Главная | Обратная связь

Структурные составляющие механизма государственного

Управления

Составной частью государственного механизма является го­сударственный аппарат, состоящий из множества органов, каж­дый из которых имеет собственную структуру и наделен в соот­ветствии с законом определенными правами и полномочиями по управлению конкретными сферами общественной жизни. Это самостоятельный элемент государственного аппарата, действую­щий специализированно в тесной взаимосвязи с другими органа­ми. Аппарат строится и функционирует в соответствии с соци­ально-политическими и организационными принципами на основе принятых в государстве законов и правовых норм.

На протяжении всей истории человечество создавало такие государственные органы, которые были призваны обеспечивать нормальное функционирование общества. Одним из самых эф-

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

фективных в этом отношении как раз и стал механизм государст­ва, представляющий собой совокупность органов и учреждений, осуществляющих управление обществом и защиту его основных интересов и потребностей. Эти органы находятся в тесной взаи­мосвязи и с точки зрения управления обществом дополняют друг друга. Главная их роль в плане выполнения функций управ­ления состоит в гарантировании и защите интересов, прав и сво­бод всех без исключения граждан. Естественно, ключевое место в этом процессе принадлежит персоналу государственных орга­нов. Если с этой точки зрения взглянуть на государства прошло­го, то мы увидим, что многие из них имели более или менее стройный механизм государства, позволявший эффективно уп­равлять государственными делами.

Так, в Римской империи основными органами государствен­ного управления были действовавшие довольно успешно в тече­ние многих веков сенат, народные собрания и магистраты. Одним из высших органов государственной власти империи был сенат, который выполнял довольно широкий комплекс функций — от назначения высших должностных лиц государства до утверж­дения бюджета и военного строительства и сношений с другими государствами. Высшие законодательные и управленческие функции осуществляли народные собрания и комиции. Маги­страты, избираемые сроком на один год главным образом из числа крупных землевладельцев, также выполняли управленчес­кие функции, в том числе и руководство армией. Они обладали такими важными полномочиями, как права заключения переми­рий, созыва сената и народного собрания, издания эдиктов, нало­жения штрафов и т.д. В зависимости от конкретных задач, вы­полняемых ими, магистраты подразделялись на консулов, диктаторов, преторов, цензоров, квесторов и др. Верховными ма­гистратами являлись консулы. Возглавлял всю эгу систему им­ператор, который делил власть с только что названными долж­ностными лицами. Примечательно то, что в период упадка Римской империи в разных ее регионах одновременно властво­вали несколько императоров, а в одно время их число достигало шести. Следует еще раз подчеркнуть, что эта система успешно действовала в течение многих веков.

18 - 2187 273

Феликс Шамхалов Теория государственного управления

Эффективные механизмы государственного управления были созданы с появлением национального государства в Новое время. Большое значение с этой точки зрения имело возникновение сис­темы политической демократии и правового государства, при ко­торых механизм государства создавался с соблюдением некото­рого комплекса общих для всех стран принципов.

Иначе говоря, современные механизм и аппарат государства представляют собой исторические феномены, возникшие с появле­нием национального государства и современной демократической политической системы. Постепенно, по мере разграничения поли­тической, социальной и экономической сфер происходило вер­тикальное и горизонтальное разделение труда между различными звеньями государственного аппарата и соответственно усложнение процессов принятия разного рода решений, имеющих жизненно важное значение для общества. В разных странах в специфичес­ки национальных формах складывается своеобразная иерархия государственных учреждений и должностей по государственно-административной вертикали с главой государства или прави­тельства на вершине властной структуры.

Выше уже указывалось, что государство представляет собой политическую самоорганизацию общества, состоящую из ком­плекса институтов, учреждений и органов, каждый из которых выполняет свои специфические задачи и функции законодатель­ного, исполнительного и судебного характера. Соответственно выделяются органы законодательной власти, непроизводные от других и составляющие основу для остальных органов; органы исполнительной власти, ведущие повседневную оперативную ра­боту по государственному управлению общественными процес­сами в интересах общества, и органы судебной власти, призван­ные осуществлять контроль за соблюдением законности как государственными органами, так и всеми без исключения граж­данами.

Составной частью государственного аппарата являются пра­воохранительные органы, обеспечивающие и поддерживающие стабильность общества и осуществляющие карательные меры и разного рода наказания в отношении лиц, не соблюдающих обя­зательные для всех граждан правовые нормы и законы. Здесь центральное место занимают суд, прокуратура, полиция, тюрьмы

Глава 5- Механизм и органы государственного управления

и т.д. Они призваны обеспечивать и поддерживать стабильность, неприкосновенность общественных отношений, включая орга­низационный и материальный аппарат принуждения (армия, по­лиция, разведка, службы безопасности, тюрьмы). О каждом из этих органов речь шла выше.

Причем такие органы присущи для всех без исключения форм государственного устройства. Однако если в правовом го­сударстве они действуют строго в рамках права и закона, т. е. являются частью монополии на легитимное использование госу­дарством физического или иного насилия, то в авторитарных или диктаторских режимах они могут приобретать самодовлею­щий характер и применяться без оглядки на право и законы дан­ного государства.

Механизм государства охватывает все государственные орга­ны, непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение. Это ком­плекс государственных органов, основанный на единстве прин­ципов организации и деятельности, закрепленных в соответству­ющих законах государства. Государственный аппарат — один из ключевых элементов механизма государства, представляющий собой совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти. Вне и без государственного механизма и аппарата нет и не может быть государства. Для обеспечения выполнения возло­женных на него задач и функций управления делами общества механизм государства располагает необходимыми материальны­ми средствами, на которые опираются в своей деятельности от­дельные государственные органы и без которых не может обхо­диться ни одно государство. Конечно, аппарат сам по себе не может работать без специально подготовленных для этой цели людей. Более того, можно сказать: каковы эти люди, таков и го­сударственный аппарат, таково и государство.

Как только что отмечалось, механизм государства состоит из комплекса органов, составляющих в совокупности государствен­ный аппарат, являющийся главным субъектом управления. Само понятие «государственный аппарат» употребляется в широком и узком смыслах. В широком смысле понятие государственного аппарата как совокупности государственных органов в целом со-

18* 275

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

впадает с определением механизма государства. В узком смысле под ним подразумевается аппарат государственного управления. Именно в этом значении понятие «государственный аппарат» рассматривается и в данной работе. От выполняемых им задач и функций зависит структура государственного механизма и госу­дарственного аппарата. Можно сказать, что сущность государст­ва в значительной степени определяется тем, что для обеспече­ния реализации своих целей и функций оно создает свой аппарат, наличие или отсутствие связи которого с обществом, масштабы и иерархическое построение, качество персонала и многие другие параметры имеют определяющее значение для самого государства, общества и государственного управления.

В структуру государственного аппарата входят органы зако­нодательной власти, исполнительной власти, включающие, в свою очередь, исполнительно-распорядительные органы, веду­щие повседневную оперативную работу по государственному уп­равлению общественными процессами. Они располагают вспо­могательными государственными учреждениями, аппаратом управления, т.е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления.

Каждый государственный орган — это структурно обособлен­ное звено, относительно самостоятельная часть госаппарата, го­сударственного механизма, его основная ячейка, обладающая оп­ределенными специфическими признаками. Среди этих признаков можно назвать осуществление от имени государства отдельных его задач и функций; обладание определенными властными пол­номочиями и компетенциями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, прини­мать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию; наличие определенной структуры, т.е. строение по видам отдельных служб и численному составу (штатам); территориальный масштаб деятельности и т.д. Важное значение имеет и то, что государственный орган наделен правом издания юридически-правовых актов, содержащих обязатель­ные общие и индивидуальные правовые предписания, которые обеспечиваются прежде всего мерами убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно им охраняемыми от наруше­ний возможностью применения принудительной силы государ-

276 !

I

Глава 5- Механизм и органы государственного управления

ства. Порядок формирования и деятельности органа, его струк­тура и компетенция закрепляются нормами права. Разумеется, для выполнения своих полномочий государственный орган обес­печивается необходимыми средствами из государственного бюд­жета, а также разного рода материальными ресурсами, предпри­ятиями, учреждениями и т.д. Самым главным ресурсом любого государственного органа являются люди, персонал, государст­венные служащие, приводящие его в движение и обеспечиваю­щие его функционирование.

Помимо государственного аппарата выделяется также аппа­рат политический, под которым подразумевается комплекс взаи­мосвязанных и взаимодействующих органов и элементов в структуре власти, обладающих соответствующими компетенция­ми и полномочиями, а также кадрами, имеющих своей целью ре­шение задач, поставленных политическим руководством страны. Политический аппарат отличается от сугубо государственного аппарата тем, что его могут создать политические партии для решения стоящих перед ними политических проблем, общест­венно-политические движения, организации, объединения и т.д. Особенно широко политический аппарат используется в между­народных организациях, таких, как ООН, Совет Европы, Социн-терн, ЮНЕСКО и др. К примеру, в Совете Европы работают 1200 чиновников. Но надо иметь в виду, что к политическому аппарату принадлежат только те лица, которые избраны или на­значены в руководящие органы этих организаций и от которых зависит разработка политических программ и принятие полити­ческих решений.

Каждый государственный орган, будучи интегральной частью государственного аппарата, одновременно обладает определен­ной экономической и организационной обособленностью и само­стоятельностью. В соответствии со своими полномочиями и ком­петенциями он выполняет возложенные на него задачи и функции и тем самым участвует в реализации различных функ­ций государства. Можно сказать, что посредством государствен­ного аппарата осуществляются властные функции государства.

Аппарат государства строится в соответствии с конкретным содержанием его основных задач и функций. И естественно, он самым непосредственным образом зависит как от формы госу-

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

дарственного устройства, так и от формы правления, а также от исторического типа государства. Так, существенно различались государственные аппараты в рабовладельческом, феодальном, капиталистическом и так называемом социалистическом госу­дарствах. В современном государстве независимо от формы правления система военных, полицейских, налоговых, финансо­вых и иных правоохранительных учреждений приобретает ши­роко разветвленный, всеохватывающий характер, дающий ему возможность контролировать всю массу населения.

Механизм современного государства во главе с правительст­вом характеризуется сложной структурой, отражающей опреде­ленное место, которое занимают в ней различные виды и группы государственных органов, их соотношение и взаимосвязи. В на­стоящее время во всех индустриально развитых странах государ­ственный аппарат представляет собой мощную разветвленную систему разнообразных органов, министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода специализированных комитетов и комиссий и т.д. Многообразие и сложность деятельности государственного механизма обуслов­ливают существование большого числа его органов. Они разли­чаются по способу формирования, функциям, задачам, структу­ре, компетенции, сферам деятельности.

По способу формирования государственные органы делятся на избираемые и назначаемые. Избираемые органы, являющиеся по своему характеру законодательными и представительными, формируются путем их избрания гражданами государства в ходе прямых и тайных выборов или каким-либо иным образом на оп­ределенный, строго установленный законом срок. В большинст­ве демократических стран всеобщим, прямым и тайным голосо­ванием избираются также главы государств — президенты, а в некоторых и главы правительств. То же можно сказать и о главах администраций субъектов Федерации и главах администраций муниципалитетов. В ряде стран, особенно с парламентской фор­мой правления, главы государств в лице президентов избирают­ся косвенным путем — парламентом или специально созданным для этого органом. Что касается назначаемых должностных лиц, то их выбор зависит от воли и желания нанимающего их органа или руководителя этого органа. В теории определяющим факто-

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

ром их назначения являются высокий профессионализм и зна­ния по соответствующей их профилю сфере.

Классифицировать государственные органы можно также по количеству занятых в них людей. По данному принципу разли­чают единоличные и коллегиальные органы. При этом особо сле­дует отметить, что определяющее значение здесь имеет не коли­чество занятых в том или ином конкретном органе должностных лиц, а способ принятия решений. Например, Администрация Президента Российской Федерации независимо от числа заня­тых в ней людей считается единоличным органом, поскольку здесь то или иное ключевое решение принимается путем само­стоятельного волеизъявления руководителя администрации. Что касается правительственного аппарата, то здесь решения принимаются коллегиально, т.е. большинством голосов лиц, на­деленных для этого соответствующими полномочиями.

Нельзя не отметить также классификацию по месту, которое тот или иной орган занимает в иерархии государственной влас­ти. В этом плане выделяются центральные, региональные и мест­ные власти. Другими словами, аппарат управления государством отнюдь не ограничивается центральными властными структура­ми. Как в унитарном, так и особенно в федеративном государстве немаловажную роль в этом отношении играют власти среднего уровня: в унитарном государстве — это власти области, провин­ции, кантона, департамента и т.д., а в федеративном государстве — субъекты федерации: земли в ФРГ, штаты в США и Индии, про­винции в Канаде и т.д. Согласно п. 3 ст. 136 Конституции РФ исполнительным органом субъекта Российской Федерации в лице края, области, автономной области, автономного округа, го­рода федерального значения является соответственно админи­страция краевая, областная, автономной области, автономного округа, города федерального значения. Их полномочия, порядок формирования, организации и деятельности устанавливаются законом Российской Федерации. Для координации их деятель­ности с федеральным Центром, в особенности с Администрацией Президента РФ, созданы семь федеральных округов, в состав каждого из которых по территориальному принципу входит оп­ределенное количество субъектов Федерации. По мнению мно­гих аналитиков, такая структура облегчает контроль над дея-

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

тельностыо властей субъектов Федерации, одновременно пред­отвращая возможные сепаратистские вылазки их руководителей.

Применительно к России в соответствии с указами Прези­дента Российской Федерации от 30 сентября и 12 ноября 1992 г. № 1147 и 1355 установлено, что организационно-правовыми формами центральных органов федеральной исполнительной власти являются: 1) министерство Российской Федерации; 2) го­сударственный комитет Российской Федерации; 3) комитет Рос­сийской Федерации; 4) федеральная служба России; 5) россий­ское агентство; 6) федеральная инспекция; 7) федеральный надзор России.

Основы организации и деятельности краевой и областной ад­министрации, ее компетенция регламентируются Законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. Краевая, областная администрация, будучи исполнительным органом государствен­ного управления и осуществляя управление всеми входящими в ее компетенцию сферами жизни, подотчетна краевому, областному законодательным органам соответствующих субъектов Федера­ции. Структура, принципы, функции и полномочия по управле­нию субъектом Федерации, права и обязанности администрации закрепляются в его конституции или уставе, составленных на основе Конституции и законов Российской Федерации.

Кроме того, различаются органы постоянные и временные. Если постоянные органы, как правило, за исключением установ­ленных законом случаев, не подлежат ликвидации и составляют инфраструктуру государственного механизма, то временные свя­заны с решением конкретных конъюнктурных задач и с их реали­зацией подлежат ликвидации.

Принцип разделения властей, присущий политической демо­кратии, позволяет говорить об еще одной классификации в зависи­мости от того, к какой именно ветви власти данный конкретный орган относится. Соответственно мы имеем законодательные, исполнительные и судебные органы, каждый из которых выпол­няет специфические, присущие только им, законодательно фик­сированные задачи и функции. Как отмечали американские политологи Ф. и Л. Нигро, «современное государственное адми­нистрирование означает скоординированные групповые дейст-

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

вия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной — и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся частью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными част­ными группами и индивидами, работающими в различных ком­паниях и общинах»¹,

И действительно, в силу выполнения ею множества разнооб­разных функций деятельность государственно-административ­ной системы и государственной службы структурно дифферен­цирована и специализирована. Речь идет прежде всего о дифференциации по основным ветвям власти — законодатель­ной, исполнительной и судебной. В Соединенных Штатах это конгресс, президент и Верховный суд, в Канаде — парламент, генерал-губернатор, правительство и Верховный суд, В ФРГ — бундестаг, правительство и Федеральный суд и т.д. В Россий­ской Федерации первая представлена аппаратами палат Феде­рального Собрания РФ — Советом Федерации и Государственной Думой. Судебная власть обладает собственным разветвленным аппаратом (Министерство юстиции и подразделения, входящие в его систему, Конституционный Суд, Верховный Суд и др.).

Главное предназначение законодательных органов — это при­нятие законов и подзаконных актов. Данная прерогатива отдана законодательному собранию, в силу того что оно одновременно является представительным органом, в котором наиболее широ­ко представлены интересы граждан общества. Для него характер­ны выборность всех членов и коллегиальность принятия решений, а также отсутствие властной иерархии и административного подчинения одного депутата другому или одной партийной фракции другой партийной фракции. В разных странах предста­вительный и законодательный орган называется по-разному. Так, в Великобритании, Канаде, Индии, Японии и ряде других стран он именуется собственно парламентом, в то время как в США это конгресс, в ФРГ — бундестаг, в Дании — фолькетинг, в

Nigro F, Nigro L. Modem Public Administration N.Y., 1970. P. 25.

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Норвегии — риксдаг, в Израиле — кнессет, в России — Совет Федерации и т.д.

Законодательная власть, ее палаты имеют собственный аппа­рат, и это вполне естественно, если учесть громадные масштабы деятельности этого органа и значимость выполняемых им функ­ций. Во всех парламентах мира работа депутата насыщенна, многообразна и не сводится к присутствию на заседаниях, учас­тию в обсуждении и принятии законов. Значительная часть вре­мени уходит на подготовку законопроектов и поправок к ним, проведение заседаний рабочих групп, комитетов и комиссий, участие в заседаниях депутатских объединений и согласитель­ных комиссий. Депутаты участвуют в многочисленных полити­ческих акциях, встречах с парламентскими делегациями других государств. Предметом особой заботы является деятельность в избирательных округах, работа с письмами и обращениями изби­рателей. Хорошо, если все это происходит в условиях стабильно­го и процветающего государства.

Аппарат как раз и призван обеспечить нормальные условия деятельности депутатов, исполнения ими представительных, за­конодательных и контрольных функций. Он осуществляет пра­вовое, информационное, экспертное и организационное сопро­вождение процесса подготовки законопроектов, их правовую и лингвистическую экспертизу, организационное обеспечение за­седаний парламента и парламентских слушаний, сбор и анализ оперативной информации, поступающей из правоохранитель­ных и других государственных органов, правовое и организаци­онное обеспечение взаимодействия с другими ветвями и органами государственной власти, проведение организационно-кадровых мероприятий и управление государственной службой в аппарате и т.д. В этом отношении в большинстве стран аппарат парламен­та и его сотрудники работают в тени законодателей, о их деятель­ности знают только немногочисленные специалисты.

Показательно, что за весь послевоенный период наблюдалась тенденция к расширению аппарата законодательных органов ин­дустриально развитых демократических стран. Так, по подсче­там специалистов, в сенате Конгресса Соединенных Штатов было больше аппаратных наемных работников, чем самих сена­торов. По имеющимся данным, с 1950 г. по настоящее время

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

штат аппаратов различных комитетов Конгресса возрос с 300 до 1100 человек, а штат личного аппарата сенаторов и членов пала­ты представителей — с 600 до 3600 человек. Если в 1960 г. каж­дый из двух сенаторов от Калифорнии пользовался услугами примерно 20 работников, то в настоящее время его обслуживают уже 60 работников. Эти данные позволяют сделать вывод, что Конгресс США превратился в гигантскую бюрократическую ор­ганизацию.

Именно парламент как представительный орган всего народа данной страны лучше всех знает его запросы, потребности и ин­тересы в различных регионах, субъектах федерации и муниципа­литетах. Соответственно каждый депутат отстаивает интересы населения своего избирательного округа. Поэтому парламент представляет собой место, где, с одной стороны, происходит от­крытое противоборство между различными интересами и, с дру­гой — осуществляется публичная защита интересов различных социальных слоев и групп общества. Знание реального положе­ния вещей в стране и в отдельных ее регионах делает парламент ареной преодоления противоречий между отдельными ветвями власти, между центром и периферией, а также между государст­вом и гражданским обществом. Одна из главных функций пар­ламента — это контроль над действиями правительства и при необходимости корректировка его курса. Такой контроль осу­ществляется путем принятия соответствующих федеральных за­конов, объявления вотума недоверия правительству, утвержде­ния бюджета и контроля за его исполнением, установления уровня и структуры федеральных налогов, регулирования де­нежной эмиссии и т.д.

Но в то же время необходимо отметить, что в задачи аппарата парламента не входят принятие законов или нормативно-право­вых актов, непосредственная реализация политических устано­вок избирателей, разработка или решение задач государственного управления. Главная его задача — это правовое и научно-инфор­мационное обеспечение законотворческого процесса, организа­ция заседаний и пресс-конференций, обустройство рабочих мест парламентариев и т.д. Государственная служба в органах законо­дательной власти предполагает профессиональную администра-

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

тивную или аппаратную деятельность по обеспечению исполне­ния полномочий этих органов.

Особое положение в системе публичной власти занимает су­дебная власть, выступающая в качестве своего рода противовеса двум предыдущим ветвям власти. Именно судебная власть при­звана обеспечивать соблюдение законности как исполнительной и законодательной властями, так и всеми гражданами государст­ва. Она имеет целью также защиту прав и свобод человека и гражданина. Но при этом необходимо отметить, что разделение власти на три ветви отнюдь не означает предоставления каждой из них полной самостоятельности и независимости. Дело в том, что все они функционируют как интегральные части единой сис­темы и не исключают, а дополняют друг друга. Их задача в отно­шениях друг с другом состоит в том, чтобы не допустить сосредо­точения всей власти в руках одного органа или одной ветви власти, чем обеспечивается механизм сдержек и противовесов.

Принципы организации и деятельности механизма государст­ва подразделяются на общие принципы, относящиеся к механиз­му государства в целом, и на частные принципы, относящиеся лишь к некоторым звеньям государственного механизма, отдель­ных органов или группы органов. С точки зрения юридически-правовых оснований различаются государственные органы, уч­реждаемые конституциями, федеральными законами, уставами субъектов федерации для выполнения задач и функций, имею­щих для государства ключевое значение. Это прежде всего пре­зидент республики, правительство, министерства и иные феде­ральные органы исполнительной власти, суды, прокуратура, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Эти первичные органы в свою очередь учреждают в установленном законодательством порядке собственные, вто­ричные аппараты для непосредственного выполнения комплекса стоящих перед ними задач и функций. Здесь речь идет, напри­мер, об администрациях президента и правительства, аппаратах парламента, его комитетов и комиссий и т. д.

Здесь отметим, что в плане ведения повседневных дел в госу­дарстве ключевая роль принадлежит исполнительной власти в его лице правительства, деятельность которого осуществляется посредством функционирования работающих под его руководст-

Глава 5. Механизм и органы государственного управления

вом различных органов исполнительной власти: центральных министерств (в федеративном государстве — федеральных ми­нистерств), государственных комитетов (в Российской Феде­рации — по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, по печати и т.д.), иных органов испол­нительной власти (в Российской Федерации — Федеральная авиационная служба, Федеральная архивная служба, Государст­венная налоговая служба и др.). И это совершенно естественно, поскольку государственное управление нуждается в особом ме­ханизме его реализации, который олицетворяют субъекты управ­ления. В качестве главного такого механизма выступает аппарат государственного управления, или государственно-администра­тивный аппарат.

Именно исполнительная власть в лице правительства и созда­ваемых им государственных органов осуществляет на практике законы, подзаконные акты и решения, принимаемые законода­тельным собранием. В совокупности органы исполнительной власти представляют собой наиболее сложную и многогранную часть государственного аппарата, которая концентрирует в своих руках практически всю управленческую информацию и важней­шие средства государственного управления. Неотъемлемым при­знаком исполнительной власти являются властная вертикаль и вертикальная иерархия государственных органов, или подчине­ние нижестоящих органов вышестоящим. Вполне резонно в Кон­ституции РФ в главе «Федеративное устройство» (ч. 2 ст. 77) введено положение о том, что «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации федеральные органы исполнительной влас­ти и органы исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». При этом правительство вправе изда­вать собственные нормативно-правовые акты, носящие подза­конный характер.

Говоря об управлении делами общества, следует выделять такую его самостоятельную область, как управление государст­венными делами, которое осуществляется всеми органами госу­дарства. Среди них законодательство выделяет особую группу —

285

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

органы государственного управления, которые специально со­зданы для осуществления этого вида государственной деятель­ности.

Государственный аппарат выступает как стержень современ­ного государства, органически соединяющий в единое целое раз­личные институты и органы по горизонтали и вертикали. Он иг­рает главную роль в реализации функций государственного регулирования и управления экономическими и социальными процессами. Он призван обеспечивать систематическую целена­правленную деятельность по управлению государством и раз­личными сферами общественной жизни. Аппарат управления — неотъемлемая часть государственного аппарата, имеющая собст­венную структуру, полномочия и прерогативы по управлению теми или иными сферами общественной жизни. Он теспо связан с другими элементами и структурами государственного аппара­та. Его возглавляет правительство страны. В его задачу входит проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов, принятых законодательным и представительным органом власти. Каждая составная часть и каждый служащий аппарата управле­ния находятся между собой в правовых отношениях. Естествен­но, аппарат управления наделен определенными полномочиями, или он обладает определенными властными полномочиями, ус­тановленными в законодательном порядке. Это значит, что аппа­рат управления, его структура и полномочия закреплены в кон­ституции или ином законодательном акте.

В Российской Федерации в государственном аппарате с точки зрения общего управления общественными и государственными делами ключевое место занимает исполнительная власть в лице центрального правительства. А в контексте управления отдель­ными сферами общественной жизни такое же место занимают соответствующие министерства, имеющие собственный аппарат управления и властную иерархию сверху донизу. Государствен­ный комитет Российской Федерации является центральным ор­ганом федеральной исполнительной власти, осуществляющим на основе коллегиальности межотраслевое регулирование. Пред­седатель государственного комитета, как и министр, входит по должности в состав правительства РФ. Его члены утверждаются и освобождаются правительством РФ. В его задачу входит госу-

Глава 5. Механизм и ор?аны государственного управления

дарственное регулирование и межотраслевая координация по во­просам, находящимся в его ведении. Федеральная служба, рос­сийское агентство, федеральная инспекция осуществляют специ­альные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Федеральный надзор России осуществляет государственное нормативное регулирование вопросов обеспече­ния безопасности, входящих в его компетенцию, а также специ­альные разрешительные, надзорные и контрольные функции.

Компетенции, полномочия и ответственность конкретных го­сударственных органов устанавливаются общими, типовыми и индивидуальными положениями об этих органах, а также специ­альными законодательными и иными нормативными актами, ко­торые определяют их права и обязанности. Так, в системе МВД России компетенция милиции определяется Законом «О мили­ции внутренних войск МВД России» и Законом «О внутренних войсках МВД РФ»; Государственной противопожарной службы — Федеральным законом «О пожарной безопасности» и Положе­нием об этой службе и т.д.

Их компетенции обусловливаются конкретными задачами, которые ставятся перед теми или иными аппаратными структу­рами. Каждый служащий аппарата управления ведет определен­ную сферу деятельности, выполняя связанную с ней работу и неся ответственность за ее добросовестное и эффективное вы­полнение. Принимаемые аппаратом управления подзаконные акты имеют общеобязательный характер, т.е. обязательны для всех объектов управления. В противном случае государство вправе использовать все находящиеся в его распоряжении при­нудительные меры для принуждения всех объектов управления к выполнению распоряжений аппарата управления.

Аппарат государственно-административного управления при­зван обеспечивать исполнение полномочий и функций государ­ственных органов. Он имеет целью реализацию государственно-управленческих задач и функций, обеспечение исполнения всего комплекса решений, принимаемых правительством и другими Директивными органами, прежде всего правительствами всех уровней. Аппарат ведет свою деятельность в двух направлениях: обеспечение исполнения законов и правовых актов, принятых органами государственной власти, и осуществление предостав-

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ленных им распорядительных прав в целях реализации предпи­саний законов и иных правовых актов. В его функции входят взимание налогов и распределение доходов, строительство и со­держание дорог и мостов, сбор и обработка статистических данных, осуществление связей с иностранными государствами, почтовое обслуживание, сбор, систематизация и хранение ин­формации и т.д. Одна часть государственного аппарата выпол­няет функции собственно государства, такие, как защита его суверенитета и территориальной целостности, реализация наци­ональных интересов и обеспечение национальной безопасности, сохранение общественного порядка и т.д.; другая занимается уп­равлением социальной, экономической и иными сферами обще­ственной жизни.

Следует отметить, что ключевую роль в иерархии управлен­ческих функций играет государственно-административное или административно-территориальное устройство государства, оп­ределяющее характер и особенности взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органа­ми государственного управления. В данной связи уместно напо­мнить, что любое государство — это территориальное образование. Именно в соответствии с территориально-административным де­лением государства и определяются функции важнейших органов государственной власти. Государственно-административное уст­ройство определяет формы, структуру, конфигурацию государст­венно-административного аппарата, являющегося главным субъек­том реализации решений высшего руководства страны по управлению экономическими, социальными и политическими про­цессами в обществе. Форма государственно-административного устройства обусловливает, из каких именно конкретных частей или элементов состоит внутренняя структура государства; како­ва система взаимоотношений между этими частями и как распре­деляются между ними управленческие или иные функции; как строятся отношения между центральными и местными государ­ственными органами и т.д. Аппарат государственного управления разных стран характе­ризуется специфическими особенностями, обусловленными множеством факторов, таких, как уровень социально-экономи­ческого развития, соответствующей политической культуры, на­ционально-исторические традиции, тип государственно-полити­ческой системы и т.д. Существуют немаловажные различия в характере и формах организации и функционирования цент­ральных и местных органов власти. Большое значение с рассмат­риваемой точки зрения имеет тип политической системы, режи­ма и государственно-административного устройства.

 

Вопрос № 16