Главная | Обратная связь

Правовое регламентирование формирования и структуры Совета Федерации

На основании Федерального закона от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в новый состав верхней палаты вошли главы законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов Федерации по должности. В двухпалатном законодательном органе его представитель в Совет Федерации определялся решением обеих палат. При этом соответствующие лица не освобождались от должности в связи с членством в верхней палате парламента, поскольку Совет Федерации не являлся постоянно действующим.

Установленный порядок формирования Совета Федерации корректировался поправками вплоть до 2011 г. Прямое избрание членов Совета Федерации населением закрепления в Законе не получило. В завершенном виде Законом была установлена смешанная процедура формирования палаты. Представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ стал избираемым (косвенным образом - самим законодательным (представительным) органом субъекта), а представитель от органа исполнительной власти - назначаемым (высшим должностным лицом либо руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Процедура принятия решения законодательным (представительным) органом субъекта РФ об избрании члена Совета Федерации отнесена к регламентной области соответствующих органов. Федеральным законом было установлено только требование о тайном голосовании и оформлении его итогов постановлением.

Российскими учеными прогнозировался временный характер установленного порядка формирования верхней палаты парламента; он оценивался как переходный этап к выборной модели. Отмечалось, впрочем, также и то, что существующий порядок полностью отвечает представительной природе этого органа и направлен на то, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов.

Очередная законодательная реформа произошла 1 января 2013 г., когда вступил в законную силу Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» , которым был введен новый порядок формирования верхней палаты. Проект данного Федерального закона в период с 4 по 26 апреля 2012 г. был вынесен на общественное обсуждение. Особый интерес представляет появившаяся в Законе норма о том, что "наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации". Это положение является основанием для заключения о том, что законодатель отказался от ранее существующей терминологии «избрание представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» и «назначение представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Член Совета Федерации в соответствии с новым Федеральным законом «наделяется полномочиями» соответствующими субъектами государственной власти.[6]

В измененных формулировках видится стремление законодателя особо подчеркнуть представительный характер Совета Федерации, а следовательно, и соответствие принятого порядка конституционной конструкции. Этому способствует два коренных преобразования: 1) установление законодательного требования о том, что кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации от законодательного (представительного) органа может быть только депутат этого органа; 2) сохранение ограничений по кругу субъектов, из числа которых может быть определен кандидат для наделения полномочиями члена Совета Федерации в том случае, если избрание должностного лица субъекта РФ осуществляется не гражданами, проживающими на территории данного субъекта, а депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта. В таком случае кандидатами могут быть субъекты, имеющие отношение к законодательной ветви государственной власти (при соблюдении особых условий - депутат Государственной Думы или член Совета Федерации, а также депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта или представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта) (ч. 2.1 ст. 2 Федерального закона № 229-ФЗ). Ранее данное ограничение существовало для всех кандидатов для избрания (назначения) членом Совета Федерации. В настоящее время в случае, если высшее должностное лицо субъекта РФ избирается населением, лицо, определяющее кандидатов для наделения полномочиями члена Совета Федерации, связано только общими требованиями к возрасту, периоду проживания на территории соответствующего субъекта, а также безупречности репутации кандидата.

Учитывая, что наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется законодательным (представительным) органом нового созыва, а также вновь избранным высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти), можно считать окончательно утвердившимся смешанный порядок формирования верхней палаты парламента РФ: путем косвенных выборов представителей законодательного органа и путем назначения представителя от исполнительного органа. Новым Федеральным законом упорядочены правила о выдвижении кандидатов для наделения полномочиями члена Совета Федерации от законодательного (представительного) органа. Правом внесения кандидатуры на рассмотрение обладают председатель, фракция или группа депутатов численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Четко прописано ограничение возможности внести на рассмотрение более одной кандидатуры каждым из названных субъектов.

Следует обратить внимание на особый порядок представления кандидатур для наделения полномочиями члена Совета Федерации от органа исполнительной власти. Первоначально они определяются не вновь избранным высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, а кандидатами на данную должность, каждый из которых представляет в избирательную комиссию по три кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Одна из них в случае избрания представившего ее кандидата наделяется соответствующими полномочиями. Такое решение оформляется указом (постановлением). Порядок принятия решения о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа по-прежнему отнесен к области регламентного регулирования в субъектах Федерации. Закон указывает только на общее правило о принятии решения простым большинством голосов. Полагаем, это ограничивает законодательные (представительные) органы субъектов РФ в установлении более сложного порядка принятия решения.[7]

Конституцией РФ урегулированы лишь базовые аспекты структуры и внутренней организации Совета Федерации. Детальным образом внутренняя организация Совета Федерации определяется Регламентом.

Возглавляет Совет Федерации должностное лицо, именуемое Председателем. Он избирается большинством голосов от общего состава при тайном голосовании, однако палата может принять решение о проведении открытой процедуры. Существенным ограничением в этой процедуре следует считать то, что Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ. Регламентом Совета Федерации предусмотрена возможность избрания почетного Председателя Совета Федерации, который вправе принимать участие в заседаниях палаты и ее комитетов, а также в работе парламентских слушаний, в заседаниях круглых столов и иных проводимых мероприятиях.[8] Решение об избрании почетного Председателя принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением. В настоящее время такого звания удостоен только Голосова Г.Н. в 2001 г. В отличие от Государственной Думы, Совет Федерации структурируется по непартийному принципу: в палате не предполагается создание фракций и партийных объединений. Такое требование установлено ч. 4 ст. 1 Федерального закона № 229-ФЗ. Отсутствие в верхней палате фракций объясняется тем, что верхняя палата по своей природе - выразитель согласованных интересов субъектов Федерации, а не политических сил.[9]

Совет Федерации предполагает наличие общей структуры, включающей в себя Совет палаты, комитеты и комиссии. Совет палаты является коллегиальным постоянно действующим органом (образован в 1999 г. для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации). В его состав входят Председатель палаты и его заместители, а также председатели комитетов. Основные структурные подразделения палаты - это комитеты, которые образуются из числа членов палаты и являются постоянно действующими органами. Каждый член Совета Федерации обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации, при этом он может быть членом только одного комитета. Комитет возглавляется председателем.

Комитеты Совета Федерации образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов РФ, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами. Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов) парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать практически все сферы государственной жизни. В структуре действующего состава Совета Федерации образовано десять комитетов. С такого количества комитетов начинал свою деятельность первый сформированный Совет Федерации в 1994 г. Затем их число постоянно изменялось: образовывались новые комитеты, сливались воедино существующие, в комитеты были преобразованы некоторые постоянные комиссии Совета Федерации. Наибольшее число комитетов было создано в 2002 г. - 16. Компетенция комитетов закрепляется Регламентом (ст. 27). Причем в отличие от Государственной Думы, оставляющей компетенцию каждого из комитетов в пределах локального нормативного регулирования, Совет Федерации предпочел закрепить их вопросы ведения непосредственно в Регламенте палаты (ст. 30). Комитет Совета Федерации по основным направлениям своей деятельности может образовывать подкомитеты.

Для подготовки конкретных вопросов, подготовки и проведения парламентских слушаний комитет Совета Федерации может создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты РФ. В структуре Совета Федерации предусмотрено создание временных комиссий для решения конкретной задачи.