 |
|
Механізм реалізації права громадян на участь в проведенні громадської екологічної експертизи
Право громадян на участь в проведенні громадської екологічної експертизи.
Форми та порядок участі громадян в проведенні громадської екологічної експертизи:
– форми участі громадян в проведенні екологічної експертизи:
– виступи у засобах масової інформації;
– подання письмових зауважень, пропозицій, рекомендацій;
– робота у складі експертних комісій, груп;
– участь у відкритих засіданнях;
– участь у публічних слуханнях;
– порядок участі громадян у проведенні екологічної експертизи:
– волевиявлення (ініціатива) громадян на проведення громадської екологічної експертизи;
– створення еколого-експертних формувань:
– тимчасові еколого-експертні колективи;
– постійні еколого-експертні колективи;
– Заява еколого-експертних колективів (формувань) про проведення громадської екологічної експертизи у засобах масової інформації;
– подання заяви про проведення громадської екологічної експертизи:
– до відповідних місцевих Рад народних депутатів;
– до органів державної виконавчої влади;
– до органів державної екологічної експертизи;
– проведення громадської екологічної експертизи;
– підготовка висновку громадської екологічної експертизи;
– відмова у проведенні громадської екологічної експертизи;
– оскарження незаконних дій службових осіб місцевих Рад народних депутатів, інших органів:
– органи прокуратури (опротестування);
– судові органи;
– органи управління контролю у галузі екології;
– притягнення до юридичної відповідальності (кримінальна відповідальність, цивільна відповідальність, адміністративна відповідальність);
– відновлення права.
Моніторинг довкілля та його співвідношення з екологічною експертизою як гарантії інших функцій управління в галузі екології
Поняття, об’єкти та форми екологічної експертизи як превентивної форми екологічного контролю
Позняк Е.В.
Опубліковано: Правові форми екологічного контролю: Навчальний посібник / Краснова М.В., Позняк Е.В., Коваленко Т.О. та ін. (за ред. Краснової М.В.). – К.: Алерта, 2012. – С. 261 – 291.
Передумовами становлення та розвитку екологічної експертизи стало формування процедур оцінки впливу на довкілля у світі та розвиток системи оцінки екологічних ризиків наприкінці 60-х – 70-х років ХХ ст. З кінця 80-х – на початку 90-х років минулого століття процедури екологічної оцінки проектних матеріалів і стратегічних рішень набувають поширення у США, Великобританії, Новій Зеландії, Канаді, Австралії, Франції, Нідерландах, Данії, Австрії, Бельгії, Фінляндії, а згодом – у Польші, Чехії, Словаччині, Угорщині, Болгарії, Румунії, Хорватії, Словенії, Чорногорії та ін.[1]. Зазначені процеси стали об’єктом дослідження таких зарубіжних вчених, як А. Баумер, Н.А. Робінсон, Н. Лі, М. Пордю та ін.
Системні роботи з аналізу ризику розпочались за кордоном в кінці 60-х – на початку 70-х років минулого століття та були пов’язані з оцінкою ризику промислових технологій. Майже одночасно у США, в Західній Європі (насамперед, у Швеції) та в Японії на урядовому рівні розпочались прикладні дослідження та розробки процедури комплексної оцінки технологій. Паралельно з оцінкою ризику технологій на державному рівні на початку 70-х років минулого століття відбувалось формування відповідної процедури під назвою «оцінка впливу на навколишнє середовище» або «екологічна експертиза» [2] . Передумови для запровадження правового регулювання еколого-експертних відносин у радянському законодавстві визріли у першій половині 70-х років минулого століття. В колишній Українській РСР з кінця 70-х років запроваджуються процедури проведення оцінки впливу на навколишнє середовище документації щодо будівництва об’єктів, підготовки екологічного обґрунтування передбачуваної господарської діяльності на стан навколишнього середовища та обговорення її з громадськістю.
Наукою природоресурсового та природоохоронного (згодом – екологічного) права на теренах колишнього Радянського Союзу ще задовго до прийняття законодавства про екологічну експертизу вченими було визначено мету, завдання, принципи, пріоритети та інші методологічні засади призначення, функцій, форм, видів, процедур, юридичної природи висновків екологічної експертизи та перспектив розробки правових засад її проведення. Зазначені процеси досліджували такі вчені, як О.С. Колбасов, В.Л. Мунтян, В.В. Петров, Ю.С. Шемшученко та ін.
Найбільш повно еколого-експертну проблематику на рівні кандидатської та докторської дисертацій дослідив В.І. Андрейцев[3]. Вчений обґрунтував наявність нового вчення та цілісної наукової дисципліни – екологічної експертології, ядро якої становить правовий блок положень – еколого-правова експертологія[4], розробив проект (наукову модель) Закону України «Про екологічну експертизу», доклав зусиль до впровадження науково-правових засад екологічної експертизи у навчальний процес. Таким чином, розвиток еколого-правової думки на юридичному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка стосовно теоретичних та правових засад здійснення екологічної експертизи розпочався із 70-х років ХХ ст. і триває до наших днів[5]. Правові проблеми екологічної експертизи продовжують залишатись об’єктом еколого-правових досліджень вчених-представників Київської науково-правової школи «Екологічне, земельне право та право екологічної безпеки» – Г.І. Балюк, Н.Л. Ільїної, Т.Г. Ковальчук, М.В. Краснової, Е.В. Позняк, О.В. Сушик, Т.О. Третяка та ін.
З іншого боку, екологічна експертологія визріла у надрах загальної теорії експертології, увібравши в себе такі її елементи, як поняття і застосування експертизи, межі її використання при вирішенні державних і громадських питань, форми і методи експертного пізнання, об’єкти і предмет експертизи. На думку Н.І. Клименко та інших представників криміналістичної науки[6], становленню експертології як науки передував процес становлення та розвитку судової експертології. Сьогодні експертизи та інші процедури оціночно-пізнавального характеру входять до методології досліджень практично в усіх сферах суспільного життя.
В рамках соціальної екології як науки доведено об’єктивний характер виникнення та розвитку екологічної експертизи, її взаємозв’язок з оцінкою впливу на навколишнє середовище, стратегічною екологічною оцінкою, а також контролем та моніторингом, запропоновано застосування спеціальних методів експертного пізнання об’єктів експертизи тощо. Екологічна експертиза як явище правової дійсності ґрунтується на науково-правових засадах, а організація та проведення (узагальнюючий термін – здійснення) екологічної експертизи відбуваються виключно у формі правовідносин[7]. Спільним у зазначених процедурах є використання методів наукового та прикладного характеру – спостереження, перевірки, дослідження, аналізу, ситезу, оцінки ступеня ризику та рівня екологічної безпеки, прогнозування негативних наслідків та надзвичайних екологічних ситуацій, підготовки юридично значимих документів.
На початку 90-х років минулого століття із здобуттям Україною незалежності розпочато формування національного екологічного законодавства та законодавства про екологічну експертизу, оцінку впливу на довкілля, участь громадськості у зазначених процедурах. Перш за все, це положення Законів України „Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991 р. [8] та „Про екологічну експертизу” від 9 лютого 1995 р. [9]. Окрім України, законодавство про оцінку впливу на довкілля та екологічну експертизу сформувалось у Росії, Білорусі, Вірменії, Туркменістані, Молдові, інших країнах СНД, країнах Балтії.
Законодавчі засади екологічної експертизи на сьогодні цілком узгоджуються із загальними конституційними засадами правового регулювання екологічних відносин (статті 3, 16, 50, 66, 92 та ін. Конституції України[10]). Конституція АРК, затверджена Законом України від 23 грудня 1998 р. [11], містить цілий ряд положень еколого-правового спрямування, у т.ч. і щодо проведення екологічної експертизи на території автономії (ч. 6 ст. 17). З кінця 90-х років минулого століття в Україні започатковано правове регулювання комплексної державної експертизи інвестиційних програм і проектів будівництва із включенням державної екологічної експертизи до складу комплексної. З прийняттям Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 р.[12] комплексна державна експертиза інвестиційних програм і проектів будівництва, складовою якої була державна екологічна експертиза, перестала існувати, а коло об’єктів екологічної експертизи було звужено.
В доктрині екологічного права радянського періоду О.С. Колбасов, В.Л. Мунтян, В.В. Петров, та інші вчені розглядали екологічну експертизу: виключно як особливу форму екологічного контролю за додержанням екологічних вимог у процесі планування, проектування різних видів господарської та іншої діяльності, складову частину попереджувальної форми контролю та один із засобів охорони навколишнього середовища, похідну від екологічного контролю; на думку В.І. Андрейцева екологічна експертиза є багатоплановим і поліфункціональним засобом соціально-правового механізму, тому контроль є однією з ознак екологічної експертизи[13].
З урахуванням того, що еколого-експертна діяльність з перевірки та оцінки здійснювалась перед затвердженням проектів та спрямована на нейтралізацію можливих несприятливих екологічних наслідків при реалізації проектів, які неадекватно відображають екологічні вимоги та закономірності, були підстави розглядати екологічну експертизу в якості важливої форми превентивного екологічного контролю (еколого-експертного контролю)[14].
Існують особливості істотного розмежування цих функцій з точки зору функціональної спрямованості, характеру, форм і методів діяльності [15], з точки зору правового регулювання порядку проведення екологічної експертизи і різних форм державного екологічного контролю (в тому числі попереднього), що є методологічно вірно та виправдано з позиції вимог правових засад, оскільки йдеться про різновиди правових відносин, включаючи підстави виникнення таких правовідносин[16]. Водночас подолання нормативно-управлінського розуміння екологічної експертизи виключно як форми екологічного контролю є однією з методологічних засад екологічної експертології[17]. Безпосередньо процес здійснення екологічної експертизи є неоднорідним, адже його організація відбувається в управлінських правовідносинах, а проведення є діяльністю пізнавального, науково-дослідницького, прикладного характеру еколого-експертного органу[18].
Накопичений сьогодні комплекс наукових знань та практичних навиків здійснення екологічної експертизи в Україні складає певну теоретичну систему, що свідчить про формування цілісної наукової дисципліни – екологічної експертології. Таким чином, в науці екологічного права існує самостійний напрям наукових досліджень – це вчення про соціально-правовий механізм і державно-правові гарантії ефективності екологічної експертизи.
Науково-правові засади екологічної експертизи – складає комплекс теоретичних і практичних знань, поглядів, положень, ідей, підходів щодо сутності і призначення, форм, видів, організаційних, економічних, соціально-правових засад, правовідносини та механізм реалізації класу екологічних експертиз, тобто цілісна наукова дисципліна – екологічна експертологія (еколого-правова експертологія). До такого висновку дійшов В.І. Андрейцев, досліджуючи еколого-експертну проблематику.
На нашу думку, предмет екологічної експертології на сьогоднішній день розширюється, і це залежить від розширення сфери правового регулювання як суто еколого-експертних відносин, так і тих, які з ними органічно взаємовоп’язані. Це відносини, перш за все, оцінки впливу на довкілля, у тому числі в транскордонному контексті, а також новітні відносини, правове регулювання яких започатковане і в Україні – із здійснення стратегічної екологічної оцінки.
Перебуваючи у взаємозв’язку (та взаємозалежності) з іншими функціями екологічного управління (прогнозуванням, контролем, моніторингом, аудитом, еколого-інформаційним забезпеченням, ліцензуванням тощо), екологічна експертиза може розглядатись у декількох площинах. Перш за все, на думку В.І. Андрейцева, це сфера діяльності, а саме: матеріально-процесуальна форма аналітично-оціночної діяльності; різновид експертної діяльності державних інституцій, громадських об’єднань та інших формувань; елемент управління в галузі екології з точки зору організації проведення екологічної експертизи. Екологічна експертиза є юридичним засобом: соціально-правового механізму забезпечення режиму використання природних ресурсів, охорони довкілля, здоров’я людини; гарантування екологічної безпеки; соціально-екологічної превенції; охорони прав людини на безпечне для життя і здоров’я навколишнє природне середовища; забезпечення правопорядку в правотворчому, інвестиційному та інших процесах. Екологічна експертиза є організаційно-правовою формою: реалізації громадської думки у вирішенні екологічних проблем; застосування міждисциплінарних екологічних знань; екологічного прогнозування; формування еколого-експертної інформації; запобіжного контролю[19].
Еколого-експертні висновки являють собою юридично значиме джерело екологічної інформації, яка має важливе значення для прийняття обґрунтованого та законного рішення органами держави, які затверджують проектні матеріали для їх наступної реалізації в конкретній екологічній обстановці[20].
Екологічна експертиза в Україні у відповідності до ст. 1 Закону України «Про екологічну експертизу» – це вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об’єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об’єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.
Метою екологічної експертизи у відповідності до ст. 4 є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров’я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об’єктах.
Основними завданнями екологічної експертизи за ст. 5 є: 1) визначення ступеня екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності;
2) організація комплексної, науково обґрунтованої оцінки об’єктів екологічної експертизи; 3) встановлення відповідності об’єктів експертизи вимогам екологічного законодавства; 4) оцінка впливу діяльності об’єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища і якість природних ресурсів; 5) оцінка ефективності, повноти, обґрунтованості та достатності заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; 6) підготовка об’єктивних, всебічно обґрунтованих висновків екологічної експертизи.
Таким чином, Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.ст. 26 – 30 та ін.) та «Про екологічну експертизу» містять загальні норми, які регулюють еколого-експертні відносини в цілому, та спеціальні, спрямовані на забезпечення двох основних правових форм екологічної експертизи – державної та громадської.
Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» з кола об’єктів екологічної експертизи виключено передпроектні та проектні матеріали (ч. 1 ст. 7), а з переліку об’єктів державної екологічної експертизи – схеми генеральних планів промислових вузлів, схеми розміщення підприємств у промислових вузлах і районах, схеми упорядкування промислової забудови, інша передпланова і передпроектна документація, а також інвестиційні проекти, техніко-економічні обгрунтування і розрахунки, проекти і робочі проекти на будівництво нових та розширення, реконструкцію, технічне переозброєння діючих підприємств (пп. 2 і 3 ч. 1 ст. 14). Таким чином, спростовано комплексну державну експертизу інвестиційних проектів на будівництво, до якої входила державна екологічна експертиза, згідно зі ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Якщо ж державна екологічна експертиза раніше входила до комплексної державної експертизи в якості її складової, то, відповідно, державна екологічна експертиза мала б увійти до експертизи проектів будівництва.
В той же час передпроектні та проектні матеріали й документи не виключені зі ст. 1 Закону України «Про екологічну експертизу» (визначення екологічної експертизи). Отже, з огляду на ст. 1 Закону України «Про екологічну експертизу» передпроектні та проектні матеріали фактично продовжують залишатися об’єктами екологічної експертизи, але процедура проведення таких експертиз у складі експертизи проектів будівництва має бути доопрацьована.
Негативну оцінку зазначені зміни до законодавства висловили представники екологічних організацій. Всеукраїнська екологічна ліга виявила намір готувати та вносити через депутатів зміни, що мають відновити обов’язковість екологічної експертизи під час проектування, будівництва та експлуатації об’єктів, всіляко сприяти посиленню громадської експертизи[21]. Зазначена позиція була озвучена в контексті пошуку шляхів систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства[22]. Ще з радянських часів екологічно спрямована громадськість дотримувалась активної позиції у питаннях розвитку громадської (соціальної) екологічної експертизи як гарантії реалізації права громадян на безпечне довкілля та форми громадського екологічного контролю, а сьогодні висловлює намір боронити державну.
Отож, об’єктами екологічної експертизи за Законом України «Про екологічну експертизу» є проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, документація по впровадженню нової техніки, технологій, матеріалів, речовин, продукції, генетично модифікованих організмів, реалізація яких може призвести до порушення екологічних нормативів, негативного впливу на стан навколишнього природного середовища. Екологічній експертизі можуть підлягати екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також діючі об’єкти та комплекси, що мають значний негативний вплив на стан навколишнього природного середовища. Військові, оборонні та інші об’єкти, інформація про які становить державну таємницю, підлягають екологічній експертизі відповідно до цього Закону та інших спеціальних законодавчих актів України (ст. 7).
Суб’єктами екологічної експертизи згідно зі ст. 9 Закону України «Про екологічну експертизу» є: 1) спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, його органи на місцях, а на території Автономної Республіки Крим – орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів, створювані ними спеціалізовані установи, організації та еколого-експертні підрозділи чи комісії; 3) інші державні органи, місцеві Ради і органи виконавчої влади на місцях відповідно до законодавства; 4) громадські організації екологічного спрямування чи створювані ними спеціалізовані формування; 5) інші установи, організації та підприємства, в тому числі іноземні юридичні і фізичні особи, які залучаються до проведення екологічної експертизи; 6) окремі громадяни в порядку, передбаченому цим Законом та іншими актами законодавства.
З метою врахування громадської думки суб’єкти екологічної експертизи проводять публічні слухання або відкриті засідання. Участь громадськості в процесі екологічної експертизи може здійснюватись шляхом виступів у засобах масової інформації, подання письмових зауважень, пропозицій і рекомендацій, включення представників громадськості до складу експертних комісій, груп по проведенню громадської екологічної експертизи. Підготовка висновків екологічної експертизи і прийняття рішень щодо подальшої реалізації (використання, застосування, експлуатації тощо) обєкта екологічної експертизи здійснюються з урахуванням громадської думки (ст. 10).
У відповідності до ч. 1 ст. 26 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та ч. 1 ст. 12 Закону України «Про екологічну експертизу Україні здійснюються державна, громадська та інші екологічні експертизи.
Згідно зі ст. 13 державна екологічна експертиза організується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями або спеціально створюваними комісіями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, його органів на місцях, а на території Автономної Республіки Крим – органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів із залученням інших органів державної виконавчої влади. До проведення державної екологічної експертизи можуть у встановленому порядку залучатися фахівці інших установ, організацій і підприємств, а також експерти міжнародних організацій (чч. 1 і 2).
Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» здійснення екологічної експертизи віднесено до компетенції спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів і його органів на місцях (п. «д» ч. 1 ст. 20), тобто Міністерства екології та природних ресурсів України (Мінприроди України). В свою чергу, конкретизація цього напряму діяльності проведена законодавцем у ст. 24 Закону України «Про екологічну експертизу».
Так, до відання спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів і його органів на місцях належить: 1) здійснення державної екологічної експертизи, в тому числі додаткової; 2) затвердження у встановленому порядку нормативно-технічних та інструктивно-методичних документів у галузі екологічної експертизи; 3) формування системи і структури експертних підрозділів у складі Міністерства та його органів на місцях; 4) створення у встановленому порядку спеціалізованих установ і організацій, необхідних для науково-технічного забезпечення державної екологічної експертизи; 5) залучення спеціалістів і науковців до проведення державної екологічної експертизи; 6) здійснення заходів щодо забезпечення еколого-експертних підрозділів, установ і організацій висококваліфікованими фахівцями, вдосконалення експертної діяльності, форм і методів еколого-експертного аналізу та оцінки об’єктів екологічної експертизи; 7) координація еколого-експертної діяльності, здійснення методичного керівництва з питань проведення екологічної експертизи незалежно від її форм; 8) узагальнення практики проведення екологічної експертизи, застосування новітніх форм і методів еколого-експертного аналізу та оцінки; 9) здійснення інших функцій у галузі екологічної експертизи відповідно до законодавства України.
Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів здійснює покладені на нього повноваження самостійно і через свої органи на місцях (у разі їх утворення), а на території Автономної Республіки Крим – через орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів.
Мінприроди України згідно з Положенням про нього, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 р. № 452/2011[23], та у відповідності до покладених на нього завдань здійснює повноваження у сфері екологічної безпеки, поводження з відходами, небезпечними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, державної екологічної експертизи, серед яких: забезпечення нормативно-правового регулювання з питань щодо екологічної експертизи (затверджує нормативно-технічні та інструктивно-методичні документи) (абз. «а» п/п 1 п. 4); відповідно до законодавства здійснює державну екологічну експертизу стосовно об’єктів, рішення щодо затвердження (схвалення) яких приймається Кабінетом Міністрів України (абз. «ї» п/п 1 п. 4).
У той же час Державна екологічна інспекція України згідно з Положенням, затвердженим Указом Президента України від 13 квітня 2011 р. № 454/2011[24], здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами – нерезидентами вимог законодавства про екологічну та радіаційну безпеку, зокрема щодо додержання вимог висновків державної екологічної експертизи (абз. «а» п/п 2 п. 4).
Еколого-експертні повноваження Мінприроди України закріплені на законодавчому рівні лише в окремих актах природоресурсного, природоохоронного та антропоохоронного спрямування, що характеризує вибірковість та незбалансованість таких джерел з положеннями законодавства про екологічну експертизу.
Еколого-експертні повноваження Мінприроди України закріплені у сфері регулювання лісових відносин згідно з Лісовим кодексом України в редакції Закону України від 8 лютого 2006 р.[25] Мінприроди України організовує проведення екологічної експертизи щодо впливу щодо впливу промислових та інших об’єктів, хімічних речовин на ліси (п. 9 ч. 1 ст. 29).
В галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів до відання Мінприроди України Водний кодекс України від 6 червня 1995 р.[26], відносить здійснення державної екологічної експертизи (п. 6 ч. 1 ст. 15).
До повноважень Мінприроди України у галузі земельних відносин згідно з нормами Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 р.[27] належить здійснення державної екологічної експертизи землекористування (п. «г» ст. 14).
Законом України “Про меліорацію земель” від 14 січня 2000 р. [28] до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища у сфері меліорації земель віднесено, серед іншого, проведення державної екологічної експертизи проектів державних цільових, міждержавних і місцевих програм меліорації земель, передпроектної і проектно-кошторисної документації на будівництво (реконструкцію) меліоративних систем та окремих об’єктів інженерної інфраструктури, проектів нормативно-правових актів та методичних документів з питань меліорації земель (ч. 1 ст. 14).
Згідно з нормами Закону України «Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів» від 21 травня 2007 р.[29] Мінприроди України здійснює державну екологічну експертизу генетично модифікованих організмів, призначених для використання у відкритій системі (ст. 9).
Законом України «Про відходи» від 05 березня 1998 р.[30], до компетенції спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та його органів на місцях у сфері поводження з відходами належить проведення в установленому законодавством порядку державної екологічної експертизи науково-дослідних і технологічних розробок та проектно-кошторисної документації на будівництво і реконструкцію підприємств, установок, полігонів, комплексів, споруд, інших спеціально відведених місць чи об’єктів щодо дотримання вимог законодавства та нормативів під час утворення, оброблення, утилізації та видалення відходів (ч. 1 ст. 23).
Здійснення державної екологічної експертизи є обов’язковим для видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Перелік видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів і спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров’я (ч. 3 ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу»). З цією метою було прийнято Постанову Кабінету Міністрів України «Про перелік видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку» від 27 липня 1995 р. № 554[31]. До зазначених видів діяльності згідно з Переліком, зокрема, відносяться: атомна енергетика і атомна промисловість; збір, обробка, зберігання, поховання, знешкодження і утилізація всіх видів промислових і побутових відходів; добування і переробка природного газу, будівництво газосховищ; хімічна промисловість; виробництво, зберігання, утилізація і знищення боєприпасів усіх видів, вибухових речовин і ракетного палива; виробництво електроенергії і тепла на базі органічного палива; будівництво каналізаційних систем і очисних споруд та інші види діяльності та ін.
Згідно зі ст. 14 зазначеного вище Закону визначено коло об’єктів державної екологічної експертизи, якій підлягають: 1) державні інвестиційні програми, проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей народного господарства; 2) проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування; 3) документація по перепрофілюванню, консервації та ліквідації діючих підприємств, окремих цехів, виробництв та інших промислових і господарських об’єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, в тому числі військового та оборонного призначення; 4) проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини в галузі забезпечення екологічної (в тому числі радіаційної) безпеки, охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, діяльності, що може негативно впливати на стан навколишнього природного середовища; 5) документація по впровадженню нової техніки, технологій, матеріалів і речовин (у тому числі тих, що закуповуються за кордоном), які можуть створити потенційну загрозу навколишньому природному середовищу; 6) документація щодо генетично модифікованих організмів, що призначаються для використання у відкритій системі.
Відповідно до рішень Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, місцевих Рад чи їх виконавчих комітетів державній екологічній експертизі можуть підлягати екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також діючі об’єкти та комплекси, в тому числі військового та оборонного призначення, що мають значний негативний вплив на стан навколишнього природного середовища.
Закон України «Про екологічну експертизу» висуває спеціальні вимоги до документації на об’єкти державної екологічної експертизи (ст. 15), у ній повинні передбачатися: 1) комплексна еколого-економічна оцінка впливу запланованої чи здійснюваної діяльності на стан навколишнього природного середовища, використання і відтворення природних ресурсів, оформлена у вигляді окремого тому (книги, розділу) документації і Заяви про екологічні наслідки діяльності; 2) обґрунтування впровадження сучасних, досконалих нематеріало- і неенергоємних, мало- і безвідхідних технологічних процесів; 3) забезпечення комплексної переробки, утилізації і ефективного використання відходів виробництва; 4) заходи щодо економії водних ресурсів, забезпечення ефективної очистки всіх видів стічних вод, а також їх використання для технічних потреб без скидання цих вод у природні водотоки і водойми; 5) дієвість і досконалість передбачуваних заходів щодо охорони атмосферного повітря від забруднення; 6) забезпечення збереження, охорони і відтворення об'єктів рослинного і тваринного світу та природно-заповідного фонду; 7) забезпечення захисту населення і навколишнього природного середовища від шкідливого впливу антропогенних фізичних, хімічних та біологічних факторів.
Документація, що подається на об’єкти державної екологічної експертизи, повинна бути у встановленому порядку погоджена з заінтересованими органами та містити оцінку можливих соціальних наслідків. Замовники державної екологічної експертизи зобов’язані підготувати Заяву про екологічні наслідки діяльності та матеріали, на яких вона ґрунтується. Таким чином, обов’язком замовників державної екологічної експертизи є необхідність проведення оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС), що згідно з чч. 3 і 4 ст. 51 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та ст. 8 і ч. 3 ст. 34, ст. 35 і 36 Закону України «Про екологічну експертизу» відноситься до екологічних вимог з розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, введення в дію та експлуатації підприємств, споруд та інших об’єктів, а також до загальних вимог, умов та підстав проведення державної екологічної експертизи.
Зокрема, умови і підстави проведення державної екологічної експертизи закріплені ст. 34 цього Закону, тобто державна екологічна експертиза проводиться у разі: 1) наявної або можливої потенційної небезпеки об’єктів екологічної експертизи для навколишнього природного середовища; 2) прийняття відповідного рішення Кабінетом Міністрів України, Урядом Автономної Республіки Крим, місцевими Радами чи їх виконавчими комітетами, судом та правоохоронними органами відповідно до законодавства; 3) обумовленості загальнодержавними екологічними інтересами. Державна екологічна експертиза видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, проводиться після оголошення замовником через засоби масової інформації Заяви про екологічні наслідки діяльності і подання еколого-експертним органам комплекту документів з обґрунтуванням оцінки впливу на навколишнє природне середовище.
Порядок передачі документації на державну екологічну експертизу згідно з ч. 3 ст. 34 визначається Кабінетом Міністрів України – згідно з Постановою Кабінету Міністрів України «Про порядок передачі документації на державну екологічну експертизу» від 31 жовтня 1995 р. № 870[32].
Державна екологічна експертиза у відповідності до ст. 37 Закону проводиться шляхом: 1) аналізу і оцінки об’єктів екологічної експертизи – групами спеціалістів еколого-експертних підрозділів чи спеціалізованих установ і організацій органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів; 2) еколого-експертних досліджень і оцінки об’єктів екологічної експертизи – спеціально створюваними комісіями із залученням фахівців – практиків та науковців інших підприємств, установ і організацій; 3) створення спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів спільно з іншими органами державної виконавчої влади міжгалузевих експертних комісій; 4) залучення на договірних засадах інших спеціалізованих організацій для попереднього експертного розгляду та підготовки відповідних пропозицій. Експертиза проектів будівництва проводиться відповідно до ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Виключення проектної документації з числа об’єктів державної екологічної експертизи відбулося з прийняттям Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» згідно з п/п п/п 2 та 8 п. 11 Розділу V «Прикінцеві положення», яким вносяться зміни до Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про екологічну експертизу». Експертиза проектної документації на будівництво фактично включила еколого-експертне дослідження без уточнення організаційно-правової форми його здійснення. Законом не конкретизується, чи здійснюватимуть його особи із статусом експерта екологічної експертизи та які входять до еколого-експертних органів і формувань за законодавством про екологічну експертизу, чи це можуть бути фахівці у тій чи іншій сфері екологічних знань.
У відповідності до абз. 2 ч. 1 ст. 31 зазначеного Закону до проектної документації на будівництво об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, а також об’єктів, які підлягають оцінці впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті, додається оцінка існуючого чи передбачуваного впливу на стан навколишнього природного середовища. Перелік таких об’єктів визначається Кабінетом Міністрів України.
Міжнародно-правові підходи до ОВНС визначені Конвенцією ООН про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті від 26 лютого 1991 р. (Еспо, Фінляндія), ратифікованою Законом України від 19 березня 1999 р. [33].
В Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» зазначається, що експертиза проектів будівництва проводиться в установленому Кабінетом Міністрів України порядку експертними організаціями незалежно від форм власності, які відповідають критеріям, визначеним центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури. При цьому до проведення експертизи залучаються (в тому числі на підставі цивільно-правових договорів) експерти з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, які пройшли професійну атестацію, що проводилася із залученням представників відповідних центральних органів виконавчої влади, та отримали відповідний кваліфікаційний сертифікат. Порядок проведення професійної атестації таких експертів встановлюється Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 31).
Обов’язковій експертизі підлягають проекти будівництва об’єктів, які: 1) належать до IV і V категорій складності, – щодо додержання нормативів з питань санітарного та епідемічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, міцності, надійності та необхідної довговічності; 2) споруджуються на територіях із складними інженерно-геологічними та техногенними умовами, – в частині міцності, надійності та довговічності; 3) споруджуються із залученням бюджетних коштів, – щодо кошторисної частини проектної документації. За рішенням замовника може проводитися також експертиза проектів будівництва інших об’єктів, ніж передбачені у цій частині (ч. 4 ст. 31). Не підлягають обов’язковій експертизі проекти будівництва об’єктів І – ІІІ категорій складності (ч. 3 ст. 31).
Усі об’єкти будівництва за складністю архітектурно-будівельного рішення та/або інженерного обладнання поділяються на І, ІІ, ІІІ, IV і V категорії складності. Категорія складності об’єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об’єкта будівництва. Віднесення об’єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва. Порядок віднесення об’єктів будівництва до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України згідно зі ст. 32 цього Закону.
Саме для здійснення державної екологічної експертизи Закон України «Про екологічну експертизу» в ст. 38 встановлює строки. Граничні строки проведення державної екологічної експертизи об’єктів: 1) групами спеціалістів еколого-експертних підрозділів, установ чи організацій спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів – до 45 календарних днів з продовженням у разі потреби до 60 днів, а у виняткових випадках, залежно від складності проблеми, – до 120 днів; 2) спеціально створеними міжгалузевими еколого-експертними комісіями чи іншими спеціалізованими організаціями – до 90 календарних днів; 3) за доопрацьованими матеріалами відповідно до висновків попередньої екологічної експертизи – до 30 календарних днів. Початком державної екологічної експертизи вважається день подання еколого-експертному органу комплекту необхідних матеріалів і документів, а у разі необхідності – і додаткової науково-дослідної інформації з тих питань, що виникли під час проведення експертизи.
Згідно зі ст. 39 Закону висновки державної екологічної експертизи повинні містити оцінку екологічної допустимості і можливості прийняття рішень щодо об’єкта екологічної експертизи та враховувати соціально-економічні наслідки. Позитивні висновки державної екологічної експертизи після затвердження їх спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів чи його органами на місцях, а на території Автономної Республіки Крим – органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності. Реалізація проектів і програм чи діяльносі без позитивних висновків державної екологічної експертизи забороняється. В разі негативної оцінки об’єктів державної екологічної експертизи замовник зобов’язаний забезпечити їх доопрацювання відповідно до вимог еколого-експертного висновку і своєчасну передачу матеріалів на додаткову державну екологічну експертизу. Позитивний висновок державної екологічної експертизи є дійсним протягом трьох років від дня його видачі. Якщо за цей час не розпочато реалізацію рішення щодо об’єкта державної екологічної експертизи, то він підлягає новій державній екологічній експертизі (ст. 40).
Згідно з ч.1 ст. 29 закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та ч. 2 ст. 12 висновок державної екологічної експертизи після затвердження спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів є обов’язковим для виконання. Приймаючи рішення щодо подальшої реалізації об’єктів екологічної експертизи, висновки державної екологічної експертизи враховуються нарівні з іншими видами державних експертиз.
Проведення додаткових державних екологічних експертиз у відповідності до ч. 4 ст. 13 здійснюється за ініціативою заінтересованих осіб на підставі договору про надання еколого-експертних послуг або за рішенням Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, місцевих Рад чи їх виконавчих комітетів. Серед таких випадків – оскарження висновків державної екологічної експертизи та рішень, прийнятих на підставі висновків державної екологічної експертизи на підставі статей 44 і 45. Оскарження висновків державної екологічної експертизи не припиняє їх дії (ч. 2 ст. 44). У випадках, передбачених ст. 45, висновки державної екологічної експертизи можуть бути визнані недійсними в судовому порядку.
В основі правового регулювання відносин із здійснення громадської екологічної експертизи покладено науково-правові підходи до формування системи гарантій реалізації та захисту екологічних прав громадян, закріплених у ст. 50 Конституції України та ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», серед яких – право громадян на участь у проведення громадської екологічної експертизи (п. «є» ч. 1 ст. 9 цього Закону). За ст. 16 Закону України «Про екологічну експертизу» громадська екологічна експертиза може здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування, за ініціативою громадських організацій чи інших громадських формувань. Громадським природоохоронним об’єднанням Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» надано право проводити громадську екологічну експертизу, обнародувати її результати і передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення (п. «г» ч. 1 ст. 21), дана експертиза здійснюється незалежними групами спеціалістів з ініціативи громадських об’єднань, а також місцевих органів влади за рахунок їх власних коштів або на громадських засадах (ч. 1 ст. 30).
Громадська екологічна експертиза може здійснюватися незалежно від державної або одночасно з державною екологічною експертизою шляхом створення на добровільних засадах тимчасових або постійних еколого-експертних колективів громадських організацій чи інших громадських формувань (ч. 1 ст. 30 та ч. 2 ст. 16 обох Законів відповідно). З огляду на законодавче забезпечення здійснення громадської екологічної експертизи та участь у ній громадськості визначається у якості найбільш формалізованої форми участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень та у здійсненні державної екологічної політики[34]. Значною мірою цьому посприяли норми Конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості в прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, від 25 червня 1998 р. (Орхус, Данія), ратифікованої Законом України від 6 липня 1999 р.[35].
Компетенція статутних органів об’єднань громадян та інших громадських формувань у галузі екологічної експертизи визначається їх статутними документами відповідно до законодавства України (ст. 25). Загалом порядок створення громадських екологічних організацій та інших громадських формувань визначено Законом України «Про об’єднання громадян» від 16 червня 1992 р.[36]
Водний кодекс України від 6 червня 1995 р. зазначає про те, що громадяни та їх об’єднання, інші громадські формування у встановленому порядку мають право проводити громадську екологічну експертизу, обнародувати її результати і передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення щодо розміщення, проектування та будівництва нових і реконструкції діючих підприємств, споруд та інших об’єктів, пов’язаних з використанням вод, у порядку, що визначається законодавством (п. 4 ст. 11).
Законом України «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 р.[37] визначаються засади участі об’єднань громадян в управлінні територіями та об’єктами природно-заповідного фонду. Об’єднання громадян, статутами яких передбачена діяльність у галузі охорони навколишнього природного середовища, згідно зі ст. 13 мають право на участь в управлінні територіями та об’єктами природно-заповідного фонду шляхом участі у встановленому порядку у проведенні екологічної експертизи об’єктів, що негативно впливають чи можуть негативно вплинути на стан територій та об’єктів природно-заповідного фонду.
Особливістю процедури здійснення громадської екологічної експертизи, передбаченою ст. 41 Закону, є оголошення Заяви про проведення громадської екологічної експертизи: з метою інформування населення та погодження дій з іншими об’єднаннями громадян суб’єкти громадської екологічної експертизи оголошують через засоби масової інформації Заяву про проведення громадської екологічної експертизи, в якій зазначаються відомості про склад громадського еколого-експертного формування, перелік спеціалістів, залучених до участі в експертизі, об’єкт екологічної експертизи, строки її проведення. Заява про проведення громадської екологічної експертизи подається до відповідних місцевих Рад, органів державної виконавчої влади та державної екологічної експертизи.
З урахуванням ч. 3 ст. 30 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» Законом України «Про екологічну експертизу» передбачається, що висновки громадської екологічної експертизи мають рекомендаційний характер і можуть бути враховані при проведенні державної екологічної експертизи, а також при прийнятті рішень щодо подальшої реалізації об’єкта екологічної експертизи (ч. 3 ст. 12). Висновки громадської екологічної експертизи можуть бути висвітлені у засобах масової інформації і надіслані відповідним Радам, органам виконавчої влади на місцях, органам державної екологічної експертизи, іншим заінтересованим органам і особам та замовникам об’єктів екологічної експертизи, стосовно яких вона проводилася. Висновки громадської екологічної експертизи можуть враховуватися при проведенні державної екологічної експертизи, а також органами, що приймають рішення про реалізацію об’єкта експертизи (ст. 42).
На наш погляд, продовжує залишатись актуальною на сьогоднішній день необхідність формування передумов для закріплення в праві принципу обов’язковості врахування висновку громадської екологічної експертизи зацікавленими особами та закріплення в законодавстві обов’язку власника об’єкта експертизи чи іншої уповноваженої особи розробити альтернативні варіанти реалізації об’єкта і узгодити їх з громадськістю. Саме принцип альтернативності покладено в основу міжнародно-правового регулювання здійснення оцінки впливу на довкілля[38], оцінка впливу на навколишнє середовище «західного типу» базується на якнайширшому залученні громадськості до процесів вироблення і прийняття оптимальних господарських рішень[39].
За ст. 17 Закону України «Про екологічну експертизу» інші екологічні експертизи можуть здійснюватися за ініціативою заінтересованих юридичних і фізичних осіб на договірній основі із спеціалізованими еколого-експертними органами і формуваннями. Примірний договір про надання еколого-експертних послуг затверджується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів.
Спільною для всіх правових форм екологічної експертизи є процедура проведення екологічної експертизи, яка включає три стадії, і згідно зі ст. 33 цього Закону передбачає вирішення еколого-експертними органами чи формуваннями завдань експертного дослідження і оцінку об’єктів екологічної експертизи, підготовку обґрунтованого об’єктивного еколого-експертного висновку.
Процедура проведення екологічної експертизи передбачає: 1) перевірку наявності та повноти необхідних матеріалів і реквізитів на об’єкти екологічної експертизи та створення еколого-експертних комісій (груп) відповідно до вимог законодавства (підготовча стадія); 2) аналітичне опрацювання матеріалів екологічної експертизи, в разі необхідності натурні обстеження і проведення на їх основі порівняльного аналізу і часткових оцінок ступеня екологічної безпеки, достатності та ефективності екологічних обґрунтувань діяльності об’єктів екологічної експертизи (основна стадія); 3) узагальнення окремих експертних досліджень одержаної інформації та наслідків діяльності об’єктів експертизи, підготовку висновку екологічної експертизи та подання його заінтересованим органам і особам (заключна стадія).
Зміст висновків екологічної експертизи також є спільним для всіх правових форм екологічної експертизи (ст. 43 цього Закону): висновки екологічної експертизи складаються з вступної (протокольної), констатуючої (описової) та заключної (оціночно-узагальнюючої) частин.
У вступній частині містяться дані про орган, що проводив екологічну експертизу, склад експертів, час проведення, найменування об’єкта екологічної експертизи, його кількісні та якісні показники, відомості про виконавців і замовників екологічної експертизи та про орган, який приймає рішення щодо реалізації об’єкта екологічної експертизи. У констатуючій частині подається коротка характеристика видів запланованої чи здійснюваної діяльності, її впливу на стан навколишнього природного середовища, ступеня екологічного ризику відповідних заходів, спрямованих на нейтралізацію і запобігання цьому впливові, забезпечення вимог екологічної безпеки, охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів. У заключній частині містяться узагальнена оцінка об’єкта екологічної експертизи, зауваження і пропозиції щодо вдосконалення обґрунтування його екологічного впливу, висновки щодо схвалення, повернення на доопрацювання чи відхилення його від подальшого еколого-експертного розгляду з посиланням на відповідні нормативні документи та щодо можливості прийняття рішення про подальшу реалізацію об’єкта екологічної експертизи.
Експертом екологічної експертизи згідно зі ст. 27 Закону України «Про екологічну експертизу» може бути спеціаліст, який має вищу освіту, відповідну спеціальність, кваліфікацію і професійні знання, володіє навичками аналізу експертної інформації і методикою еколого-експертної оцінки, а також має практичний досвід у відповідній галузі не менше трьох років.
Права експерта екологічної експертизи законодавчо встановлені стосовно експерта державної екологічної експертизи, але, на нашу думку, можуть бути поширені й на експертів інших правових форм експертиз, адже сформульовані вони, по-суті, в загальному вигляді. Це такі права експертів: 1) одержувати на свою вимогу відомості та матеріали, необхідні для проведення екологічної експертизи; 2) ставити питання про відхилення поданих на екологічну експертизу матеріалів, які не відповідають вимогам природоохоронного законодавства, екологічним стандартам і нормативам та врахування яких потребує додаткових досліджень, пошукових робіт чи виділення додаткових капіталовкладень; 3) вносити пропозиції про залучення до проведення екологічної експертизи висококваліфікованих спеціалістів, науковців, створення належної матеріально-технічної та інформаційної бази; 4) на викладення особистої думки щодо висновків проведеної екологічної експертизи (ст. 28).
До обов’язків експерта екологічної експертизи віднесено: 1) дотримувати встановлених строків та порядку здійснення екологічної експертизи, норм і вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки; 2) забезпечувати всебічне, комплексне, об’єктивне, якісне і ефективне проведення екологічної експертизи; 3) своєчасно готувати обґрунтовані та об’єктивні висновки; 4) обґрунтовувати пропозиції про повернення документації на об’єкти екологічної експертизи на доопрацювання; 5) вносити відповідні пропозиції щодо вдосконалення форм і методів проведення екологічної експертизи; 6) заявляти самовідвід за наявності особистої заінтересованості щодо конкретного об’єкта екологічної експертизи (ст. 29).
Незалежність експерта екологічної експертизи згідно зі ст. 30 зазначеного Закону забезпечується: 1) проведенням екологічної експертизи у встановленому законодавством порядку; 2) виконанням еколого-експертних функцій відповідно до вимог законодавства незалежно від розпоряджень посадових осіб державних органів, об'єднань громадян та інших формувань; 3) свободою вибору форм і методів еколого-експертного аналізу і оцінки та викладення особистої думки з питань проведеного аналізу; 4) забороною втручатися будь-кому в проведення екологічної експертизи, за винятком випадків порушення експертом вимог законодавства; 5) захистом порушених прав експерта у встановленому законодавством порядку.
Однак Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» у ч. 2 ст. 31 висуває додаткові умови до експертів, у тому числі й експертів екологічної експертизи, які братимуть участь у проведенні державної містобудівної експертизи, – необхідність пройти професійну атестацію, що проводилася із залученням представників відповідних центральних органів виконавчої влади, та отримати відповідний кваліфікаційний сертифікат. Порядок проведення професійної атестації таких експертів встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Виходячи з норм Закону України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 р.[40] про те, що висновки державних експертиз, передбачених законом, а також громадських експертиз у разі їх наявності додаються до заяви з метою отримання дозволу на будівництво і/або реконструкцію об’єкта підвищеної небезпеки (ч. 3 ст. 12, ч. 1 ст. 13), окремими актами екологічного законодавства здійснено конкретизацію цього правила.
Так, Лісовим кодексом України в редакції Закону України від 8 лютого 2006 р. передбачається, що проекти будівництва підприємств, споруд та інших об’єктів, що шкідливо впливають на стан і відтворення лісів, підлягають екологічній експертизі у випадках і в порядку, що встановлюються законом (ч. 2 ст. 61).
Водний кодекс України від 6 червня 1995 р. закріплює положення про те, що для забезпечення екологічної безпеки під час розміщення, проектування і будівництва нових і реконструкції діючих підприємств, споруд та інших об’єктів, пов’язаних з використанням вод, здійснюється державна, громадська та інша екологічна експертиза у порядку, що визначається законодавством (ст. 22).
Згідно з положеннями Кодексу України про надра від 27 липня 1994 р.[41], проекти будівництва гірничодобувних обєктів або підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі для захоронення відходів виробництва, інших шкідливих речовин, скидання стічних вод, підлягають екологічній, науково-технічній та іншим видам експертизи та погодженню в порядку, встановленому законодавством України (ч. 3 ст. 48).
Закон України «Про охорону атмосферного повітря» в редакції Закону України від 21 червня 2001 р. [42] (ст. 25) містить засади державної екологічної та санітарно-гігієнічної експертиз: для визначення безпеки для здоров’я людини та екологічної безпеки під час проектування, розміщення, будівництва нових і реконструкції діючих підприємств та інших об’єктів проводиться державна екологічна і санітарно-гігієнічна експертизи у порядку, визначеному законодавством.
До основних вимог та принципів охорони, раціонального використання і відтворення тваринного світу Законом України «Про тваринний світ» від 13 грудня 2001 р.[43] віднесено урахуваня висновків екологічної експертизи щодо об’єктів господарської та іншої діяльності, які можуть негативно впливати на стан тваринного світу (ст. 9). Під час проведення екологічної експертизи діючих об’єктів, проектів будівництва та реконструкції підприємств, споруд та інших об’єктів, впровадження нової техніки, технології, матеріалів і речовин обов’язково враховується їх вплив на стан тваринного світу, середовище існування, шляхи міграції та умови розмноження тварин (ст. 41).
Законом України «Про тваринний світ» передбачається, що створення нових штамів мікроорганізмів, біологічно активних речовин, виведення генетично змінених організмів, виробництво інших продуктів біотехнології здійснюється лише в устновленому порядку і за наявності позитивних висновків державної екологічної експертизи. Використання зазначених організмів і речовин за відсутності таких висновків забороняється (ст. 51).
Одним із засобів забезпечення охорони рослинного світу на підставі положень Закону України “Про рослинний світ” від 09 квітня 1999 р.[44] визначається проведення екологічної експертизи та інших заходів з метою запобіганя загибелі об’єктів рослинного світу в результаті господарської діяльності (ст. 26). Під час проведення екологічної експертизи проектів схем розвитку і розміщення продуктивних сил, генеральних планів розвитку населених пунктів, схем районного планування та іншої документації, а також розрахунків, проектів будівництва і реконструкції (розширення, технічного переоснащення) підприємств, споруд та інших об’єктів, впровадження нової техніки, технології обов’язково повинен враховуватись їх вплив на стан рослинного світу та умови його місцезростання (ст. 28).
Закон України «Про Червону книгу України» від 07 лютого 2002 р.[45] передбачає забезпечення охорони та відтворення об’єктів Червоної книги України, зокрема, шляхом урахування спеціальних вмог щодо охорони об’єктів Червоної книги України під час розміщення продуктивних сил, вирішення питань відведення земельних ділянок, розроблення проектної та проектно-планувальної документації, проведення екологічної експертизи (ч. 2 ст. 11).
Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р.[46] передбачає, що розміщення об’єктів, які справлють негативний вплив на екологічний стан і якість земельних ресусрів, проводиться з урахуванням результатів інтегральної оцінки цього впливу і розробки відповідних заходів щодо запобігання небезпечним екологічним і санітарно-гігієнічним наслідкам та раціонального використання і охорони земель лише після проведення державної екологічної експертизи в порядку, визначеному законом (ч. 2 ст. 49).
До основних засобів збереження територій та об’єктів природно-заповідного фонду Закон України “Про природно-заповідний фонд України” відносить, зокрема, додержання вимог щодо охорони територій та об’єктів природно-заповідного фонду під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності, розробки проектної і проектно-планувальної документації, землевпорядкування, лісовпорядкування, проведення екологічних експертиз (ст. 8).
Згідно з ч. 1 ст. 40 цього Закону режим охоронних зон територій та об’єктів природно-заповідного фонду визначається з урахуванням характеру господарської діяльності на прилеглих територіях, на основі оцінки її впливу на навколишнє природне середовище. В охоронних зонах не допускається будівництво промислових та інших об’єктів, мисливство, розвиток господарської діяльності, яка може призвести до негативного впливу на території та об’єкти природно-заповідного фонду. Оцінка такого впливу здійснюється на основі екологічної експертизи, що проводиться в порядку, встановленому законодавством України (ч. 2 ст. 40).
Законом України «Про курорти» від 05 жовтня 2000 р.[47] закріплено положення про те, що проекти оголошення природних територій курортними підлягають державній екологічній та санітарно-гігієнічній експертизам, які проводяться відповідно до законів України «Про державну екологічну експертизу» і «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (ст. 10). Позитивний висновок державної екологічної та санітарно-гігієнічної експертиз щодо проектів оголошення природних територій курортними згідно з ч. 1 ст. 11 цього Закону є обов’язковою умовою для запровадження на окремих територіях правового режиму курортів.
У даному Законі залишилось положення про те, що містобудівна документація, що регламентує всі види будівництва на території курортів, розробляється відповідно до законів України «Про основи містобудування», «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» та інших нормативно-правових актів і підлягає обов’язковій державній екологічній та санітарно-гігієнічній експертизам (ч. 3 ст. 14).
Згідно з ч. 3 ст. 31 цього Закону на території першої зони (зони суворого режиму) дозволяється провадити діяльність, пов’язану з використанням природних лікувальних факторів, на підставі науково обґрунтованих висновків і результатів державної санітарно-гігієнічної та екологічної експертиз виконувати берегоукріплювальні, протизсувні, протиобвальні, протикарстові та протиерозійні роботи, будувати хвилерізи, буни та інші гідротехнічні споруди, а також влаштовувати причали.
Гірничим законом України від 06 жовтня 1999 р.[48] (ч. 3 ст. 13) передбачається, що розроблені проекти гірничих підприємств підлягають екологічній, технічній та іншим видам експертиз і затверджуються власником (керівником) організації-замовника. Законом зазначається, що реконструкція та технічне переоснащення діючих гірничих підприємств здійснюються відповідно до затверджених проектів, що пройшли екологічну, технічну та інші види експертиз, спеціалізованими організаціями чи спеціалізованими підрозділами цих підприємств (ст.16).
Розвиток і вдосконалення правових засад екологічної експертизи є одним з напрямів державної екологічної політики з огляду на те, що у концептуальних джерелах екологічної політики є положення про екологічну експертизу, перш за все, державну та громадську. Так, Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. № 188/98-ВР[49], відносять проведення державної екологічної експертизи до функцій національного та регіонального рівнів управління (п. 33 розділу VI). З метою посилення ролі еколого-правової освіти, культури і науки у проведенні природоохоронної діяльності даним документом передбачається створення нових та реорганізація діючих наукових, зокрема еколого-експертних центрів, діяльність яких спрямована на дослідження і оцінку різноманітних проблем охорони довкілля, використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки (п/п 4 п. 34 розділу VI).
Основні напрями містять розділ VII «Екологічна експертиза», яким передбачається розвиток екологічної експертизи загалом у таких напрямах, як: удосконалення законодавчого забезпечення еколого-експертної діяльності органів Мінприроди України, для чого передбачається, з урахуванням досвіду практичної організації та проведення державної екологічної експертизи, внесення відповідних змін до Закону України «Про екологічну експертизу»; розширення інструктивно-методичної бази здійснення державної екологічної експертизи, зокрема підготовка і впровадження Інструкції по проведенню державної екологічної експертизи матеріалів, реєстрації пестицидів і агрохімікатів; сприяння (методичне, фінансове, організаційне) спеціалізованим організаціям у розробці державних будівельних норм України (ДБН) з питань складу і змісту розділів оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС) у проектно-планувальній документації, а також у підготовці посібника до діючих ДБН з питань складу і змісту матеріалів ОВНС у проектах будівництва підприємств, будинків і споруд; спрямування основної діяльності еколого-експертних підрозділів органів Мінприроди України на оцінку документації щодо видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку; забезпечення підвищ