 |
|
Европейский Суд по правам человека
Дело "Megadat.com SRL vs. Молдавия"
(жалоба N 21151/04, постановление от 08.04.2008)*(1)
Факты
Megadat.com SRL (далее - Компания, заявитель) являлась крупнейшим интернет-провайдером на территории Молдавии с долей рынка до 70%. Компания занималась также предоставлением услуг фиксированной телефонной связи. Ее деятельность велась в соответствии с лицензиями Национального агентства по регламентированию в области электросвязи и информатики (далее - НАРЭИ, Агентство). Срок действия лицензии провайдера истекал в апреле 2007 г., "телефонной" лицензии - на месяц позже. В обоих документах фигурировал один и тот же кишиневский адрес лицензиара.
В действительности Megadat.com располагала несколькими офисами в молдавской столице. В 2002 г. штаб-квартира переехала в другое здание. Изменение адреса головного офиса было зафиксировано Государственной регистрационной палатой. Соответствующее уведомление получили и налоговые органы. Компания не сообщила о переезде лишь в НАРЭИ и не попросила Агентство внести изменения в выданные лицензии.
В мае 2003 г. Megadat.com обратилась за выдачей еще одной лицензии, указав в заявке свои новые координаты. НАРЭИ без объяснений выдало лицензию со старым адресом.
В сентябре того же года Агентство провело совещание, на котором говорилось о 91 телекоммуникационной компании, не уплатившей ежегодные сборы либо не сообщившей в установленные сроки о смене адреса. Компаниям, включая Megadat.com, предложили устранить выявленные нарушения в течение десяти дней под угрозой приостановления действия лицензий.
Megadat.com уплатила сборы, представила в Агентство информацию о своем новом адресе и просила внести изменения в предоставленные ей лицензии. Таким образом, Компания в полном объеме и своевременно исполнила требование НАРЭИ.
Однако чиновники сообщили о наличии вопросов в отношении арендуемого под штаб-квартиру Компании помещения и наименования Megadat.com. До предоставления дополнительной информации внесение изменений в лицензии было отложено. А буквально на следующий рабочий день (6 октября 2003 г.) НАРЭИ приняло решение считать лицензии Megadat.com недействительными поскольку она нарушила срок уведомления о смене "юридического адреса", установленный Регламентом по выдаче лицензий (далее - Регламент). Очевидно, что этим Агентство нарушило свое собственное решение дать Megadat.com возможность исправиться.
Одновременно НАРЭИ обратилось в Генеральную прокуратуру, МВД, Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией Молдовы, а также в налоговое ведомство страны с требованием принять меры к Компании, действовавшей в течение года по недействительной лицензии.
Через три дня Агентство внесло поправки в свой Регламент. С этого момента лицо, лицензия которого признавалась недействительной, могло обратиться за новой лицензией лишь через полгода. Вскоре НАРЭИ провело очередное собрание, на котором констатировалось, что лишь 51 телекоммуникационная компания устранила выявленные нарушения. Действие лицензий остальных было приостановлено на три месяца.
Таким образом, Megadat.com стала единственной компанией, чья лицензия была признана недействительной.
В конце октября 2003 г. Компания обжаловала решение Агентства. Требование о признании акта недействительным обосновывалось незаконностью решения и несоответствием санкции характеру и последствиям нарушения. Megadat.com указала, что НАРЭИ всегда было в курсе количества ее кишиневских офисов и переноса штаба из одного здания в другое. Переезд головного офиса не повлек снижения качества лицензированных услуг. Налоговый и регистрирующий органы были своевременно уведомлены о переезде.
Решение же Агентства было принято с нарушением установленного порядка - представитель интернет-провайдера не был вызван на заседание органа. Более того, признание лицензии недействительной противоречит первоначальному решению НАРЭИ.
Апелляционная палата приостановила действие решения Агентства и назначила слушание по делу. В дальнейшем дата заседания была изменена на более раннюю по ходатайству НАРЭИ. При этом суд не удовлетворил просьбу представителя Megadat.com рассмотреть дело в другой день в связи с занятостью адвоката. В результате заседание состоялось в отсутствие представителя Компании. В удовлетворении жалобы было отказано. Суд счел законным применение нормы Регламента о недействительности лицензий при нарушении срока уведомления о смене "юридического адреса".
Это решение было обжаловано в Высшую судебную палату. При этом Компания обращала внимание судей не только на нелегитимность решения Агентства, но и на нарушение судом процессуальных норм - дело не должно было, по мнению Megadat.com, рассматриваться в отсутствие заявителя.
Высшая инстанция оставила в силе решение апелляционного суда. Однако один из членов коллегии Высшей судебной палаты сформулировал особое мнение. Он обратил внимание на незаконность рассмотрения дела в отсутствие представителя Megadat.com и на необходимость применения в данном случае не только Регламента НАРЭИ, но и отраслевого законодательства в целом. Не согласился арбитр и с допустимостью противоречий между более поздним и более ранним решениями Агентства. В связи с этим судья указал на необходимость нового рассмотрения дела в первой инстанции.
Спасая бизнес, Megadat.com передала обязательства по своим контрактам дружественной Megadat.com International. Однако государственный телекоммуникационный монополист Moldtele-com отказался подписать договоры с этой фирмой. Тем самым национальный оператор сделал невозможным продолжение деятельности группы Megadat.com.
После этого Агентство и Moldtelecom сообщили клиентам Megadat.com о прекращении доступа в интернет по контрактам этой компании и предложили воспользоваться услугами Moldtelecom. Через несколько месяцев НАРЭИ аннулировало и лицензии Megadat.com International.
В результате группа Megadat.com была вынуждена распродать свои активы. Руководитель компании был арестован за мирную демонстрацию против прекращения его бизнеса. Налоговые органы приняли решение о взыскании с Компании штрафа за работу по недействительной лицензии. Центр по борьбе с экономическими преступлениями арестовал бухгалтерские документы Megadat.com.
В марте 2004 г. посольства Великобритании, Франции, Германии, США и ряда других стран, миссии Совета Европы и Всемирного банка выступили с совместным заявлением о событиях вокруг Megadat.com. Власти Молдавии призывались к пересмотру решения, поскольку нарушения Megadat.com не могут оправдывать фактическую ликвидацию Компании. Особое значение пересмотру придавалось в свете намерений правительства республики следовать европейским нормам и ценностям.
Megadat.com обратилась за защитой в ЕСПЧ. Компания заявила о нарушении властями Молдавии запрещающей дискриминацию ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Конвенция) и ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции (1952 г.). Согласно последней никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
Первоначальный текст жалобы содержал также ссылку на ст. 6 Конвенции, которая гарантирует право на справедливое судебное разбирательство. Однако в дальнейшем компания попросила суд не рассматривать соответствующую часть заявления. Суд удовлетворил просьбу заявителя.
Выводы
Суд подтвердил, что лицензии должны признаваться собственностью в смысле ст. 1 Протокола N 1. Прекращение лицензии на осуществление предпринимательской деятельности означает вмешательство в право собственности.
Ответчик утверждал, что заявитель лишился лицензии не в силу принятого Агентством решения. Недействительность лицензии лица, не уведомившего регулятора о смене "юридического адреса", наступает в силу закона с момента совершения правонарушения. В этом, по мнению Правительства, различие между отозванной лицензией и лицензией, признанной недействительной. Поэтому решение НАРЭИ не может считаться лишением Megadat.com права собственности.
Суд не согласился с этой позицией. До решения Агентства Компания работала без каких-либо проблем. О факте нарушения НАРЭИ узнало еще в мае 2003 г., когда Megadat.com запросила новую лицензию с новым адресом. В тот момент Агентство не стало признавать существовавшие лицензии заявителя недействительными и даже выдало ему еще одну. В такой ситуации суд не может не признать, что решение Агентства от 6 октября 2003 г. было направлено на прекращение лицензий и операций компании на рынке услуг связи. Такое решение должно приравниваться к аннулированию действительной лицензии и является вмешательством в мирную реализацию права собственности.
Поскольку такое вмешательство не лишало Megadat.com прав на материальные активы, оно должно квалифицироваться по § 2 ст. 1 Протокола N 1. Иными словами, речь идет о применении мер контроля за использованием собственности Применение подобных мер возможно, если они предусмотрены законом, направлены на соблюдение общего интереса и соответствуют поставленной цели.
ЕСПЧ временно оставил вопрос о законности принятых Правительством государства-ответчика мер и преследовавшихся целях открытым и перешел к исследованию вопроса о пропорциональности вмешательства. Признавая важность государственного контроля в сфере телекоммуникаций, суд обратил внимание на теоретический и абстрактный характер негативных последствий, которые могли быть вызваны проступком заявителя. Представитель Правительства Молдавии указывал на потенциальную невозможность для Агентства контактировать с Megadat.com при поступлении жалоб от ее клиентов. Конкретные последствия нарушения ответчиком не указаны. При этом доказаны факт осведомленности НАРЭИ о новом адресе штаб-квартиры заявителя и то, что прежний офис Компании продолжал функционировать и также мог принимать информацию от госорганов.
При этом Megadat.com своевременно уведомила о переезде штаба регистрирующий и налоговый органы. Это не позволяет подозревать Компанию в намерении уйти от уплаты налогов. Сложно предположить, чтобы смена "юридического адреса" могла помешать контактам с провайдером со стороны его клиентов. НАРЭИ же получило информацию о переменах задолго до выявления нарушения.
В связи с этим суд признает принятые в отношении Megadat.com меры чрезмерно жесткими, повлекшими прекращение деятельности крупнейшего интернет-провайдера республики. Отягчает ситуацию и ретроспективный характер мер - были взысканы штрафы за почти год предшествующей деятельности фирмы.
С момента сообщения в НАРЭИ своего нового адреса Компания "нарушала закон" с молчаливого попустительства Агентства. Более того, в сентябре 2003 г. Megadat.com было предложено устранить нарушения под угрозой приостановления действия лицензий.
Действие в общем интересе требует от госорганов своевременного и соответствующего реагирования на нарушения, последовательности в своих действиях. Решение Агентства этим принципам не отвечает и не может считаться принятым в интересах общества.
ЕСПЧ указал на то, что национальные органы не обеспечили заявителю возможность надлежащей защиты своих интересов. Решение НАРЭИ было вынесено в отсутствие представителей Megadat.com. Суды подошли к рассмотрению жалоб формально: установили факт нарушения Компанией правил информирования регулятора, но не исследовали вопросы соразмерности санкций, дискриминационного отношения к фирме. В то же время эти судебные акты предопределили вопрос о будущем Компании.
Ответчик не доказал, что компании, к которым были применены более мягкие санкции, совершили иные правонарушения, чем компания-заявитель. Не доказал ответчик и применения аналогичных санкций к компаниям, совершавшим сходные проступки. В то же время податель жалобы доказал, что признание лицензии недействительной не соответствовало всей предшествующей практике Агентства, лишь приостанавливавшего лицензии до устранения нарушений.
Недемократичный характер судопроизводства в этом деле, дискриминационное отношение к заявителю и несоответствие наказания проступку свидетельствуют о нарушении государством-ответчиком ст. 1 Протокола N 1. Так как часть жалобы Megadat.com, посвященная нарушению ст. 14 Конвенции, основывается на тех же доводах и обстоятельствах, что и изложенные выше, суд не посчитал необходимым рассматривать ее отдельно.
Поскольку внутреннее законодательство Молдавии предполагает лишь частичное устранение последствий нарушения прав заявителя, суд применил ст. 41 Конвенции о справедливой компенсации вреда. Так как бухгалтерская документация Megadat.com была конфискована правоохранительными органами ответчика и Компания не смогла представить расчет подлежащего возмещению ущерба, суд отложил рассмотрение вопроса о компенсации. Сторонам спора была предоставлена возможность договориться о размере возмещения в течение двух последующих месяцев.
О.А. Москвитин,
эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ,
заместитель руководителя отдела поддержки пользователей
"Арбитражное правосудие в России", N 9, сентябрь 2008 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Информация с сайта http://www.echr.coe.int