся в процессе исполнительной и распорядительной деятельности публичных органов власти.
Административно-правовое регулирование имеет государственный характер, поэтому исполнение, применение и соблюдение норм административного права гарантируется не только организационными, разъяснительными, стимулирующими средствами, но при необходимости и мерами государственного принуждения.
Внутренняя структура административной нормы в целом совпадает со структурой норм других отраслей права и состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза – элемент административно-правовой нормы, указывающий на условия (фактические обстоятельство), при наступлении или не наступлении которых предписание вступает в действие. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой административно-правовой нормы, являются юридическими фактами, порождающими административные правоотношения.
Гипотеза административно-правовой нормы может быть абсолютно определённой, точно указывающей факты, наличие которых даёт основание руководствоваться данной нормой. Например, гипотеза нормы Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 “О воинской обязанности и военной службе”[29] устанавливает точный возраст, по достижению которого граждане России мужского пола подлежат принятию на воинский учёт.
Гипотеза административно-правовой нормы может быть и относительно определённой, т. е. дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой. Например, военнообязанный без уважительной причины не являющийся по вызову в военкомат, может быть привлечён к административной ответственности в виде штрафа, налагаемого властью военкомата. В данном случае вопрос о квалификации понятия “неуважительная причина” решает должностное лицо – военный комиссар.
Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов административного управления, их должностных лиц. В административно-правовых нормах, предусматривающих составы административных правоотношений, гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также в самой административно-правовой норме, а в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях.
Диспозиция – главная часть административно-правовой нормы, содержащая конкретное правило поведения. Санкция – мера государственного воздействия, применяемая к органам управления, должностным лицам и гражданам, не соблюдающим или нарушающим правила поведения. Это, например, административные или дисциплинарные наказания, налагаемые на должностных лиц.
3.2. Виды административно-правовых норм
Существуют различные критерии классификации административно-правовых норм. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.
Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников, регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина, нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т. п.
Процессуальные административно-правовые нормы – регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приёма, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан, порядок производства по делам об административных правонарушениях и т. п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.
Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:
а) обязывающая, т. е. предписывающая в предусмотренной данной нормой условиях совершать определённые действия. Например, при приёме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ, при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть её в течение тридцати дней;
б) запрещающая норма предусматривает юридически-властное предписание, указывающее на недопустимость определённого поведения под страхом применения административного воздействия. Например, полиции запрещено применение специальных средств в отношении женщин с явными признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности, малолетних, несовершеннолетних) и т. п.;
в) уполномочивающая (дозволительная) норма. Она устанавливает возможность для исполнителей действовать в пределах её предписания, наделяет их правом соответствующего варианта поведения в дозволенных границах. Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (право на обжалование неправомерных действий должностных лиц); должностное лицо, осуществляющее контрольно-надзорные функции, может применить к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия.
Надо сказать, что в известной мере процесс перераспределения запрещающих и уполномочивающих норм в пользу последних имеет место в управлении отраслями экономики. Это объясняется дальнейшим развитием в единстве административных и экономических методов, сочетание которых требует и более гибкого правового регулирования. Задача заключается в том, чтобы оно обеспечивало эффективное выполнение исполнительной властью её управленческих функций, создавало бы наиболее благоприятные возможности для оперативного решения назревших вопросов, для развития тех общественных отношений, которые способствуют дальнейшей стабилизации рынка в России;
г) стимулирующая (поощрительная) норма обеспечивает с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Например, установление налоговых и иных льгот освобождение от налогообложения, применение льготного кредитования и т. п.;
д) ограничивающая норма (вводящая ограничения на определённую деятельность или действия);
е) регистрационная или уведомительная норма (касающаяся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различных форм собственности, субъектов малого бизнеса);
ж) рекомендательная норма включает конкретный совет исполнителю, как поступать в определённых условиях. Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определённых задач.
По характеру правового воздействия нормы административного права могут быть охранительными, т. е. предусматривать правила, направленные на защиту прав и свобод человека, охрану правопорядка, государственной безопасности, обороны страны, окружающей природной среды и т. п., а могут быть регулятивными, т. е. регулировать деятельность физических и юридических лиц, органов государства и других субъектов в целях достижения позитивных управленческих результатов.
По масштабам применения административно-правовые нормы, могут быть общефедеральными (действующими на территории всей страны), региональными (распространяющее своё действие на территорию субъекта РФ), территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов РФ с распространением действия на определённые территории, например, районы Дальнего Востока), местными (устанавливаемыми органами местного самоуправления и местной администрацией), локальными (действующими в концернах, консорциумах, объединениях, организациях, предприятиях).
По объёму регулирования административно-правовые нормы делятся на общие (охватывающие всех участников управленческих отношений), межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые (распространяющиеся на нижестоящие подведомственные органы исполнительной власти, учреждения, предприятия).
По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введённые в действие на определённый срок) и бессрочные (срок действия которых заранее не установлен).
3.3. Реализация административно-правовых норм
Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т. е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений.
Известны следующие варианты реализации административно-правовых норм:
– соблюдение норм административного права означает пассивное не нарушение указанных норм, т. е. не совершение действий, направленных на нарушение запрета, установленного нормой;
– исполнение – точное следование участников регулируемых отношений тем юридическим предписанием, запретам и дозволениям, которые в них содержатся;
– использование (осуществление) – выражается в активной реализации норм административного права, при которой субъект по своему усмотрению, желанию использует предоставленные им права. В этом случае реализуются управомочивающие нормы. Например, осуществление гражданами России своих конституционных прав на объединение (ст. 30 Конституции РФ), право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).
Важно отметить, что использование права предполагает выбор самого субъекта административного права. При этом существует значительное различие в реализации прав гражданами и использовании правомочий органами исполнительной власти и их должностными лицами. Использование или неиспользование субъективных прав гражданами является сугубо добровольным делом. Иначе обстоит дело с осуществлением полномочий государственными органами и должностными лицами. Здесь осуществление является не только правом, но и обязанностью этих органов и должностных лиц.
– применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочными органами (должностными лицами) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных, либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным делам (например, приказ о назначении на должность, призыв на воинскую службу и т. п.).
Административно-правовая норма в этом случае реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения и, например, какого-либо запрета (переход улицы в неположенном месте), а путём официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов исполнительной власти.
С учетом проведенной в предыдущем параграфе классификации административно-правовые нормы имеют определённые пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межрегиональном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств). Возможен их “выход” и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах.
Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами – членами Союза Независимых Государств (СНГ).
В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.
Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения, либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определённых сроков их действия (например, на определённый срок устанавливается режим чрезвычайного положения).
Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда её действие прекратилось, а для решения вопроса о вступлении нормы в силу следует знать два обстоятельства: 1) дату её вступления в силу; 2) пределы действия после вступления в силу.
По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон вступают в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установил иной срок. Нередко в постановлении о вступлении закона в силу оговаривается разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в одном законе.
Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства России, вступает в силу по истечению 7 дней после опубликования в Собрании законодательства Российской Федерации, Российской газете, если не установлен иной срок.
Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в Российской газете, если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня после опубликования (акты, расширяющие права, и ранее).
Акты иных органов исполнительной власти, по общему правилу, вступают в силу немедленно, если не назван иной срок. Таким образом, нормы административного права начинают действовать на основе общего правила (через 10, 7, дней после опубликования, немедленно) или со специально названного срока[30].
Методы исследования административного права отличается от методов административно-правового регулирования. Изучение административно- правовой теории происходит в процессе толкования норм административного права[31]. Толкование представляет собой процесс выяснения содержания нормы, её целей применительно к конкретной ситуации и её связей с иными правовыми нормами[32].
Необходимость толкования норм административного права объясняется тем, что они выражаются в виде письменного текста, состоят из слов и предложений, а они, как правило, далеко не всегда имеют однозначный смысл. Кроме того, в нормативных правовых актах нередко используется специальные малоизвестные термины, и возникает необходимость их разъяснения. Встречаются случаи, когда законодательные формулировки имеют двусмысленное звучание, в связи с чем также требуется их разъяснение. Наконец, толкование вызывается тем, что законодатель нередко в нормативных актах употребляет выражение “и т. д.”, “и т. п.”, “иные”, “другие”.
Среди способов толкования – совокупности приёмов и средств, позволяющих уяснить смысл и содержание нормы права и выраженной в ней воли законодателя, – выделяют следующие виды:
– грамматический способ – основанный на грамматическом (т. е. с использованием правил синтаксиса, морфологии, правописания, словоупотребления и т. п.) анализе текста правовых норм;
– логический способ толкования – это толкование правовых норм, основанное на логических приёмах мышления. В данном случае анализируется не значение отдельных слов, как, например, при грамматическом толковании, а понятия, которые они выражают. Так, например, во всех статьях КоАП РФ указывается, что наказываются какие-то административные правонарушения. Однако наказывается не деяние, а человек, его совершивший;
– систематический способ толкования – это толкование правовых норм, основанные на анализе их взаимодействия и положения в нормативном акте, в институте или отрасли административного права;
– исторический (историко-политический) способ толкования – это толкование правовых норм, основанное на учёте конкретно-исторических условий, в которых принималась та или иная норма права. Смысл исторического способа сводится к выяснению социально-политической ситуации, в которой принималась данная норма, определению основных целей и намерений законодателя.
Наибольшее практическое значение при историческом толковании имеет сравнительный приём. Его использование особенно велико на первых этапах применения нового законодательства. Оно даёт возможность интерпретатору более четко выявить различия между старой и новой административно-правовыми нормами. Сравнение формулировок принятого акта и его проекта позволяет показать, в каком направлении двигалась мысль законодателя.
– телеологический (целевой) способ толкования – заключается в установлении целей принятия нормы права. Цель – это результат, который достигается действием нормы права;
– специально-юридический способ толкования – заключается в уяснении смысла специальных юридических понятий, категорий, конструкций на основе профессиональных знаний юридической науки и законодательной техники. Важное, значение при этом состоит в уяснении оценочных понятий (терминов) относительно неопределённых по своему содержанию. Оценочные термины типа “лицо с явными признаками инвалидности”, “нападение опасное для жизни гражданина”, “лица начальствующего состава” и т. п. истолковываются на основе их “привязки” к конкретным ситуациям.
3.4. Источники административного права
Источники административного права – это внешние формы выражения его правовых норм. Источник административного права представляет собой совокупность юридических средств закрепления норм административного права, позволяющих адресатам этих норм пользоваться их предписаниями, в том числе и знакомиться с их реальным содержанием.
К числу источников административного права относятся:
1. Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из содержащихся в ней общих норм имеют административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 17, 110-117), разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. 71-73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24-25, 27, 30-35) и т. п. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.
Данный вид актов включается в систему источников административного права в соответствии с положениями, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договорам Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренных законом, то применяются правила международного договора. Примерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являются Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожения (Париж, 13 января 1993 г.)[33], Договор между Российской Федерацией и Федеративной республикой Бразилией, ратифицированный Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 99-ФЗ[34], Соглашение между Правительством РФ и Правительством Мексиканских Соединенных штатов о сотрудничестве в области культуры, образования и спорта (Мехико, 20 мая 1996 г.)[35]
3. Административно-правовые нормы содержатся в законодательных актах (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР, а также законы субъектов Российской Федерации). В качестве примеров могут быть названы: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКС “О Правительстве Российской Федерации”[36]; Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ “Об обороне”[37] и др.
В настоящее время законодательная форма источников права значительно расширяется. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 5, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это было раньше, но и представительными органами государственной власти всех субъектов Федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).
4. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения. Указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, так как имеют промежуточный статус между системами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. В то же время следует понять, что нормы указа Президента РФ не могут носить ограничительного характера по отношению и гарантированным законодательством Российской Федерации правам и свободам.
Как Глава государства Президента РФ издаёт ключевой акт системы государственного управления – указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти[38]. Указами Президента РФ утверждаются также положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти находящихся в непосредственном ведении Президента РФ[39].
5. К числу источников административного права относятся нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ). Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, являющихся источниками административного права. Так постановлениями Правительства РФ, утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т. д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.
Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, Федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.