 |
|
Местное самоуправление и управление
В отличие от большинства стран Швейцария не имеет унифицированной системы местного управления. Практически в каждом кантоне своя система, свои особенности.
В большинстве кантонов — в 23 из 26 (кроме западных франкоговорящих кантонов Во, Женевы и Невшателя) избирательный корпус рассматривается как основной орган власти в низших территориальных единицах. Решение вопросов местной жизни жителями общин — обычная форма рассмотрения проблем. Общее собрание общины включает всех ее избирателей. Выборный орган создается наряду с этим в общинах со значительным числом жителей.
Напротив, в кантонах Женева, Невшатель и Во обычной является система коммунального местного парламента — совета, наличие его обязательно для всех общин в кантонах Женева и Невшатель и для общин с числом жителей более 800 — в кантоне Во. Выборный орган называется коммунальным советом в кантонах Во и Тичино; в кантонах Берн, Фрибур, Невшатель, Валлис и Жюра такой совет называется генеральным; название муниципального совета он имеет в кантоне Женева. В немецко-говорящей Швейцарии он именуется общинным советом или городским советом.
Советы принимают решения по наиболее важным вопросам общинной жизни, таким как принятие бюджета, введение общинных налогов, распоряжение недвижимостью, разрешение получать займы, производить экстраординарные расходы. Совет следит за деятельностью исполнительной власти и администрации.
Во всех общинах Швейцарии исполнительная власть принадлежит коллегиальному органу, избираемому гражданами. Причем там, где функционируют общие собрания граждан, этот орган ими и избирается; в общинах кантона Невшатель такой орган формируется генеральным советом.
В кантонах Во и Тичино орган исполнительной власти называется муниципалитетом, в кантонах Фрибур, Невшатель, Валлис, Берн и Жюра — коммунальным советом; в кантоне Женева — административным советом и т. д. Состав исполнительного органа варьируется от кантона к кантону и от общины к общине. Кантональное законодательство устанавливает нижние и верхние границы этого состава, например, от трех до девяти человек в кантоне Во, но по общему правилу исполнительный орган включает от пяти до семи человек. Продолжительность полномочий исполнительного органа такая же, как у кантонального правительства, и чаще всего составляет четыре года.
В таком органе председательствует лицо, называемое в разных кантонах по-разному. В кантонах Во, Фрибур, Тичино — это синдик; в кантонах Невшатель и Берн — председатель коммунального (общинного) совета; в кантоне Во и в ряде немецкоговорящих кантонов — президент коммуны (общины); в кантонах Женева и Жюра — мэр. В немецкоговорящих кантонах употребляются также наименования общинного или городского начальника (Gemeindeammann, Stadtammann) или Уродского президента. Он часто обладает весьма значительными полномочиями.
Названные исполнительные органы проводят в жизнь решения представительного органа или общего собрания граждан.
Наконец, в общинах могут существовать и другие органы власти, например комиссии по делам школ, налогов, государственной помощи.
Общины формируют свои органы власти и управления подбирают персонал для них, управляют общинным имуществом, финансами, в частности, решают вопросы налогообложения занимаются проблемами начального и среднего образования. К их ведению относится осуществление полицейских функций в широком смысле слова - поддержание общественного порядка регулирование дорожного движения, общественная гигиена, контроль за торговлей, за поддержанием в надлежащем порядке жилищ, борьба с пожарами, наблюдение за строительством и др. На них возложены управление социальным обеспечением, оборудование территории, охрана окружающей среды, обеспечение населения водой, распределение воды и электрической энергии. В их компетенцию входит культурная и спортивная деятельность. Названные функции делятся с юридической точки зрения на собственные функции общин и на делегированные со стороны государства и кантонов.
Общинная автономия в Швейцарии совсем не означает, что низшие территориальные единицы совершенно самостоятельны в решении своих дел. За общинами осуществляется наблюдение и со стороны государства, и со стороны кантонов.
Кантональное законодательство, по общему правилу, разрешает вмешательство в общинные дела. Оно реализуется главным образом двумя способами. Наиболее частым является вмешательство по жалобе какого-либо лица. В таком случае проводится юридический контроль на предмет определения соответствия актов общинных властей действующим законоположениям; контроль может осуществляться либо кантональным правительством, либо административным судом кантона. Другая форма вмешательства — контроль, осуществляемый в силу должностных полномочий, по обязанности. Этот контроль ведется посредством запроса информации, дачи согласия на некоторые решения общинных органов и путем прямого вмешательства в их деятельность. Информацию можно получать как посредством истребования соответствующих сведений, так и путем направления инспекторов для проверки общинной деятельности. Некоторые общинные акты (использование займов, операции с недвижимостью) нуждаются в согласии кантонов.
Наконец, в некоторых случаях кантоны напрямую могут вмешиваться в общинные дела, отменяя изданные общинами акты и даже исполняя вместо общинных органов их функции. Причем замена может быть частичной или полной. Последние, наиболее строгие меры применяются при грубом нарушении общинами законов, злоупотреблениях властью со стороны общинных должностных лиц. В то же время кантон должен применять принцип соразмерности в определении мер принуждения, в использовании средств для получения соответствующего результата*.
* См.: Ibid., p. 146.
Кантон контролирует деятельность общинного самоуправления главным образом через префектов или свой департамент по делам общин, и весьма редко само правительство кантона напрямую вмешивается в соответствующие разбирательства. В большинстве кантонов существует должность префекта, но не как связующего звена между центром и местами подобно Франции или Италии, а как организующего звена, обеспечивающего координацию в деятельности кантональных органов и местного самоуправления. Единого статуса префектов не существует; иногда он избирается избирательным корпусом (кантоны Берн и Фрибур), иногда назначается (кантон Во). Компетенция префекта также весьма различна, от очень широкой (Фрибур, Во или Берн) до весьма ограниченной (кантон Санкт-Галлен).
В Швейцарии практикуются два основных способа осуществления контроля за самоуправлением, весьма похожие на соответствующие методы французской практики: контроль производится либо за законностью актов, либо за целесообразностью и своевременностью принятия тех или иных мер. Второй вид контроля ведет к значительному ограничению общинной автономии. В этом случае проверяющие органы исходят из интересов кантона или всего государства. Такой контроль, например, регулярно осуществляется в отношении мер по обустройству территории.
Литература
Альпы и свобода. Швейцарские писатели о своей стране. 1291 — 1991. М: Прогресс — Литера, 1992.
Лейбо Ю.И. Парламент Швейцарии//Парламенты мира. М.: ВШ — Интерпракс, 1991.
Пособие по демократии. Функционирование демократического государства на примере Швейцарии. М.: Литература и политика, 1993.
Руйе К. Швейцарский Федеральный суд и надзор за конституционностью законов//Государство и право, 1995, № 12.
Современные зарубежные конституции. М.: МЮИ, 1992.
Контрольные вопросы и задания
1. Какие выводы о соотношении федерального и кантонального гражданств можно сделать из положений ст. 43 Федеральной конституции?
2. Какую из других изучаемых в настоящем курсе стран Вам напоминает ситуация с многоязычием в Швейцарии?
3. Как Вы думаете, почему в Швейцарии применяется панаширование?
4. Что означает положение ст. 92 Конституции о том, что решения принимаются большинством голосующих членов обеих палат?
5. Как организован и осуществляется в Швейцарии конституционный контроль?
6. В чем специфика организации публичной власти в кантонах и на местах?