 |
|
Исполнение решений Европейского суда по правам человека в России: современные проблемы теории и практики
Наряду с конституционной формой ответственности требуется четкое установление механизмов исполнения судебных решений. Именно закрепление и совершенствование процедуры исполнения решений судебных органов в наибольшей степени отвечает принципам организации системы органов государственной власти правового государства.
В связи с процессами интеграции и глобализации в последнее время все острее встает вопрос об исполнении решений Европейского Суда по правам человека.
Анализ правоприменительной практики и научной литературы свидетельствует о необходимости теоретической разработки и законодательного закрепления процедуры исполнения решений судов о признании нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ или законам*(1).
Требуется теоретическое и философское определение момента и последствий признания нормативного правового акта неконституционным, незаконным или противоречащим нормам и принципам международного права, а также установление ответственности за неисполнение решений судов.
В соответствии с положениями ст. 3 и 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" одним из основополагающих принципов построения судебной системы является обязательность судебных постановлений. В частности, в ст. 6 названного Закона установлено, что вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения обязательны для всех без исключения органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории страны*(2).
Согласно ст. 7 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации"*(3), вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации; аналогичные положения закреплены в ст. 13 ГПК РФ.
Статьями 79, 80, 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" установлена юридическая сила решения Конституционного Суда РФ, а также порядок внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты, признанные неконституционными. Кроме этого, конституционный принцип разделения государственной власти категорически запрещает пересмотр судебных решений органами законодательной или исполнительной власти, при этом решение суда может быть пересмотрено только вышестоящим судом в рамках судебной системы*(4).
Основания, процедура, последствия и иные аспекты пересмотра любого судебного решения строго регламентированы в процессуальных кодексах и других федеральных законах (ч. 4 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации").
Другим средством обеспечения эффективности выполнения решений судов по делам о проверке законности (конституционности) нормативных правовых актов является установление ответственности за неисполнение судебных решений. Законодательством предусматривается уголовная и конституционная ответственность за неисполнение решений судебных органов.
Так, статья 315 УК РФ устанавливает наказание за "злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению".
Статья 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве мер конституционной ответственности предполагает отрешение должностных лиц субъектов Федерации от должности по решению Президента Российской Федерации в случае уклонения последнего от исполнения решений суда и от изменения или отмены нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам*(5).
Однако применение уголовной ответственности за неисполнение решений о признании нормативных правовых актов и их положений в качестве обеспечительной меры исполнения решения неэффективно и практически не реализуемо, на наш взгляд, по нескольким причинам.
Во-первых, решения по делам о проверке законности и конституционности нормативных правовых актов по самой своей природе значительно отличаются от иных решений судов - приговоров по уголовным делам, по делам о присуждении и др., поскольку признание нормативного правового акта незаконным или неконституционным не создает и не предоставляет гражданину какого-либо блага.
Во-вторых, проверка законности нормативных правовых актов - это форма существования связей между элементами системы органов государственной власти, способ саморегуляции системы, обеспечивающий ее стабильность и целостность, указанное решение всегда связано с осуществлением публичных правоотношений между органами государственной власти, что предполагает не связи "управления и подчинения", а прямые и обратные координационные связи, направленные на межведомственное взаимодействие элементов системы органов государственной власти.
В связи с этим наряду с установлением приоритетной, на наш взгляд, конституционной формы ответственности требуется четкое установление механизмов исполнения судебных решений. Именно закрепление и совершенствование процедуры исполнения решений судебных органов в наибольшей степени отвечает принципам организации системы органов государственной власти правового государства.
В связи с процессами интеграции и глобализации в последнее время все острее встает вопрос об исполнении решений Европейского Суда по правам человека.
В статье 46 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод предусмотрена обязанность государств, подписавших Конвенцию, исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами. Эта обязанность возлагается на все органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностных лиц. Вместе с тем практика правоприменения выявила ряд вопросов, связанных с данным положением. В частности, как представляется, требуют научной проработки и законодательного решения вопросы:
- определения сроков и механизмов устранения из правовой системы актов, признанных Европейским Судом по правам человека противоречащими Конвенции и протоколам к ней;
- определения порядка пересмотра судебных решений, основанных на актах, признанных Европейским Судом противоречащими Конвенции и протоколам к ней*(6).
Необходимо отметить, что существует еще одна теоретическая проблема - значение решений Европейского Суда по правам человека, содержащих толкование положений Конвенции, в которых Российская Федерация не является стороной. Современное состояние идеи неотъемлемых прав и основных свобод человека требует от органов государственной власти обязательного учета данных решений. В этой связи большое значение приобретает информационная, разъяснительная и просветительская работа высших судебных органов, своевременное обеспечение судей аналитическими материалами, судебными решениями, а также обеспечение повышения их квалификации с целью обучения последних навыкам применения решений Европейского Суда в практической деятельности.
Исследуя природу решений Европейского Суда по правам человека, можно прийти к выводу о том, что по своему содержанию и влиянию на правовую системы они стоят в одном ряду с решениями Конституционного Суда РФ. Как известно, решения Конституционного Суда РФ окончательны, обжалованию не подлежат и не могут быть пересмотрены, в том числе, по исключительным обстоятельствам; законы и нормативные акты либо их части, признанные неконституционными, утрачивают свою силу.
Однако, в отличие от решений Конституционного Суда РФ, порядок исполнения и ответственность за неисполнение которых установлены Федеральным конституционным законом, решения Европейского Суда по правам человека не обеспечены необходимой правовой охраной и гарантиями их исполнения на законодательном уровне. Естественно, что такая ситуация может в ближайшей перспективе привести к снижению эффективности защиты прав и свобод граждан Российской Федерации в Европейском Суде по правам человека. С точки зрения теории права решения Европейского Суда, которыми устанавливается несоответствие нормативных правовых актов положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, обязательны для России и содержат правоположения, обязательные для исполнения в данном конкретном деле (ad hoc) и подлежащие учету при внесении изменений в законодательство.
В целях законодательного и организационного обеспечения исполнения решений Европейского Суда по правам человека мог бы использоваться механизм, закрепленный в новой редакции ст. 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", суть которого заключается в том, что если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, то на государственные органы и должностных лиц возлагается обязанность привести законы и иные нормативные акты в соответствие с Конституцией РФ.
Так, Правительство РФ не позднее трех месяцев после опубликования решения Европейского Суда вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, в отношении которого или его части принятым решением Европейского Суда установлено, что он или его части недопустимо ограничивают общепризнанные права и свободы человека. Указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке. Президент и Правительство РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Европейского Суда отменяют свои нормативные акты, принимают новые либо вносят изменения и дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в какой-либо его части.
Законодательный (исполнительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев после опубликования решения Европейского Суда вносит необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, отменяет признанный неконституционным закон, принимает новый закон или ряд взаимосвязанных законов либо вносит изменения и дополнения в региональный закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Высшее должностное лицо субъекта РФ вносит законопроект в законодательный (представительный) орган государственной власти не позднее двух месяцев после опубликования в Российской Федерации решения Европейского Суда. Высшее должностное лицо субъекта РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Европейского Суда отменяет признанный неконституционным нормативный акт, принимает новый нормативный акт либо вносит изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части.
Если по истечении двух месяцев после опубликования решения Европейского Суда законодательным (представительным) органом государственной власти либо высшим должностным лицом не будут приняты названные меры, применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством.
Что касается определения порядка пересмотра судебных решений, основанных на актах, признанных Европейским Судом по правам человека противоречащими Конвенции и протоколам к ней, то в соответствии с п. 7 ст. 311 установленное Европейским Судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении арбитражным судом конкретного дела, в связи с принятием по которому заявитель обращался в Европейский Суд по правам человека, является основанием для пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам.
Статья 413 УПК РФ относит к новым обстоятельствам, служащим основанием для возобновления производства по делу, установленное Европейским Судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом Российской Федерации уголовного дела.
В Гражданском процессуальном кодексе порядок пересмотра судебных решений в связи с установленными нарушениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод не установлен.
Анализ процессуальных кодексов позволяет сделать вывод об очевидной несогласованности нормативных правовых актов в сфере, регулирующей, в сущности, сходные правоотношения. Можно констатировать и наличие значительных пробелов, связанных с полным отсутствием правовых норм в Гражданском процессуальном кодексе РФ и отсутствием положений, допускающих отмену или пересмотр всех судебных решений, основанных на актах, признанных Европейским Судом по правам человека нарушающими Конвенцию о защите прав человека и основных свобод.
В частности, предусмотренный Арбитражным процессуальным кодексом РФ механизм пересмотра судебных решений и закрепленный в Уголовно-процессуальном кодексе РФ механизм возобновления производства по делу допускают возможность применения правовых норм только на основании обращений тех граждан и организаций, по делам которых Европейский Суд выносил решения. Граждане и организации, в отношении которых принимались судебные решения на основе не соответствующих Конвенции о защите прав человека и основных свобод нормативных правовых актов, лишаются возможности защиты своих прав, и в этом случае принятие Европейским Судом по правам человека решения в отношении Российской Федерации должно стать основой для пересмотра или отмены судебных решений, вступивших в законную силу в порядке надзора в соответствии со ст. 304 АПК РФ.
Другим важнейшим теоретическим и, прежде всего, практическим вопросом при проведении судами нормативного контроля является определение момента, с которого нормативный акт, не соответствующий Конституции РФ, федеральному законодательству, нормам и принципам международного права, не подлежит применению или не действует.
При решении указанного вопроса возможны следующие варианты: нормативный правовой акт, не соответствующий федеральным законам и Конституции РФ, не подлежит применению и не действует с момента принятия, вступления решения суда в силу либо с момента, определяемого судом через какое-то время после вступления решения суда в силу.
В законодательстве и практике правоприменения доминирует точка зрения, согласно которой акт не подлежит применению и не действует с момента принятия решения суда. В результате суд, признавая неконституционность или незаконность того или иного законодательного акта, а следовательно, его фактическую ничтожность, все-таки допускает реальное действие этого нормативного правового акта, который так или иначе нарушает права и свободы граждан. Тем самым как бы допускается возможность не абсолютной защиты прав граждан от незаконных актов органов государственной власти.
В связи с этим интересным представляется подход профессора В.В. Ершова к разрешению указанной теоретической и законодательной проблемы. По мнению ученого, при определении момента утраты силы незаконных и неконституционных нормативных правовых актов необходимо использовать механизм, предусмотренный в Гражданском кодексе РФ*(7). В частности, в соответствии со ст. 12 ГК РФ в случае принятия государственным органом или органом местного самоуправления акта, противоречащего нормативным правовым актам, имеющим более высокую силу, граждане по своему усмотрению могут выбрать следующие способы защиты:
- признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления;
- неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону (ad hoc - для данного конкретного дела).
При этом Гражданский кодекс РФ, предусматривая возможность заключения гражданами и юридическими лицами сделок, не соответствующих требованиям законодательства, определяет последствия их заключения. Выделяется два вида недействительных сделок - оспоримые и ничтожные. В силу ст. 167 ГК РФ недействительная сделка не влечет за собой юридических последствий и недействительна с момента ее совершения, и лишь в некоторых случаях, если из содержания оспоримой сделки вытекает, что она может быть прекращена только на будущее время, суд, признавая сделку недействительной, прекращает ее действие на будущее время. Не соответствующие требованиям закона или иных правовых актов сделки ничтожны в силу ст. 168 ГК РФ, недействительны с момента совершения независимо от признания их таковыми судом и не влекут за собой каких-либо правовых последствий с момента совершения (ст. 12, 166, 168 ГК РФ). В результате совершения ничтожных сделок отношения сторон возвращаются в первоначальное положение (суд производит двухстороннюю реституцию). Вопрос недействительности ничтожных сделок не рассматривается, поскольку они недействительны уже в силу их совершения - суд лишь применяет последствия недействительности ничтожной сделки*(8).
Применение к противоречащим Конституции и иным актам более высокой юридической силы аналогичных правил, признание их недействительными с момента издания, на наш взгляд, вполне обоснованно. При такой ситуации, с одной стороны, исключается возможность действия акта, не соответствующего законодательству, а с другой - обеспечивается реализация принципа разделения государственной власти, поскольку суды не отменяют нормативные правовые акты, выступая в качестве негативного законодателя, а лишь подтверждают факт несоответствия нормативного правового акта законам и определяют последствия принятого решения.
Итак, можно сказать, что Российская Федерация с момента ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и по настоящее время провела колоссальную работу по приведению российского законодательства в соответствие с нормами данной Конвенции и решениями Европейского Суда по правам человека путем имплементации этих норм в законодательство России и принятия десятка новых основополагающих федеральных законов. Таким образом, Российская Федерация полностью выполняет взятые на себя обязательства при ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод по приведению российского законодательства в соответствие с основными европейскими стандартами защиты прав человека.
Тем не менее существуют и неразрешенные противоречия между российским законодательством и нормами Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентными решения Европейского Суда по правам человека. Так, до сих пор не ясен вопрос об отмене смертной казни в Российской Федерации, так как при ратификации Европейской конвенции Россия обязалась впоследствии ратифицировать Протокол N 6, запрещающий применение смертной казни*(9).
Важно отметить и то, что выполнение обязательств Российской Федерацией, взятых ею на себя с ратификацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, требует не только приведения российского законодательства в соответствие с нормами Конвенции и судебной практикой Европейского Суда по правам человека путем принятия законов, но и соблюдения их в правоприменительной практике.
Таким образом, Россия, являясь членом Совета Европы, должна и дальше предпринимать все необходимые меры к приведению российского законодательства в соответствие с основными европейскими стандартами в сфере защиты прав человека и основных свобод, в частности с нормами Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и решениями Европейского суда по правам человека, в целях признания Российской Федерации со стороны международного и европейского сообщества демократическим государством, которое выполняет взятые на себя международные обязательства и ставит защиту прав человека главной государственной задачей.
Библиографический список:
1. Воскобитова М.Р., Добровольская С.И., Шепелева О.С. Российские дела в Европейском Суде по правам человека: опыт первого десятилетия: аналитический обзор. Адвокатская палата Московской области, Экспертно-консультативный совет. М.: Новая юстиция, 2008. С. 172.
2. Гражданские права человека: современные проблемы теории и практики / Под ред. Ф.М. Рудинского. М.: ЗАО ТФ "Мир", 2006. С. 80.
3. Европейская конвенция от 4 ноября 1950 г. "О защите прав человека и основных свобод" // Абашидзе Ф.Х., Алисиевич Е.С. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод: Учебное пособие. М.: Междунар. отношения, 2007.
4. Ершов В.В. Теоретические и практические проблемы разрешения административных споров // Судебное рассмотрение административных дел: Правовая реальность и перспективы развития. М.: РАП, 2002. С. 165.
5. Сухарева Н.В. О некоторых вопросах формирования и перспективах развития системы административного правосудия и судопроизводства // Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития. М.: РАП, 2002. С. 92.
────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Гражданские права человека: современные проблемы теории и практики / Под ред. Ф.М. Рудинского. М.: ЗАО ТФ "Мир", 2006. С. 80.
*(2) Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ред. от 5.04.2005) // СЗ РФ. 1997. N 1.
*(3) Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (ред. от 7.05.2009) // СЗ РФ. 1995. N 18.
*(4) Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ред. от 2.06.2009) // СЗ РФ. 1994. N 13.
*(5) Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 23.11.2009) // СЗ РФ. 1999. N 42.
*(6) Европейская конвенция от 4 ноября 1950 г. "О защите прав человека и основных свобод" // Абашидзе Ф.Х., Алисиевич Е.С. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод: Учебное пособие. М.: Междунар. отношения, 2007.
*(7) Ершов В.В. Теоретические и практические проблемы разрешения административных споров // Судебное рассмотрение административных дел: Правовая реальность и перспективы развития. М.: РАП, 2002. С. 165.
*(8) Сухарева Н.В. О некоторых вопросах формирования и перспективах развития системы административного правосудия и судопроизводства // Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития. М.: РАП, 2002. С. 92.
*(9) Воскобитова М.Р., Добровольская С.И., Шепелева О.С. Российские дела в Европейском Суде по правам человека: опыт первого десятилетия: аналитический обзор. Адвокатская палата Московской области, Экспертно-консультативный совет. М.: Новая юстиция, 2008. С. 172.