 |
|
Принципы местного самоуправления
Принципы местного самоуправления - основополагающие идеи, доктрины, обеспечивающие:
- взаимодействие органов местного государственного управления и самоуправления;
- признание государством институциональных параметров развития самоуправления;
- права и свободы человека и гражданина, широкое участие граждан в самоуправлении;
- полную свободу действий в пределах, установленных законом для осуществления своих собственных инициатив.
1. Принципы взаимодействия местных органов государственного управления и самоуправления в Казахстане представляют особый интерес. Это обусловлено следующими факторами.
Европейская Хартия местного самоуправления (1985 г.) обязывает закрепить принцип местного самоуправления в законодательстве как одно из условий деконцентрации и децентрализации государственной власти.
Конституция Республики Казахстан (статья 89) признает местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В Конституции Республики Казахстан закрепляется идея о том, что народ является единственным источником государственной власти (п. 1 статья 3). Логический анализ конституционных положений дает возможность сделать вывод о том, что наряду с государственными институтами власти сохраняется власть народа, которая может проявляться как в системе государственной власти, так и вне ее.
Правительство и центральные исполнительные органы Казахстана осознают свои ограниченные возможности управлять всеми процессами на всех уровнях управления и в соответствии с Концепцией региональной политики (одобрена Кабинетом Министров Республики Казахстан, 1996 г.) готовы передать часть дел местным органам.
Реформирование организации местных представительных и исполнительных органов назрело давно, но его следует проводить не только постепенно, но и руководствуясь конструктивными положениями.
Практика государственного и муниципального строительства при всем ее многообразии ориентируется на две устойчивые концепции развития самоуправления. Они обусловлены не только разным опытом, традициями, культурой, но и правовыми системами. Например, в США местное самоуправление возникло как противовес центральным органам штатов и федеральным органам. В Великобритании муниципальная власть возникла как следствие привилегий по самостоятельному внутреннему управлению. В основе такой ориентации социального устройства были традиции "персоноцентризма" и децентрализации власти как заслон на пути к всевластию государства. Эти традиции имели надежную защиту в лице судебной власти, опирающейся на прецедентное право. Европейская модель самоуправления сосуществует с сильной административной властью государства, опирающейся на систему казуистических традиций "писанного" права, административную опеку за самоуправлением со стороны государства.
Поиск решения проблем находится не в противопоставлении общественного государственному (самоуправление общественное или государственное?), отдельного индивидуума (персоноцентризм) социальному целому (социоцентризм), а в более глубинных "нишах" социальных отношений: ориентации на гуманистическую или функционально-догматическую концепцию личности. Обе концепции имеют непосредственное отношение к генетическому коду правообразования (человек, личность как цель и для него существует право; человек - средство тех функций, которые предписываются правом).
Гуманистическая концепция содержит следующий социальный вектор: человек, выделяя себя из природы, социальной группы, сообщества, познает окружающий мир, себя. Его сознание развивается как самосознание и таким образом стимулируются способности к самоуправлению.
Функционально-догматическая концепция основывается на оформленной правом заданности функции, например, начальника и подчиненного, деятельность которых ограничена и обусловлена перечнем административных служебных предписаний.
Противоборство гуманистической и функционально-догматической концепций личности отражает известное взаимодействие общества и государства.
2. Институциональные признаки местного самоуправления отражены в Европейской Хартии местного самоуправления.
Прежде всего данный документ с учетом практики формирования и развития местных органов самоуправления подчеркивает необходимость не только признания самоуправления, но и закрепление муниципальной власти в Конституции.
Правомерно, что гарантиями местного самоуправления могут быть:
а) организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством;
б) экономическая и финансовая самостоятельность органов местного самоуправления;
в) право органов местного самоуправления взаимодействовать с другими органами и организациями и выступать полноценным субъектом права (управлять и распоряжаться собственностью, собственным (муниципальным) бюджетом, принимать самостоятельно решения и т.д.). К примеру, по Конституции Японии и Закону о местном самоуправлении (статьи 96 - 100) местные собрания: 1) принимают нормативные акты; 2) утверждают местные бюджеты; 3) учреждают местные налоги, штрафы; 4) заключают хозяйственные договоры; 5) решают принципиальные вопросы управления муниципальными предприятиями; 6) проводят расследование деятельности местных исполнительных органов (46);
г) многообразие форм местного самоуправления, учитывающих исторические, культурные традиции региона, экономические возможности, соразмеримые с полномочиями органов местного самоуправления.
Таким образом, оформление институциональных признаков местного самоуправления обеспечивается Конституцией Республики Казахстан, специальными законодательными актами по самоуправлению, уставами местного самоуправления (47).
3. Обеспечение прав и свобод человека, гражданина и привлечение граждан в работу органов местного самоуправления гарантируется формами прямого волеизъявления в процессе выборов членов представительных органов и контролем со стороны местного сообщества исполнительных органов самоуправления. На особенность природы местного самоуправления обращается внимание многими исследователями. Например, анализ основных конституционных и муниципальных норм дает основание для выводов о том, что местное сообщество выступает в качестве локальной публичной корпорации. То есть выступает связующим звеном между гражданами и государством (48).
Это обстоятельство заставляет органы государственной власти гарантировать не только избирательные права граждан (в Казахстане эти гарантии в равной мере касаются и порядка выборов в органы государственной власти и местного самоуправления), но и создавать условия по формированию местных органов самоуправления. К ним можно отнести: 1) территорию округа; 2) порядок организации и проведения выборов; 3) сроки выборов и деятельности органов местного самоуправления и др.
Кроме того, муниципальной практике известны случаи наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых финансовых и других средств.
Наделение полномочиями может осуществляться в двух формах: 1) передача - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором соответствующее полномочие включается в его компетенцию; 2) делегирование - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно (49).
И наконец, государственная власть признает власть самоуправления над местным сообществом, признает уставы (положения) в качестве источника муниципального права.
4. Местное самоуправление обладает свободой действий в рамках (пределах), установленных законом. При обосновании самостоятельности органов местного самоуправления прежде всего исходят из того, что установленные законом рамки деятельности конкретизируются в предметах ведения городского и сельского самоуправления. Не вникая в детали этих вопросов, подчеркнем, что свобода указанных действий проявляется:
- в выборах органов самоуправления;
- в реализации инициативы о проведении опроса населения по наиболее важным вопросам местного значения;
- в выдвижении народной правотворческой инициативы;
- в участии в формировании и исполнении наказов населения, компактно проживающего в муниципальном округе.
Сам же Устав местного самоуправления может содержать следующие положения:
- общие положения: цели и задачи, правовую основу деятельности, границы и состав местного сообщества;
- структуру организации местного самоуправления;
- порядок образования и формы деятельности;
- характеристику экономической основы местного самоуправления;
- характеристику финансовой основы местного самоуправления;
- предметы ведения местного значения;
- пределы компетенции и сроки деятельности выборных органов и сроки деятельности органов, членов самоуправления и должностных лиц;
- гарантии деятельности органов местного самоуправления;
- особый порядок деятельности органов местного самоуправления в приграничных районах при более усиленном административном надзоре органов государственной власти;
- порядок внесения изменений и дополнений в Устав местного самоуправления.
Органы местного самоуправления - органы власти народа на местах, а не иерархическая система. По этой причине уместны различия органов самоуправления, т. к. каждый регион имеет свои особенности. С целью обеспечения развития местного самоуправления необходимо создание правовой основы, регулирующей не только вопросы статуса органов местного самоуправления, но и порядка службы в муниципальных органах, условий передачи объектов государственной собственности муниципальным организациям.