 |
|
Структура адміністративного процесу
й характеристика провадження в окремих
адміністративних справах
Однією з найважливіших особливостей адміністративного
процесу є коло охоплюваних ним суспільних відносин. Ця об
ставина значною мірою передбачає структуру адміністратив
ного процесу.
В цілому адміністративний процес становить собою систе*
му проваджень, що співвідносяться з ним як категорії загаль*
ного та особливого.
Виділення окремих проваджень у межах адміністративно
го процесу обумовлено низкою чинників. Насамперед кожно
му провадженню притаманні свої мета й коло завдань, які роз
в’язують для досягнення цієї мети. Справді, мета проваджен
ня в справах про адміністративні правопорушення одна, а
провадження за заявою громадянина — зовсім інша. Згідно з
цим слід розрізняти й завдання названих проваджень.
Реальний розподіл адміністративного процесу на відповідні
процесуальні провадження відбиває об’єктивну необхідність
суспільного розділення праці та професіональної спеціалізації
діяльності різних уповноважених суб’єктів. При цьому виді
лення конкретних проваджень у межах адміністративного про
цесу пов’язано й з необхідністю врегулювання певних, якісно
однорідних суспільних відносин, що складаються в адмініст
ративнопроцесуальній сфері та, отже, набувають характеру
процесуальних правовідносин.
За функціональною ознакою в структурі адміністративно
го процесу можуть бути виділені: а) провадження, що носять
установчий характер (провадження по утворенню державних
органів, суб’єктів підприємницької діяльності); б) провадження, що мають правотворчий характер (провадження по відпра
цюванню та прийняттю нормативних актів); в) правоохоронні
провадження (провадження в справах про адміністративні пра
вопорушення, провадження по скаргах громадян); г) правона
діляючі провадження (провадження по реалізації контрольно
наглядових повноважень).
Виділяють звичайне та прискорене провадження. При цьо
му прискорене провадження (наприклад, провадження в справі
про адміністративне правопорушення) характеризується спро
щеною процесуальною регламентацією, мінімальною кількістю
процесуальних актів, певною «спресованістю» стадій.
У загальному вигляді під час класифікації за індивідуально
конкретними справами систему адміністративних проваджень,
що складають структуру адміністративного процесу, може бути
подано таким чином: 1) провадження по відпрацюванню та прий
няттю нормативних актів; 2) провадження по прийняттю інди
відуальних актів управління; 3) провадження по оскарженню
рішень, дій або бездіяльності органів і посадових осіб, що пору
шують права громадян; 4) провадження по зверненнях грома
дян; 5) провадження по застосуванню адміністративнопопе
реджувальних заходів і заходів адміністративного припинення;
6) провадження в справах про адміністративні правопорушен
ня; 7) дисциплінарне провадження; 8) провадження по реалі
зації контрольнонаглядових повноважень; 9) реєстраційнодоз
вільне провадження; 10) провадження по приватизації держав
ного майна; 11) діловодство; 12) установче провадження.
На відміну від інших видів юридичного процесу (цивільно
го та кримінального), адміністративний процес не може бути
зведений лише до правозастосовних функцій. Ця обставина
обумовлює наявність у його структурі таких проваджень, як
провадження по відпрацюванню та прийняттю нормативних
актів і провадження по прийняттю індивідуальних актів уп*
равління. По суті зазначені провадження регламентують поря
док підготовки й прийняття підзаконних нормативноправо
вих актів різного рівня. Впорядкування таких процедур, уве
дення їх у чіткі процесуальні межі слугують важливою
гарантією доцільності та законності підзаконних актів, які ви
дають у сфері виконавчорозпорядчої діяльності.
Іншою важливою гарантією законності прийнятих рішень
є можливість оскарження рішень, дій або бездіяльності органів212 ГЛАВА 16
і посадових осіб, що порушують права громадян. Тому в струк
туру адміністративного процесу входить провадження по ос*
карженню таких рішень, дій або бездіяльності, які містять де
тальну регламентацію адміністративного й судового порядку
розгляду та вирішення скарг громадян.
Такий вид адміністративного провадження, як реєстрацій*
но*дозвільне провадження, спрямований на впорядкування
відносин, пов’язаних із об’єктами, обіг яких має певні обме
ження й на використання яких потрібний спеціальний дозвіл,
що видають компетентні органи. Зокрема, це стосується при
дбання, збереження та використання вогнепальної зброї, різно
манітних вибухових речовин. Разом з тим, таке провадження
може бути прикладом реалізації контрольнонаглядових пов
новажень, одним із аспектів яких є, наприклад, реєстрація
транспортних засобів у ДАІ, перевірка їх технічного стану.
Останнім часом на практиці широко реалізують такий вид
адміністративного провадження, як установче провадження. Це
провадження становить процесуальну регламентацію
специфічної діяльності, пов’язаної з формуванням, ліквідацією,
реорганізацією або перетворенням органів державного управ
ління та інших суб’єктів. Прикладом такого провадження може
бути утворення різних суб’єктів підприємницької діяльності.
Кожне з наведених проваджень, залежно від характеру інди
відуальноконкретних справ, може бути більш деталізовано.
Так, у реєстраційнодозвільному провадженні виділяють про
вадження по реєстрації транспортного засобу в ДАІ, провад
ження по реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності, про
вадження по ліцензуванню та квотуванню, провадження по
видачі громадянам дозволу на придбання гладкоствольної мис
ливської зброї тощо.
У свою чергу, провадження по прийняттю індивідуальних
актів управління може включати такі конкретні види провад
жень, як провадження про заохочення громадян, провадження
по комплектуванню особового складу (наприклад, по прийо
му до вузу) та ін.
Можливі й ситуації, коли окремі адміністративні провад
ження охоплюють своїм змістом частку інших проваджень. Так,
хід установчого провадження по створенню нової державної
організації містить як окремий етап її реєстрацію (внесення до
державного реєстру). Важливими органічними елементами, що властиві структурі
кожного з адміністративних проваджень і відповідно адміні
стративному процесу в цілому, є процесуальні стадії, етапи,
окремі процесуальні дії.
Процесуальна стадія — це відносно уособлена, відділена часом
і логічно пов’язана сукупність процесуальних дій, спрямованих на
досягнення певної мети та розв’язання відповідних завдань конк*
ретного адміністративного провадження, що характеризується
колом суб’єктів і закріплюється в процесуальних актах.
Виділяють такі стадії адміністративнопроцесуальної діяль
ності.
Стадія аналізу ситуації, в ході якої збирають та фіксують
інформацію про фактичний стан справ, реальні факти, оціню
ють перспективу подальшого руху справи, приймають рішення
про необхідність такого руху. Фактично ця стадія становить
собою порушення адміністративної справи.
Стадія прийняття рішення у справі, в ході якої дають юри
дичну оцінку зібраної інформації, повно та всебічно досліджу
ють матеріали справи з метою встановлення об’єктивної істи
ни, приймають конкретне рішення.
Стадія оскарження або опротестування рішення у справі,
що носить факультативний характер.
Стадія виконання прийнятого рішення, в ході якої логічно за
вершується діяльність у адміністративній справі. Важливість цієї
стадії обумовлено тим, що без неї все провадження у справі фак
тично втрачає сенс, набуваючи чисто формального характеру.
У свою чергу, в стадіях адміністративнопроцесуальної
діяльності є ще більш низькорівневі елементи — процесуальні
етапи та процесуальні дії. Кожна стадія адміністративнопро
цесуальної діяльності складається з певних проміжних фраг
ментів. Так, у стадії порушення провадження в справі про адмі
ністративне правопорушення можна виділити етап припинен
ня правопорушення та застосування відповідних заходів, що
забезпечують провадження в справі, наприклад, адміністратив
ного затримання.
Процесуальним етапам притаманна наявність своїх безпо
середніх цілей і завдань, а також кола суб’єктів їх здійснення
(складання протоколу про правопорушення).
Адміністративнопроцесуальні дії становлять основу кон
струкції всієї системи адміністративного процесу.
3. Адміністративна юрисдикція:
Більшу частину проваджень, які складають структуру адмі
ністративного процесу, спрямовано на регулювання право
відносин позитивного характеру, що виникають у ході
управлінської діяльності державних органів. Проте порушен
ня вимог правових норм вимагають відповідного реагування з
боку держави. Ця обставина обумовлює існування особливої
правоохоронної діяльності, зміст якої складають розгляд справ
про правопорушення, інші правові спори по суті та прийняття
по них відповідних рішень. У процесі такої діяльності вирішу
ють юридичну справу, здійснюють правовий захист поруше
них або оспорюваних інтересів, виносять державновладне
рішення про застосування відповідної правової санкції, віднов
лення порушеного права.
Ця діяльність, яка має назву «юрисдикція», властива і ад
міністративному процесу. Тому частину проваджень у струк
турі адміністративного процесу слід охарактеризувати як ад
міністративноюрисдикційні. До них належать: провадження
по скаргах громадян; дисциплінарне провадження; проваджен
ня по застосуванню заходів адміністративного попередження
та припинення; провадження в справах про адміністративні
правопорушення.
Адміністративній юрисдикції притаманні наступні риси.
1. Наявність правопорушення (правового спору). Розгляд і
вирішення юридичних справ, обумовлених позитивними обста
винами, не охоплюються юрисдикційною діяльністю. Юрисдик
ція виникає лише тоді, коли необхідно розв’язати питання про
застосування заходів адміністративного примусу (адміністра
тивної відповідальності зокрема) чи спір про право, порушення
встановлених правових норм. Стосовно адміністративної юрис
дикції такого роду спори виникають між сторонами суспільних
відносин, що регулюються адміністративноправовими норма
ми, набуваючи характеру адміністративноправових спорів.
2. Адміністративноюрисдикційна діяльність внаслідок своєї
особливої соціальної гостроти потребує належного процесуаль
ного регулювання. Встановлення та доказ подій і фактів, їх юри
дичну оцінку здійснюють у межах особливої процесуальної фор
ми, яка є важливою, обов’язковою для юрисдикції. Адміністративнопроцесуальна форма, як і інші види юрис
дикційної діяльності, передбачає змагальність процедури ви
рішення справи. Це означає, що сторони в спорі або винні у
вчиненні правопорушення не є пасивними спостерігачами ви
рішення справи юрисдикційним органом. Вони наділені дос
татньо широким арсеналом процесуальних прав, що дозволяє
їм активно захищати свої інтереси, надавати докази, висувати
клопотання, оспорювати пред’явлені докази у вчиненні адміні
стративного правопорушення. При цьому адміністративно
юрисдикційні органи, їх посадові особи зобов’язані сприяти в
здійсненні цих процесуальних прав.
3. Обов’язковість прийняття рішення у вигляді юридично
го акта становить собою ще одну важливу ознаку юрисдикцій
ної діяльності. Будучи способом розв’язання правових
конфліктів, юрисдикція передбачає необхідність прийняття
остаточного рішення — акта застосування норм права до конк
ретного випадку.
Юрисдикційний акт у конкретній адміністративній справі
означає по суті вирішення правового спору. Якщо ж йдеться про
правопорушення, в такому акті можуть бути передбачені пра
вові санкції. Їх застосування є лише одним із варіантів рішення,
що приймає адміністративноюрисдикційний орган. Іншими
варіантами можуть бути рішення про припинення проваджен
ня в справі чи застосування засобів впливу до неповнолітнього.
Як відомо, провадження в адміністративній справі вважають
закінченим, коли прийняте у ній рішення виконано в повному
обсязі. З цього погляду законодавець передбачає відповідну га
рантію реальності рішень, прийнятих адміністративноюрисдик
ційним органом. Зокрема, постанова про накладення адміністра
тивного стягнення є обов’язковою для виконання державними й
громадськими органами, підприємствами, установами, організа
ціями, посадовими особами та громадянами (ст. 298 КпАП).
Розгляд адміністративноправових спорів здійснюють на
основі відповідних нормативноправових актів, які закріплю
ють порядок розгляду скарг на неправомірні дії або без
діяльність органів і посадових осіб, що порушують права й за
конні інтереси громадян. Щодо адміністративних деліктів, то
процесуальний порядок розгляду таких справ закріплено в
Особливій частині КпАП.216 Ще однією особливістю адміністративної юрисдикції є
різноманітність органів її здійснення. Насамперед це обумов
лено можливістю інстанційного оскарження дій і рішень
органів та посадових осіб, що порушують права громадян. Іна
кше кажучи, будьякий вищий відносно них орган повинен
розглянути таке звернення та прийняти щодо нього відповід
не рішення. З іншого боку, особливості правопорушень, що
вчиняються у різних галузях управління, обумовлюють на
явність значної кількості органів (посадових осіб), упов
новажених розглядати їх і вирішувати по суті. У переважній
частині випадків розгляд справ про адміністративні правопо
рушення покладено законодавцем на органи, основним завдан
ням яких, поряд із виконанням юрисдикційних, є здійснення
управління в різних галузях. Разом з тим, адміністративно
юрисдикційні функції здійснюють і органи, спеціально ство
рені для розгляду справ про адміністративні правопорушен
ня, — адміністративні комісії.
Особливе місце в системі адміністративноюрисдикційних
органів посідають суди. При цьому слід мати на увазі, що ад
міністративне судочинство в справах про адміністративні пра
вопорушення виступає як різновид звичайного правосуддя і
його не можна розглядати як форму управлінської діяльності,
оскільки суд не є органом управління. В іншому випадку ігно
рується принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу
та судову. Застосовуючи заходи адміністративного стягнення
за адміністративні правопорушення, суддя здійснює не управ
лінську (виконавчорозпорядчу) діяльність, а функції право
суддя. Розгляд адміністративного делікту протікає у
відповідній процесуальній формі та ґрунтується на закріпле
них у законі принципах правосуддя. Як правосуддя в адмініст
ративних справах слід розглядати й діяльність суду по вирі
шенню скарг громадян на неправомірні дії чи бездіяльність
органів і посадових осіб, що порушили права громадян. Ура
ховуючи викладене, правосуддя в адміністративних справах
можна розглядати як елемент адміністративної юстиції.
Для з’ясування співвідношення понять «адміністративна
юрисдикція» та «адміністративна юстиція» вважаємо за по
трібне чітко визначити, що всі органи, які розглядають адміні
стративноправові спори та справи про адміністративні пра
вопорушення, є адміністративноюрисдикційними, але тільки
суд, що здійснює правосуддя в адміністративних справах, є
органом адміністративної юстиції. Отже, поняття адміністра
тивної юрисдикції ширше, ніж поняття адміністративної юс
тиції. Останнє становить вищу, найрозвиненішу форму
здійснення адміністративноюрисдикційної діяльності.
Адміністративноюрисдикційна діяльність ґрунтується на
певних принципах, які дозволяють відобразити специфіку об’єд
нання в ній ознак виконавчорозпорядчої діяльності та право
суддя в адміністративних справах. Такими принципами є: за
конність, професіоналізм, захист інтересів держави й особи,
об’єктивна істина, змагальність, офіційність, економічність тощо.
Таким чином, адміністративна юрисдикція полягає в роз*
гляді адміністративно*правових спорів, справ про адміністра*
тивні правопорушення в установленій законом адміністратив*
но*процесуальній формі спеціально уповноваженими на те орга*
нами (посадовими особами), яких наділено правом розглядати
спори та накладати адміністративні стягнення.