 |
|
Субъекты и объекты государственного управления
Вопрос №3
Государство – это форма общества. Оно тесно связано с системой общественных отношений и с формами общественного сознания. Государство юридическим способом объединяет людей, используя институт гражданства.
Государство выражает общие для всех интегрированные потребности и интересы и цели жизнедеятельности всего сообщества людей.
Государство осуществляет национальные интересы. Через структуру государства закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государству принадлежит легитимная монополия на законодательную деятельность и принуждение на осуществление всеобщей воли.
Государство решает проблемы, связанные с выявлением всеобщей воли.
Для обеспечения своих целей государство создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат – совокупность людей с соответствующими средствами, профессионально занятых выявлением общих потребностей, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых установлений в жизнь.
Субъекты государственного управления – это органы государственной власти, наделенные полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами.
Субъекты государственного управления (политического руководства и административного управления) многообразны и различаются по основаниям:
- по ветвям власти;
- по уровням организации государственной власти: национальный, региональный и местный уровни;
- по сферам деятельности;
- по характеру, целям и средствам воздействия на управляемые объекты: руководство, административное, экономическое управление и др.;
- по характеру институционализации: формально институционализированные государственные органы и действующие под их началом общественные институты – экспертные советы, фракции и т.д.;
- по составу: индивидуальные, коллегиальные.
Объекты государственного управления – элементы общественной среды и их связи, изменяющиеся в результате взаимодействия с субъектом государственного управления.
Специфика разнообразных объектов государственного управления определяется тем, что все они содержат в себе «человеческий фактор».
Объекты управления:
а) самоактивны, т.е. способны к самодвижению на основе внутренних побудительных причин;
б) обладают целенаправленностью, т.е. с одной стороны государственное управление должно учитывать эти цели в своей деятельности, и, с другой стороны, влиять на формирование этих целей;
в) адаптивны – они способны приспосабливаться к окружающим условиям, в том числе к управляющим воздействиям государства;
г) способны к самоуправлению;
д) зависимы от объективных условий общественной жизнедеятельности.
Степень развитости указанных свойств определяет меру воздействия государства на объекты управления. Чем более развиты управляемые объекты, тем мягче может быть государственное управление.
Классификация объектов управления по уровням.
Первый уровень – человек в проявлениях его сознания и поведения, трудовой и общественной деятельности (социальные роли).
Второй уровень – коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности (виды деятельности).
Третий уровень – общество в целом, его подсистемы, отношения и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей (формы общественных отношений).
По содержанию, определяемому социальными функциями объектов, можно различать объекты управления, распределенн
Вопрос № 7:
Требования и ожидания общества, его отдельных слоев, групп выражают различные институты гражданского общества, важнейшим из которых является представительство интересов. Именно через них происходит воздействие социальной среды на механизм государственного управления. Представительство интересов в государственном управлении осуществляется механизмом, позволяющим государству учитывать и согласовывать не совпадающие, а иногда противоположные интересы различных групп населения, проводить на практике политику улаживания конфликтов и достижения стабилизации общества. В социуме существуют различные виды интересов: общественные, государственные, местные, национальные, религиозные, профессиональные, корпоративные, частные, которые выражают различные структуры системы представительства интересов. Это институты прямой и представительной демократии: выборы, референдумы, общественное мнение, политические партии, организованные группы. Основными объектами их воздействия являются органы государственной власти. Оказывая влияние на процесс выработки и принятия решения, субъекты представительства интересов обеспечивают более тесную связь между обществом и государством.
Система представительства интересов выполняет функции: посредничества между государством и гражданами; коррекции государственных решений, причем как на этапе их подготовки, так и, при необходимости, на этапе их реализации. Система представительства интересов включает политическое представительство и функциональное (прямое) представительство. Оба вида носят общественный характер и направлены на принятие наиболее значимых государственных решений.
Политическое представительство представляет собой прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти через избирательный процесс, в котором ведущую роль играют политические партии. Представительство – это публичная государственная власть, институциональная форма осуществления народной воли, проводниками которой выступают депутаты. Функциональное представительство является органической частью системы государственного управления. Без его взаимодействия с государственными органами нормальное функционирование общественного организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные системы функционального представительства, но практически у всех есть общие черты и особенности: наличие специальных институтов и учреждений, в рамках которых осуществляется «диалог» представителей организованных групп интересов и государства. Основными формализованными структурами функционального представительства являются партии, группы интересов, группы давления. Группы интересов – это, как правило, добровольные объединения людей, приспособленные, или специально созданные для выражения и отстаивания своих интересов в отношениях с государством и другими политическими институтами. Они представляют собой устойчивые общественные формировния разной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные и т. д. В отличие от партий, они не претендуют на политическую и административную власть. Группы интересов по-разному воздействуют на власть, используя экономические и финансовые возможности, информацию, организационные структуры. Те группы интересов, которые имеют возможность поддерживать постоянные связи с правительством, чаще всего становятся органичной частью механизма управления обществом. Группы давления – это группы интересов, не стремящиеся к овладению властью и ограничивающиеся давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. К ним можно отнести, например, бастующих рабочих. Группы давления имеют чаще всего не прямые и регулярные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а оказывают косвенное влияние посредством механизма экономических, финансовых, персональных связей.
Группы интересов выполняют следующие функции: артикуляция интересов. Это означает преобразование потребностей отдельных личностей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму диалога с государственными органами. Например, профсоюзы выдвигают требование перед правительством о повышении заработной платы, увеличении продолжительности отпуска и т. д.; агрегация интересов. Это процесс согласования множества частных требований, выстраивание их иерархии и определение наиболее значимых коллективных целей; интеграция интересов различных групп, разъяснение рядовым членам смысл предполагаемых действий; передача требований органам государственной власти.
Одной из форм деятельности организованных групп является лоббизм (от англ. lobby – кулуары). Лоббистские организации первоначально возникли в США, где в 1946 году был принят закон о регулировании их деятельности. Позднее они стали появляться и в других странах. В настоящее время институт лоббизма как средство влияния различных заинтересованных групп на органы государственной власти и управления стал распространенным явлением и немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и бизнесом. В Вашингтоне, например, число лоббистов превышает количество депутатов обеих палат парламента. Учитывая этот факт, некоторые американские ученые называют институт лоббизма «третьей палатой» Конгресса США. Лоббирование как деятельность групп интересов имеет место в органах законодательной и исполнительной власти в форме всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро. Их задача – добиться в принимаемых нормативных документах отражения или закрепления своих частных интересов. Лоббисты являются, как правило, профессионалами. Это эксперты, консультанты, часто из числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с общественностью, политологов и т. д. Спектр лоббистской деятельности достаточно широк: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в парламенте; участие в разработке законопроектов; информирование парламента о последствиях принятия того или иного закона; неформальные контакты; пропагандистские кампании; финансирование избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей и другие.
Выделяются две основные модели лоббизма: англосаксонская (США, Канада), предполагающая обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение допустимых рамок их деятельности; континентальная (Франция, Италия), при которой лоббистские организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах. Лоббизм, являясь частью функционального представительства, несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для государственных органов, и для тех, кого затрагивают решения государства. Представляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер, он создает более надежную базу для принятия решений государственными органами и способствует восприятию этих решений теми, кого они непосредственно касаются.
К негативным сторонам лоббизма следует отнести склонность многих его участников к удовлетворению своекорыстных устремлений, создания благоприятной среды для возможной коррупции и злоупотреблений. Однако вместе с расширением практики лоббизма, растет и арсенал средств, способных ограничить такого рода действия. К ним относятся: жесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к профессиональной этике государственных служащих и членов представительных учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования. К сожалению, до настоящего времени лоббистская деятельность в Беларуси не легализована, хотя и признается де-факто. Так, функции лоббирования часто выполняют Конфедерация промышленников Республики Беларусь, союзы предпринимателей, а также частные лица. Несмотря на то, что Конституция Республики Беларусь позволяет им вступать в контакты с властными структурами, доводить до их сведения информационные и аналитические материалы, вносить соответствующие предложения, тем не менее, следует признать, что необходимо правовое регулирование лоббизма. Это позволило бы существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших решений государства.
Эффективному функционированию системы государственного управления содействует потенциал трипартизма, который можно охарактеризовать как процедурный механизм и организационные структуры, созданные для достижения согласия по широкому кругу проблем, в том числе и социальной политике, между представителями рабочих, работодателей и правительства. Организации рабочих и предпринимателей, необходимые для трехсторонних переговоров, формируются и успешно работают в первую очередь в тех странах, которые имеют значительную промышленную базу, высокую степень урбанизации. В России такие организации – совещательные Советы - на протяжении нескольких последних лет работают на законодательной основе. Структура экономики Беларуси, размеры территории, географическое распределение населения вполне благоприятны для трипартизма. Успешному его функционированию содействует демократический плюрализм. Для утверждения социального партнерства между рабочими, работодателями (независимо от формы собственности) и государством требуются следующие условия: наличие сильных профсоюзов; осознания работодателями бесперспективности конфронтации с профсоюзами, необходимости социального мира для эффективного развития производства; создание государственного организационно-правового механизма регулирования социально-экономических интересов всех сторон трудовых отношений; наличие соответствующих институтов и механизмов социального диалога, а также норм поведения, признаваемых сторонами трудовых отношений; выработка системы санкций за нарушение принятых обязательств; донесение информации до органов, принимающих решения.
Для определения степени участия организованных групп в государственных решениях необходимо определить факторы, предопределяющие возможность воздействия на управляющую систему. Одним из них является финансовое состояние организованных групп. Дело в том, что попытка влияния на государственные структуры связана с расходами на оплату специалистов по лоббированию. Следующий фактор – умение преодолевать узкогрупповые интересы, находить общий стержень, позволяющий создать коалицию, которая расширяет поле деятельности, и, как следствие, помогает достичь более широкой поддержки у населения. Немаловажным является и авторитет группы у государственных органов, который выражается общественным доверием, связями, опытом работы, численностью группы.
Для оказания влияния на парламент и правительство организованные группы используют разнообразные методы: подачу письменных предложений, касающихся конкретных решений; участие в открытых обсуждениях законопроектов; участие в работе консультативных комитетов ведомств; создание коалиций с фирмами и организациями; финансирование подготовки законопроектов, правительственных решений и их экспертизы; неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования проекта решения; обращение в судебные органы; организацию публичных акций (митинги, пикеты, сбор подписей и т. д.).
Иногда лоббисты прибегают и к противоправным формам: подкупу чиновничества, шантажу и другим. В системе взаимодействия важна позиция органов государственного управления, их отзывчивость на запросы общества. Управленческое решение, принятое с учетом интересов гражданского общества, как правило, является более рациональным и оптимальным. Очень важно, чтобы влияние групп интересов носило «прозрачный» характер, ибо в противном случае может нарушиться баланс власти: от государственных органов она перейдет к иным структурам. В данном случае политика будет определяться этой узкой группой, которая постарается обеспечить себе особые привилегии, что приведет к подрыву рыночной конкуренции, социального согласия в обществе. Значительную роль во взаимодействии государства и общества играют отделы по связям с общественностью, создаваемые в структурах управления. Например, в состав Администрации Президента Республики Беларусь входит пресс-служба, управление по работе с обращениями граждан. Задача этих подразделений – не только информирование общественности, не только сбор данных, анализ социально-экономической и политической ситуации и контроля результатов управленческих решений, но и налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов государственного управления с обществом, с его организованными группами в процессе подготовки решений, разработки программ развития общества.
Вопрос № 8
Предмет, методология и методы изучения
государственного управления
Предмет теории государственного управления. Анализируя
оценки и суждения многих авторов, специализирующихся на
проблемах теории государственного управления можно придти к
выводу, что на сегодняшний день не существует единого
теоретического видения предмета научного знания о системе
государственного управления. Во многом это вызвано
многозначностью терминов «государство» и «управление»,
существованием различных способов их трактовки. При этом все
большее распространение получает междисциплинарный подход,
позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в
различных областях науки, и, прежде всего гуманитарной. Кроме
того, такой подход дает возможность более четко представить
основные предметные области теории государственного управления,
показать специфику ее содержания как самостоятельной научной
дисциплины. Содержание теории государственного управления
включает наряду с общими теоретическими основами управления
(организационная теория, теория принятия решений, мотивационная
теория и т.д.).
Ученые различных областей социально-политического знания
расчленяют политико-социальную действительность на
разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. В рамках
41теоретических основ государственное управление рассматривается
как целостная, относительно самостоятельная сфера деятельности
государства и складывающейся в связи с ней системы политико-
общественных и политико-правовых отношений. Именно
относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широкую
систему многогранной властной и организующей деятельности
государства, всей политической системы, и в еще более широкую и
общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется
комплексный характер изучаемой теории, интегрирующей в себя
элементы знания и подходы таких наук, как политология,
политическая социология, теория государства и права и
конфликтология. И конечно же, теории социального управления,
раскрывающей общие закономерности управления социальными, в
том числе политическими процессами и отношениями.
Как отрасль знаний государственное управление изучает
институты, органы, явления, способы, процессы государственного
управления, анализирует их достоинства и недостатки (в том числе и в
сравнительном плане с зарубежными государствами), вскрывает
тенденции и перспективы развития, разрабатывает предложения по
совершенствованию государственного управления. Для этого
используются данные многих гуманитарных, а иногда не только
гуманитарных наук — социологии, политологии, экономической
теории, конституционного, административного, финансового права и
многих других правовых наук (в том числе, например, даже
уголовного права и криминологии с целью поисков мер для
пресечения коррупции чиновников). В государственном управлении
(в деятельности и науке) используются данные информатики,
экономической географии, демографии и др., выводы ряда
прикладных наук (например, менеджмента).
Государственное управление как объект научного познания
представляет собой многоплановое образование. Концепция,
положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи
политики, права, управления и власти. Она противоположна
либеральной парадигме «политико-административной дихотомии»,
доминирующей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг. XX
столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление
государственного управления политике породили двоякий подход в
теории: а) государственное управление суть отрасль науки
администрирования, т.е. хозяйственного управления; б)
государственное управление — это политическая наука24
.
Деятельность государства в области социального управления
неразрывно связана с правовым регулированием общественных
отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории
государственного управления. В этом смысле она может быть
охарактеризована как политико-юридическая отрасль знания.
Определение теории государственного управления как науки
политической или политико-юридической было бы неполным, если
бы мы не учли ее социальный аспект. Ведь государственное
управление воплощает в себе воздействие государства как ядра
политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также
взаимодействие его с различными элементами социальной системы.
Поэтому государственное управление по своему определению — это
деятельность и отношения политико-правовые и социальные.
Соответственно и теория государственного управления — это
политико-правовая и социальная наука.
Таким образом, теория государственного управления
представляет собой комплексную научную дисциплину,
сформировавшуюся на базе политических, правовых и социальных
областей научных знаний. Данная наука акцентирует внимание,
прежде всего, на методах управления, с помощью которых решаются
задачи государства и его структур различного уровня.
Главное, что составляет содержание теории государственного
управления как научной дисциплины, — это изучение важнейшей
функции государства как института управления обществом,
закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование
государственной политики как ядра и системообразующего элемента
управления. Функциональный анализ государства, деятельности его
органов власти как политико-правового института управления
обществом и складывающихся при этом политико-правовых и
социальных отношений — таков предмет теории государственного
управления.
Знание основ теории позволяет применять ее к исследованию
практики управленческой деятельности Российского государства,
осмыслить многосложные проблемы, которые приходится решать
правящим кругам, институту госслужащих в нынешней кризисной
ситуации.
Методология и методы изучения государственного
управления. Научная область знаний о государственном управлении
базируется на соответствующих закономерностях, принципах,
правилах, составляющих основу методологии государственного
управления.
Объективные законы общественного развития не зависят от
сознания и воли людей, действуют независимо от того,
сформулированы они наукой или нет. Но объективность не означает
их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут
43проявляться в одних условиях стихийно, а в других — через
сознательно организованную деятельность.
Если закон непознан и неясен, то люди ему следую интуитивно,
слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в
своих интересах. Следовательно, деятельность определяется не только
закономерностью, но и субъективным фактором — сознанием
человека, что обусловливает возможность воздействия на его
поведение через систему государственного управления.
Если система государственного управления правильно отражает
сущность действия законов, то общество продвигается вперед. В
случае неадекватного отражения их действия в практике управления
возникают диспропорции, противоречия и конфликты.
Исследование проблем теории государственного управления
начинается с методологии. Методология – это не только совокупность
методов познания, но и принципов – философско-социологических,
политологических и других общенаучных – и обосновывающих
теорий. Методология – это определяющее начало процесса познания,
а также система общетеоретических требований, которые реализуются
в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и
объяснения объектов социальной действительности.
Рассматривая методологические основы теории государственного
управления, следует учитывать, что на сегодняшний день существует
много концепций государственного управления:
1) либеральные и демократические; 2) авторитарные; 3)
тоталитарная социалистическая (марксистско-ленинская); 4)
государственно-религиозная.
Либеральные и демократические концепции управления
представлены огромным количеством различных школ, в том числе
школ, связанных с идеями “государства-зла” и “государства-добра”,
“государства — ночного сторожа” и “государства — всесильного
регулятора”, отстаивающих приоритет экономических или
политических методов управления, “государства — всеобщего
благоденствия” и государства, создающего лишь благоприятные
условия для деятельности индивида, концепциями “рациональной
бюрократии”, технократии и др. При всех своих различиях (в
либеральных концепциях акцент делается на индивидуальных
свободах, в демократических — на власти народа) и те, и другие
опираются на общие постулаты государственного управления —
общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и
идеологического плюрализма, разделения властей, господстваправа,
признание местного самоуправления и т.д. Они отвергают
тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность
чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым)
интересам.
44Авторитарные и тоталитарные концепции основываются на анти-
демократических подходах, на идеях личной власти, сильной руки и
т.д. Крайним выражением таких идей служат взгляды о вождизме и
роли фюрера нации, являющегося всеобщим повелителем. Подобные
идеи были характерны для фашистской Италии, Германии и Испании
при Франко (до середины 70-х гг.), в Португалии при Салазаре (до 80-
х гг.).
Попытки применить на практике постулаты марксизма-
ленинизма по вопросу о государстве (о диктатуре буржуазии, о
необходимости диктатуры пролетариата, отрицание разделения
властей и др.) стали основой формирования социалистического
тоталитаризма. Последующие уточнения некоторых вопросов (отказ
от тезиса о диктатуре пролетариата, провозглашение общенародного
государства и др.) в некоторых социалистических странах (Вьетнам,
Лаос, Куба, Китай, КНДР) предопределили пересмотр экономических
подходов, но политическая система и принципы государственного
управления остались прежними.
Государственно-религиозные, теократические (например
Саудовская Аравия) или клерикальные (Иран) подходы к
государственному управлению типичны для многих мусульманских
стран.
Концепции мусульманского фундаментализма об управлении
связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с
отрицанием выборов в органы государства (они заменяются
назначением монархом совещательного совета — аш-шуры при
правителе). Вместо участия граждан в управлении используется
практика маджилиса (прием в установленные дни любого
“правоверного” главой государства, который одновременно является
имамом — религиозной главой, и членами его семьи) в качестве
формы обратной связи с управляемыми и др. В арабских странах,
которые испытали влияние либеральных идей и являются
республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились лишь элементы
прежних порядков (недопущение женщин к политике и
государственной службе, аш-шура превратилась в частично
избираемый консультативный совет при президенте).
Критерий любой методологии, применяемой в конкретных
областях научного познания, — возможность достижения
объективной истины и эффективность практического действия,
основанного на реализации полученного знания. Такая возможность,
однако, ограничивается социальными условиями познания. Авторы
Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов отмечают следующие особенности,
характеризующие познание политико-управленческих процессов.
1. Анализ процессов государственного управления по форме
субъективен, ибо аналитик осуществляет его с позиций определенной
45части общества, скажем, социальной группы, политической
организации и др. Он участник политической жизни страны,
государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на
основе того материала, тех представлений, которые сложились или
складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе.
Объективная истина в политических науках более, чем в других,
выражена в субъективной форме.
2. Теория политического управления не может «переезжать» из
одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому
обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля,
средств, приемов и направления исследования, а только за счет
усреднения свойств политических субъектов. Чтобы построить науку
о политическом объекте, нужна прежде всего его онтологическая
картина, свойственная данной стране. В российской политической
науке пока нет сколько-нибудь удовлетворительной картины,
изображающей политику государственного управления в качестве
объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на
пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не
означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория
государственного управления формируется на основе, во-первых,
исторического опыта, в том числе советского, во-вторых,
современного международного и российского опыта, пусть даже во
многом разрушительного.
3. Объектом отражения анализируемой нами теории является
современная политико-социальная действительность, а современность
— динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными
перспективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем
уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не
беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постижение
объективной истины, если конкретизируется и реализуется в
адекватных научных методах и технологиях описания и объяснения
действительности25
.
При изучении государственного управления выделяются
следующие группы методов.
Метод анализа и синтеза. С их помощью, например, выделяются
ветви государственной власти (законодательная, исполнительная,
судебная и др.), понятие государственного аппарата .
С помощью логического метода делаются различные
умозаключения, например о принципе законности в государственном
управлении).
Метод формализации (он помогает, например, сформулировать
понятие государственного служащего), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о состоянии аппарата
управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном
отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции
(распространение признаков данного явления на другие сходные
явления), моделирования (искусственное воссоздание тех или иных
управленческих процедур), эксперимента (практическая проверка
деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных
экспериментатором).
Функционально-структурный метод предполагает
концентрацию внимания исследователя на классификации функций,
дифференциации структурных подразделений, организационных
ресурсов госорганов и всей системы управления в целом.
Элитологический метод основан на актуализации вопроса о том,
кто, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над
экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в
правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются
отдельные группы государственных деятелей, партийных
функционеров, чиновников и т.д.
Культурологический метод предполагает анализ процесса
принятия и осуществления государственно-управленческих решений
под углом зрения политической и профессиональной культуры.
Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения,
поведение субъектов административно-правовых отношений.
Конфликтологический метод характеризуется тем, что по
природе своей управленческая деятельность государства направлена
на регулирование и разрешение общественных противоречий и
конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное
взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем,
субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д.
свойственно государственно-общественным системам.
Сравнительный метод предполагает сопоставление однотипных
явлений, например, государства, бюрократии, различных способов
реализации одних и тех же управленческих функций и т.д. с целью
выявления их общих черт и специфики, нахождения наиболее
эффективных форм организации или оптимальных путей решения
задач. Этот метод способствует плодотворному использованию опыта
других государств, что особенно актуально для российского
государственного управления.
Институциональный метод является “институциональным” в
том смысле, что при этом уделяется внимание формальным
структурам правительства, основанным на предписаниях и формулах
конституции. В рамках данного метода подчеркивается роль
административного и конституционного права, в совокупности
47определяющего основные формальные правила деятельности органов
государственной власти и аппарата государственного управления.
Поведенческий метод основное внимание уделяет исследованию
поведения управляющих и управляемых, их мотивации. Суть метода
исследования выражается в следующем.
1. Управление имеет личностное измерение, а коллективные
действия так или иначе восходят к поведению конкретных личностей,
являющихся главным объектом управленческого исследования.
2. Доминирующими мотивами поведения являются
психологические мотивы, которые могут быть как социально
обусловлены, так и иметь специфическую индивидуальную природу.
3. Модели поведения людей сходны в различных ситуациях
(поведение служащего промышленной корпорации и
государственного чиновника), отсюда вытекает возможность
применения методов естественных наук.
4. Социальные явления измеряются количественно, отсюда
применимость математического моделирования, компьютерной
техники.
Одним из наиболее известных и значимых является
исторический метод, который требует изучения систем управления в
их последовательном временном развитии, выявления связи
прошлого, настоящего и будущего.
Вопрос № 9
Исторические предпосылки формирования теории
государственного управления
Теория государственного управления является одним из наиболее важных
и перспективных направлений современной политической мысли. Вычленение
политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума,
отделение мира политического от экономической, социальной и духовной
подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические
феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в
связи с общим комплексом общественных явлений.
Учение о государственном управлении времен античности
В течение почти двух тысячелетий – со времен Античности и вплоть до
XVІІІ столетия – все знания о социальных явлениях были единой целостной
системой. Однако уже Аристотель (384-322 до н.э.) придавал учению о
государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная
жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась
на службу государству. Он подчеркивал: «...поскольку наука о государстве
пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно
определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее
цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет
высшим благом для людей».
Патриархальная теория государства
Античные философы рассматривали возникновение государства как
естественный процесс усложнения форм общежития людей. Эта концепция
получила название патриархальной теории государства. Аристотель одним из
первых предложил такую гипотезу: вначале люди объединились в семьи, затем
несколько семей образовали селение, на завершающей стадии этого процесса
возникло государство как форма общежития граждан, использующих
политическое устройство и подчиняющихся власти закона. Аристотель
подчеркивал: во всех людей природа вселила стремление к государственному 4
общению и первый, кто это общение организовал, оказал человечеству
величайшее благо. В рамках патриархальной теории государство
рассматривается как большая семья, где отношения правителя и его подданных
отождествляется с отношениями патриарха – главы рода и членов его семьи.
Кризис классического полиса заставил античных философов обратиться к
проблеме укрепления государственной власти – гарантии согласия и порядка в
обществе. Учитель Аристотеля Платон (427–327 до н.э.) делает особый акцент на
высшей цели государственного управления – достижении целостности
общества через обеспечение согласия всех общественных сословий. Он
подчеркивает: «Мы еще вначале, когда основывали государство, установили,
что делать это надо непременно во имя целого. Так вот это целое и есть
справедливость...».
Самой опасной тенденцией, разрушающей государственное управление,
Платон считал стремление некоторых общественных групп отходить от
служения общему благу, узурпируя общественные функции для извлечения
личной выгоды. Так, в идеальном государстве Платона стражи, ведающие
безопасностью, не должны были пользоваться золотом и серебром и даже не
могли прикасаться к ним, украшаться ими или пить из золотых и серебряных
сосудов. Платон предупреждал: «...чуть заведется у них собственная земля,
дома, деньги, как сейчас же из стражи станут они хозяевами и
землевладельцами; из союзников остальных граждан сделаются враждебными
или владыками; ненавидя сами и вызывая к себе ненависть, питая злые умыслы
и их опасаясь, будут они все время жить в большом страхе перед внутренними
врагами, чем перед внешними, а в таком случае и сами они, и все государство
устремятся к своей скорейшей гибели».
Но самым большим злом для государственного управления Платон
считал олигархию, которую он определял как государственный строй,
основывающийся на имущественном цензе: у власти там богатые, а бедняки не
участвуют в управлении общественными делами. Установление
имущественного ценза становится законом и нормой олигархического строя, и
чем более строй олигархичен, тем выше имущественный ценз. Такого рода
государственный порядок держится на применении вооруженной силы. Платон
с возмущением писал о том, что в олигархиях возведены на трон алчность и
корыстолюбие и, кроме богатства и богачей, ничто не вызывает восторга и
почитания, а честолюбие направлено лишь на стяжательство и на все, что к
этому ведет.
Концепция теологической теории государства Фомы Аквинского
В Средние века процесс возникновения государства стали рассматривать
в рамках религиозного мировоззрения как учреждение института земной власти,
установленной Богом. Эта концепция получила название теологической теории
государства. Современный католицизм считает своим официальным учением о
государстве взгляды Фомы Аквинского (1225–1274), который призывал людей
к повиновению государственной власти, связанной божественными законами.
Философ развивал концепцию «двух градов» – земного и небесного, божьего, 5
сформулированную Блаженным Августином (354–430). В духе христианского
учения здесь предпринята попытка разграничения авторитета государства и
церкви: «отдавайте кесарево кесарю, а Божие Богу» (Мф. 22:21).
Эпоха Николо Макиавелли
Новым пониманием государственного управления отмечена эпоха так
называемого Позднего Возрождения. Итальянский мыслитель Николо
Макиавелли (1469–1527) впервые рассматривает государственное
администрирование в технологическом ключе, т.е. как технологии
государственной власти. Технологический подход к государственному
управлению предполагает, что критерий эффективности ставится выше
моральных норм и правил. Для Макиавелли специалист в области
государственного управления – это эксперт, предлагающий полезные
технологические рецепты соискателям государственной власти. Философ
исходит из того, что государственная власть может менять своих владельцев,
переходить из рук в руки. Рецепты государственного управления Макиавелли
адресует «новому государю», стремящемуся удержать власть, которую
постоянно оспаривают все новые соискатели: «Трудно удержать власть новому
государю. И даже наследному государю, присоединившему новое владение –
так что государство становится как бы смешанным, – трудно удержать над ним
власть прежде всего вследствие той же естественной причины, какая выливает
перевороты во всех новых государствах. А именно: люди, веря, что новый
правитель окажется лучше, охотно восстают против старого, но вскоре на
опыте убеждаются, что обманулись, ибо новый правитель всегда оказывается
хуже старого».
Инструментальной наукой государственного управления, согласно
Макиавелли, должны овладеть не философы, а политические профессионалы,
превыше всего ставящие политическую эффективность как таковую. С его
точки зрения, «новый государь» не должен следовать заповедям морали: если
нужно, он должен отступать от добра и пользоваться этим умением смотря по
обстоятельствам. Для осуществления своего господства «новый государь»
может использовать любые средства: «по возможности не удаляться от добра,
но при надобности не чураться и зла». Убийства из-за угла, интриги, заговоры,
отравления и другие коварные средства Макиавелли рекомендовал широко
использовать в деле завоевания и удержания государственной власти. Именно
поэтому его имя стало в государственном управлении синонимом коварства и
аморализма, и когда сегодня говорят о макиавеллизме, имеют в виду именно
низкие нравственные качества людей.
Макиавелли делил государей на львов и лис. Львы храбры и бесстрашны,
но они могут вовремя не заметить опасности, поэтому в государственном
управлении больше преуспевают лисы – «изрядные обманщики и лицемеры». В
глазах людей они являются сострадательными, верными слову, милостивыми,
искренними, благочестивыми, но внутренне сохраняют способность проявлять
прямо противоположные качества, если это необходимо. 6
Макиавелли писал: «Итак, из всех зверей пусть государь уподобится двум:
льву и лисе. Лев боится капканов, а лиса – волков, следовательно, надо быть
подобным лисе, чтобы уметь обойти капканы, и льву, чтобы отпугнуть волков.
Тот, кто всегда подобен льву, может не заметить капкана. Из чего следует, что
разумный правитель не может и не должен оставаться верным своему обещанию,
если это вредит его интересам и если отпали причины, побудившие его дать
обещание. Такой совет был бы недостойным, если бы люди честно держали
слово, но люди, будучи дурны, слова не держат, поэтому и ты должен поступать
с ними так же. А благовидный предлог нарушить обещание всегда найдется.
Примеров тому множество: сколько мирных договоров, сколько соглашений не
вступило в силу или пошло прахом из-за того, что государи нарушали свое
слово, и всегда в выигрыше оказывался тот, кто имел лисью натуру. Однако
натуру эту надо еще уметь прикрыть, надо быть изрядным обманщиком и
лицемером, люди же так простодушны и так поглощены ближайшими нуждами,
что обманывающий всегда найдет того, кто даст себя одурачить...
Надо являться в глазах людей сострадательным, верным слову,
милостивым, искренним, благочестивым – и быть таковым в самом деле, но
внутренне надо сохранять готовность проявить и противоположные качества,
если это окажется необходимо».
Концепция сверхчеловека – «великого человека толпы» Фридриха
Ницше
В конце XIX столетия немецкий философ Фридрих Ницше (1844–1900),
во многом следуя традициям макиавеллизма, создал концепцию сверхчеловека
– «великого человека толпы», способного осуществлять государственное
управление, используя самые низменные человеческие страсти и пороки.
Неудивительно, что во время Второй мировой войны фашистские лидеры
стремились опереться на философию Ницше для оправдания бесчеловечной
государственной политики «третьего рейха». Ницше был убежден в том, что
государственное управление должно опираться на насилие и использовать
технологии пропаганды и манипуляции общественным сознанием. В каждом
человеке прежде всего гнездится колоссальный эгоизм, который с величайшею
легкостью перескакивает границы права, о чем в мелочах свидетельствует
обыденная жизнь, а в крупном масштабе – каждая страница истории и
государственного управления. По мнению философа, в основе общепризнанной
необходимости столь тщательно оберегаемого европейского равновесия лежит
сознание, исповедание того факта, что человек есть хищное животное,
наверняка бросающееся на слабейшего, который ему подвернется. Но к
безграничному эгоизму человеческой натуры еще присоединяется более или
менее существующий в каждом человеке запас ненависти, гнева, зависти,
желчи и злости, накопляясь, как яд в отверстии змеиного зуба, и ожидая только
случая вырваться на простор, чтобы потом свирепствовать и неистовствовать,
подобно сорвавшемуся с цепи демону.
Ф. Ницше дал политическим технологам «легкий рецепт» производства у
руля государственного управления «великого человека толпы». Согласно 7
Ницше, «при всяких условиях нужно доставлять толпе то, что ей весьма
приятно, или сначала «вбить ей в голову», что то или иное было бы приятно, и
затем дать ей это. Но ни в коем случае не сразу; наоборот, следует завоевывать
это с величайшим напряжением или делать вид, что завоевываешь. Толпа
должна иметь впечатление, что перед ней могучая и даже непобедимая сила
воли; или по крайней мере должно казаться, что такая сила существует.
Сильной волей восхищается всякий, потому что ни у кого ее нет, и всякий
говорит себе, что, если бы он обладал ею, для нее и для его эгоизма не было бы
границ. И если обнаруживается, что такая сильная воля осуществляет что-либо
весьма приятное толпе, вместо того, чтобы прислушиваться к желаниям своей
алчности, то этим еще более восхищаются и с этим поздравляют себя. В
остальном такой человек должен иметь все качества толпы: тогда она тем не
менее будет стыдиться перед ним, и он будет тем более популярен. Итак, пусть
он будет насильником, завистником, эксплуататором, интриганом, льстецом,
пролазой, спесивцем – смотря по обстоятельствам».
Теория разделения властей Шарля Луи Мотескье
Но одновременно в науке государственного управления развивается и
другая концепция государственной власти, основанная на принципах
гуманизма и демократии. Французские и английские философы эпохи
Просвещения заложили основы конституционализма и разделения властей в
государственном управлении, создав «систему сдержек и противовесов».
Французский философ-энциклопедист Шарль Луи Монтескье (1698–1755)
провозгласил, что свободное развитие может быть обеспечено лишь в том
случае, если власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви,
каждая из которых станет сдерживать и уравновешивать другие. В книге «О
духе законов» (1748) Монтескье сформулировал концепцию, вошедшую в
«золотой фонд» современной политической науки как теория разделения
властей:
«Политическая свобода может быть обнаружена только там, где каждый
человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать в своих
руках власть до последней возможности... Для того чтобы предупредить
подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой
природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую. Когда законодательная
и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть
свободы. С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не
отделена от законодательной и исполнительной. И наступает конец всему, если
одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру,
станет осуществлять все три вида власти».
Договорная теория происхождения государства или теория
общественного договора
В Новое время широкое распространение получила договорная теория
происхождения государства, или теория общественного договора, которую
развивали Жан Жак Руссо (1712–1778) во Франции, Томас Гоббс (1588–1679) в 8
Англии, А. Н. Радищев (1749–1802) в России. Согласно теории общественного
договора люди, пребывавшие первоначально в естественном
(догосударственном) состоянии, решили сознательно создать государство
(заключить договор), чтобы надежно обеспечить для всех основные права и
свободы. При этом Т. Гоббс полагал, что общественный договор заключался
между правителями и подданными как договор подчинения, а Ж. Ж. Руссо,
напротив, утверждал, что договор имел место между самими гражданами как
договор объединения. Именно соглашение людей есть основа законной власти,
ибо каждый из договаривающихся подчиняется общей воле и в то же время
выступает одним из участников этой воли.
Концепция либерального государственного управления
В русле договорных теорий происхождения государства английский
философ Джон Локк (1632–1704) развивает концепцию либерального
государственного управления, где гражданское общество стоит впереди
государства. Единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается
от своей естественной свободы и надевает на себя узы гражданского общества,
– это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество, для того
чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь
своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не
являющийся членом общества.
Главный либеральный принцип государственного управления: не человек
для общества, а общество для человека. Государственное управление должно
контролироваться гражданским обществом, при этом абсолютной ценностью
признается свободная личность, и эффективность государственного управления
оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно и эффективно
оно выражает интересы личности.
Несомненно, такой проект государственного управления можно оценить
как либеральный антропоцентризм — проповедь идеологии свободного
индивидуализма.
Марксистская теория государственного управления
Марксистская теория происхождения государства в противовес
либерализму, видевшему приоритеты государственного управления в развитии
гражданского общества, рассматривала государство как политическую
организацию экономически господствующего класса для подавления
сопротивления его классовых противников. Согласно Карлу Марксу (1818–
1883) и Фридриху Энгельсу (1820–1895), государство возникло на
определенном уровне развития производительных сил, когда общественное
разделение труда привело к возникновению частной собственности,
имущественного неравенства людей и расколу общества па антагонистические
классы. Экономикоцентризм марксистской концепции государства состоит в
том, что экономический базис общества – совокупность общественных
отношений – признается первичным и определяющим, а политическая и 9
идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Основу развития
общественно-экономических формаций составляют сменяющие друг друга
азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы
производства, которым соответствуют определенные типы государственного
устройства. Высшей общественно-экономической формацией провозглашался
коммунизм, при достижении которого государство отмирает, сменяясь
общественным самоуправлением.
Ленинская версия марксистского государства как республики Советов
получила свое наиболее полное воплощение в бывшем СССР. Советы
представляли собой выборные органы государственного управления, но при
этом провозглашалась определяющая и направляющая роль КПСС. В
советском государстве принятие всех государственных решений происходило
на уровне высшего политического руководства, существовала государственная
собственность на основные средства производства, государство
непосредственно участвовало в управлении деятельностью ведущих
предприятий, развивался институт государственного планирования (Госплан),
определявший ценовую и тарифную политику и перспективы развития всех
отраслей экономики. Советская система предполагала концентрацию всех трех
ветвей власти в руках партии (КПСС), которая обладала правом распределения
всех ключевых должностей в законодательном, исполнительном и судебном
аппарате.
Основные положення классической теории правового государства
Основные положения классической теории правового государства,
сформулированные немецким философом Иммануилом Кантом (1724–1804),
сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое
государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя
ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил.
Атрибутами правового государства, по И. Канту, являются:
а) основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону,
кроме того, на который он дал свое согласие;
б) гражданское равенство – признавать стоящим выше себя только того в
составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же
правовые обязанности, какие этот может налагать на него;
в) гражданская самостоятельность – в правовых делах гражданская
личность не должна быть представлена никем другим.
В правовом государстве только законно избранное правительство имеет
право применить силу в качестве принуждения. Правительственная монополия
на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение
неравенства и разнообразие прав, которые зависели бы от социального,
наследственного или иного статуса.
Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока
он существует и продолжает действовать, хотя оно вправе его пересмотреть и
даже отменить. Это и есть режим законности, в котором праву отводится роль 10
определения границ свободы. Философ И.А. Ильин определял правопорядок
как «живую систему взаимно признаваемых прав и обязанностей». Отстаивая
свои права, человек желает их признания и соблюдения со стороны других
людей. Вместе с тем он вменяет и себе в обязанность признавать и соблюдать
права других. Правовое государство цементирует не угроза применения
санкций, а именно согласие большинства граждан добровольно исполнять
предписания законов.
Правовое государство предполагает определенные условия для своего
утверждения: народ в целом и каждый гражданин в отдельности должны
созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях
человеческой жизни. Важно, чтобы каждый осознал не только пределы своих
интересов и прав, но также пределы своей ответственности и обязанности к
самоограничению, что приобретается в результате длительного исторического
опыта.
«Свобода – это право делать то, что позволяют законы»
(Ш.Л. Монтескье). В правовом государстве законы имеют равную силу для
всех членов общества без исключения. «Даже величайшие заслуги перед
государством не являются основанием для неприкосновенности власти
индивидуума», – утверждал немецкий философ Карл Ясперс (1883–1969). В
правовом государстве именно закон служит невидимой границей между
коллективом и индивидуумом. И. Кант дал классическое обоснование этому
положению: каждый гражданин должен обладать той же возможностью
принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному
исполнению закона, что и властвующий в его отношении к гражданину. Таким
образом, законодатель так же подзаконен, как и отдельный гражданин.
Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной
личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав.
Личные права и свободы – это возможности человека, ограждающие от
незаконного и нежелательного вмешательства в его личную жизнь и
внутренний мир, призванные обеспечить существование, своеобразие и
автономию личности. Все права, принадлежащие человеку, в равной степени
являются личными, тем не менее в узком смысле слова под личными правами
понимается лишь часть прав, непосредственно защищающих личную жизнь и
свободу каждого человека. К ним относятся права на жизнь, личную
неприкосновенность, уважение, защиту чести и достоинства, свободу совести,
неприкосновенность жилища, свободу передвижения и выбор места жительства
и др.
Неприкосновенность личности обеспечивается законными рамками
полномочий органов власти правового государства. Принцип
неприкосновенности личности дополняется неприкосновенностью жилища и
переписки.
Социально-экономические права и свободы – это возможности
личности в сфере производства и распределения материальных благ, 11
призванные обеспечить удовлетворение экономических и тесно связанных с
ними духовных потребностей и интересов человека. К числу социально-
экономических прав и свобод относятся права на труд, отдых, социальное
обеспечение, жилище, право наследования и др. Например, право на отдых
состоит в том, что всем без исключения работающим по найму в
государственных, общественных или частных организациях гарантируются
ограниченная законом продолжительность рабочего времени, еженедельные
выходные дни, а также оплачиваемый ежегодный отпуск.
Культурные права и свободы – это возможности человека пользоваться
духовными, культурными благами и достижениями, принимать участие в их
создании в соответствии со своими склонностями и способностями. К числу
таких прав относятся право на пользование достижениями культуры; на
образование; свобода научного, технического и художественного творчества.
Политические права и свободы личности – это возможности человека,
обеспечивающие его политическое самоопределение и свободу, участие в
управлении государством и обществом. К ним относятся право на объединение;
свобода митингов, шествий, демонстраций; право избирать и быть избранным в
органы государственной власти и местного самоуправления; право на равный
доступ к любым государственным должностям; право участвовать во
всенародных обсуждениях и голосованиях (референдумах) и др. Например,
право на объединение (свобода ассоциаций) означает возможность свободного
создания политических и общественных организаций, добровольность
вступления и выхода из них.
Защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью
государства, однако и гражданин, в свою очередь, несет ответственность перед
государством: он обязан соблюдать законы, платить налоги, сохранять природу
и окружающую среду. Защита Отечества также является долгом и
обязанностью гражданина.
Некоторые идеи и формулы правового государства впервые получили свое
законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. и в Декларации прав
человека и гражданина, провозглашенной Великой французской революцией
26 августа 1789 г.
Итак, среди основных характеристик правового государства можно
выделить: а) приоритет прав человека; б) свободный, независимый суд; в)
принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем
другим законам; г) взаимная ответственность гражданина и государства; д)
принцип разделения властей; е) приоритет норм международного права.
Идеи правового государства находят свое выражение в конституциях
современных государств.
3. Модель «административной эффективности» Вудро Вильсона
В 1887 г. будущий президент США профессор Вудро Вильсон (1856–
1924) положил начало теоретической разработке вопросов государственного 12
управления в своей работе «Изучение администрирования». Он подчеркнул,
что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности
правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок
организацию управления». По мнению Вильсона, смена политического
руководства не должна влиять на деятельность несменяемого
административного аппарата; таким образом, задачей государственной
администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в
жизнь решений любой группы политических лидеров – «избранников нации».
Вильсон разработал модель «административной эффективности», предложив
использовать в государственном управлении методы организации и управления
в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал необходимость высокого
профессионализма в системе государственного администрирования, т.е.
подбора государственных служащих по их профессиона