 |
|
СУЩНОСТЬ, ЗАДАЧИ И ОСОБЕННОСТИ
А. И. Сухотерин
ЗАЩИТА И ОБРАБОТКА КОНФИДЕНЦИАЛЬНЫХ
ДОКУМЕНТОВ
Учебное пособие
.
ВВЕДЕНИЕ
Защита и обработка конфиденциальной информации распространяется на документы, которые содержат в себе сведения, составляющие коммерческую и служебную тайну. Коммерческая тайна прямо связана с коммерческой деятельностью, является необходимым условием ее существования. Коммерческая деятельность имеет длительную историю. Слово "коммерция" происходит от латинского "commercum" и в переводе означает "торговля". Первоначально этот термин употреблялся в буквальном смысле, в том числе и в России. Например, с 1717 по 1823 гг. вопросами торговли в Российской империи ведала коммерцколлегия, почетный титул "советник коммерции" присваивался только купцам. Однако с развитием торгово-промышленной деятельности понятийное значение этого слова расширялось, оно, наряду с торговой, стало охватывать и промышленную сферу, а с развитием кредитных отношений и страхования – соответственно финансовую (банковскую) и страховую деятельность. В этой связи характерно, что упомянутая коммерц-коллегия с 1811 г. стала подчиняться министру финансов, а существовавшие в России средние учебные заведения - коммерческие училища (первое открыто в 1773 г.) готовили специалистов для торгово-промышленной деятельности. В современном понимании коммерческая деятельность не привязывается к какой-либо определенной сфере. Она охватывает любую деятельность - промышленную, торговую, финансовую, научно-исследовательскую и др. Синонимом коммерческой деятельности является предпринимательская деятельность. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, предпринимательская деятельность - это "самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном порядке". Следовательно, коммерческими предприятиями являются те, для которых извлечение прибыли является основной целью деятельности. Ими могут быть как частные, так и государственные, а также муниципальные предприятия.
Предпринимательскую деятельность могут осуществлять и некоммерческие предприятия, т.е. такие, которые в качестве основной цели имеют не извлечение прибыли, а достижение общественных благ: социальных, культурных, образовательных, здравоохранительных, благотворительных и др.
Однако такие предприятия могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Отличительным признаком коммерческой деятельности является соизмерение затрат и результатов работы, получение максимальной прибыли. Еще одной отличительной особенностью коммерческой деятельности является то, что она, как правило, осуществляется в условиях конкуренции, соперничества, борьбы предприятий за получение выгод, преимуществ по сравнению с предприятиями аналогичного профиля. Коммерческая деятельность может осуществляться и при отсутствии конкурентов, при монопольном положении предприятия в той или другой сфере деятельности, однако это, скорее, исключение, чем правило. Правилом же является то, что конкурентная борьба - спутник коммерческой деятельности и условие выживания коммерческих предприятий. Отсюда - стремление сохранить в секрете от конкурентов (соперников) те приемы и особенности своей деятельности, которые обеспечивают преимущество над ними, отсюда и стремление конкурентов выявить эти секреты, чтобы использовать их в своих интересах. Получение, использование, разглашение таких секретов без согласия их владельцев отнесены законодательством к одной из форм недобросовестной конкуренции, называемой промышленным шпионажем. Защищаемые секреты коммерческой деятельности получили название коммерческой тайны. Понятие коммерческой тайны также имеет свою историю. В мировой практике сначала применялись термины "промышленная тайна", "торговая тайна", "тайна кредитных отношений", т.е. название тайны увязывалось с конкретной сферой деятельности. Российский юрист В. Розенберг сделал попытку объединить эти названия в одном - "промысловая тайна" и даже выпустил в 1910 г. одноименную книгу. Однако этот термин не прижился. И в Российской империи, и за рубежом окончательно утвердился термин "коммерческая тайна", объединяющий тайну любой деятельности, имеющей целью извлечение прибыли.
С второй половины XIX в. появляются и различные определения понятия коммерческой тайны, в первую очередь в сфере уголовного и гражданского законодательства. Например, немецкое законодательство определяло коммерческую тайну как тайну технических процессов изготовления продукции и тайну операций по ее сбыту, или, как выражались 6ол& высоким языком, тайну производства благ и тайну их распределения. В России по Уголовному уложению 1903 г. под коммерческой тайной понимались особые употребляемые или предполагаемые к употреблению приемы производства, а в другой редакции - индивидуальные особенности процессов производства и торговли. Тайна процессов производства классифицировалась тайной имущественной, а торговли - тайной деловой. Раскрыть сущность коммерческой тайны пробовали и в научной литературе. Ученые Германии коммерческую тайну определяли как все свойственные данному предприятию особенности, индивидуальные детали деятельности. Во Франции коммерческую тайну рассматривали, как "такой прием, способ, особое приготовление, которые ранее не применялись и держать которые в тайне представляет для владельца интерес как возможность получить особую выгоду от своего труда". Упоминавшийся В. Розенберг рассматривал коммерческую тайну как тайну индивидуальных особенностей купечески организованного производства, тайну индивидуальных проявлений труда. Различное толкование понятия "коммерческая тайна" продолжается до сих пор. Среди множества существующих вариантов наиболее емкое ее определение сформулировано так: коммерческая тайна -это "информация, включающая формулу, состав, комбинацию, программу, приспособление, метод, технику или процесс, которая: (1) имеет самостоятельную экономическую стоимость (используемую или потенциальную) благодаря тому, что не является общеизвестной или доступной людям, которые могут использовать ее в коммерческих целях, и (2) является объектом разумных при данных условиях усилий по ее защите". В России в ноябре 1917 г. коммерческая тайна была отменена. Во время НЭПа она получила неофициальный "ренессанс", а в дальнейшем использовалась лишь внешнеторговыми предприятиями СССР при контактах с другими странами, хотя отечественной законодательной основы под этим не было. Прекратилась и научная деятельность в этой области.
Возрождение во второй половине 80-х гг. предпринимательской деятельности повлекло за собой разработку связанных с ней нормативных документов, в том числе касающихся коммерческой тайны. В первую очередь потребовалось сформулировать определение коммерческой тайны. Такое определение было сделано в 1990 г. в Законе "О предприятиях в СССР". В нем сказано: "Под коммерческой тайной предприятия понимаются не являющиеся государственными секретами сведения, связанные с производством, технологической информацией, управлением, финансами и другой деятельностью предприятия, разглашение (передача, Утечка), которых может нанести ущерб его интересам". В Гражданском кодексе Российской Федерации изложены основания отнесения информации к коммерческой тайне: "Информация составляющая коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности". Своеобразное и совершенно неудовлетворительное толкование коммерческой тайны содержится в "Перечне сведений конфиденциального характера", утвержденном Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188. В нем к коммерческой тайне отнесены "сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами". 22 января 1999 г. Государственная дума приняла Федеральный закон "О коммерческой тайне". 10 февраля 1999 г. Закон был одобрен Советом Федерации. В нем дано определение коммерческой тайны. Оно сформулировано следующим образом: "Информация, составляющая коммерческую тайну (далее также - коммерческая тайна), - научно-техническая, технологическая, коммерческая, организационная или иная используемая в экономической деятельности информация, в том числе ноу-хау, которая обладает действительной или потенциальной коммерческой ценностью в силу ее неизвестности третьим лицам, которые могли бы получить выгоду от ее разглашения или использования, к которой нет свободного доступа на законном основании и по отношению к которой принимаются адекватные ее ценности правовые, организационные, технические или иные меры охраны". Нетрудно заметить, что в этом определении явно прослеживается стремление "состыковаться" с Гражданским кодексом Российской Федерации. В то же время в своей содержательной части данное определение преследует цель не столько раскрытия сущности и отличительных особенностей коммерческой тайны, сколько установления правовых оснований для привлечения к ответственности лиц, виновных в разглашении или несанкционированном использовании сведений, составляющих коммерческую тайну. Установление таких оснований в Гражданском кодексе совершенно правомерно, но перенесение их в определение понятия лишь запутывает само понятие.
Действительно, разве не очевидно, что информация, составляющая коммерческую тайну, должна обладать коммерческой ценностью, быть неизвестной третьим лицам и охраняться, не говоря уже о содержащихся в определении сопутствующих этим положениям деталях? Нужно ли перечислять виды информации, заканчивая словами "или иная", не проще ли объединить все это одним словом "любая"? Выражение "к которой нет доступа на законном основании" имеет отношение к критериям и условиям отнесения информации к коммерческой тайне, а не к сути коммерческой тайны. Сущностные параметры коммерческой тайны:
- области (сферы) деятельности, в которых может быть информация, оставляющая коммерческую тайну;
- кто определяет состав информации, относимой к коммерческой тайне;
- на кого возложена защита коммерческой тайны;
- чьи интересы обеспечивает режим коммерческой тайны.
Из законов "О предприятиях в СССР", "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и проекта Закона "О коммерческой тайне" следует, что информация, составляющая коммерческую тайну, может быть в любой сфере предпринимательской деятельности, определять состав такой информации и защищать ее должен обладатель (собственник) информации в собственных интересах. Государство лишь гарантирует право на коммерческую тайну и берет на себя обязательство обеспечивать судебную защиту этого права. С учетом изложенного определение коммерческой тайны можно сформулировать следующим образом: "Коммерческая тайна - вид тайны, включающий информацию, устанавливаемую и защищаемую ее обладателем в любой сфере его коммерческой деятельности, доступ к которой ограничивается в интересах обладателя информации". Согласно проекту Закона "О коммерческой тайне", обладатель коммерческой тайны - физическое или юридическое лицо, обладающее на законном основании информацией, составляющей коммерческую тайну, и соответствующими правами в полном объеме. В понятие служебной тайны в разное время включалось и теперь включается различное содержание.
В законодательстве Российской империи не употреблялся термин "служебная тайна", вместо него иногда применялось выражение "тайна, известная по службе", предметом которой являлась и информация, содержащая коммерческую и личную тайну других юридических и физических лиц, полученная в результате осуществления служебных функций, и собственная информация предприятия, границы которой никак не определялись. В советское время в 1923 г. появился термин "ведомственная тайна", который в 1972 г. был заменен термином "служебная и производственная тайна". Эти виды тайны объединяли сведения со степенью "секретно", такие сведения являлись принадлежностью не государства в целом, а ведомств, и поэтому существовал даже термин "государственные и ведомственные тайны", с 1987 г. термин "служебная и производственная тайна" был заменен термином "служебная тайна", которая, продолжая объединять сведения со степенью "секретно", стала сферой государственных интересов, поскольку к таким сведениям были отнесены охраняемые государством сведения, разглашение которых могло нанести ущерб интересам государства. Закон "О государственной тайне", включив в состав гостайны и сведения со степенью "секретно", как бы автоматически упразднил служебную тайну, во всяком случае, в ее прежнем понимании. Но термин "служебная тайна" продолжает употребляться, в том числе и в нормативны», документах: Гражданском и Уголовном кодексах РФ, законах "Об основа) государственной службы Российской Фе-дерации", "О науке и государственной научно-технической полити-ке", "О федеральных органах налоговой полиции", "О космической тайне", "О коллективных договорах и соглашениях", "О сельскохо-зяйственной кооперации", "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности", положениях об архиве Президента РФ, о Государственной технической комиссии при Президенте РФ, в утвержденном Президентом РФ "Перечне сведений конфиденциального характера" и др.
В большинстве из перечисленных нормативных актов служебная тайна лишь названа без раскрытия ее сути. Однако в некоторых документах сделана попытка определить границы служебной тайны. Так, в "Перечне сведений конфиденциального характера" к служебной тайне отнесены "служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской, Федерации и федеральными законами". В Гражданском кодексе изложены условия (основания) отнесения информации к служебной тайне действительная или потенциальная коммерческая ценность информацию в силу неизвестности ее третьим лицам, отсутствие к ней свободного доступа на законном основании, принятие мер к охране ее конфиденциальности. Но точно такие же критерии кодекс предъявляет и к коммерческой тайне. Из этого следует вывод, что по кодексу эти тайны различаются не содержательной частью, а принадлежностью, название вида тайны зависит от того, в чьем ведении находится защищаемая информации Такой вывод подтверждается и проектом Закона "О коммерческой тайне", где сказано: "Органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечить охрану коммерческой тайны, полученной ими в соответствии с законодательством Российской Федерации, от разглашения и неправомерного использования должностными лицами и иными служащими указанных органов, которым она стала известна в связи с выполнением ими своих обязанностей. Информация, составляющая коммерческую тайну, охраняется в указанных органах как служебная тайна" (ст. 16). В Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" к служебной тайне отнесены поступающие в органы государственной налоговой службы сведения об имущественном положении граждан (ст. 12). Таким образом, по существующим нормативным документам служебной тайной является информация, составляющая коммерческую тайну, если она стала достоянием государственных и муниципальных органов власти в результате осуществления ими служебной деятельности. В то же время значительное число специалистов в области защиты информации к служебной тайне относят сведения ограниченного распространения, имеющие степень конфиденциальности "Для служебного пользования". Появление таких сведений относится к 1926 году, когда возник термин "переписка, не подлежащая оглашению". В письме Спецотдела ОГПУ наркоматам и ведомствам от 15 июня 1926 г. давалось такое разъяснение этого понятия: "Выделение особого вида переписки "не подлежащей оглашению" производится в целях сокращения размеров секретной переписки, причем эта переписка не является в полном смысле секретной, т.к. не содержит государственных тайн, а носит некоторый ведомственный, большею частью временный характер". В дальнейшем, вплоть до 1973 г., характер такого рода сведений и правила работы с ними определялись общегосударственными инструкциями по сохранению государственной тайны. В 1940 г. было установлено, что если несекретные приказы, постановления, протоколы не должны быть опубликованы, то на них проставляется гриф "Не подлежит оглашению", а на не подлежащих широкому распространению типографских изданиях необходимо проставлять ограничительный гриф "Для служебного пользования", и они должны храниться в секретных библиотеках.
В 1965 г. была устранена разноголосица в названиях степени конфиденциальности такого рода сведений путем установления единого названия "Для служебного пользования", которое существует до настоящего времени. Доступ к этим сведениям ограничивается служебной необходимостью. С учетом двух имеющихся подходов к сущности служебной тайны, можно дать следующее ее определение: "Служебная тайна - вид тайны, включающий полученную федеральными и муниципальными органами власти информацию, составляющую коммерческую тайну других субъектов, а также устанавливаемую и защищаемую органами власти и предприятиями собственную информацию, Доступ к которой ограничивается служебной необходимостью". Информация, составляющая коммерческую или служебную тайну, не существует сама по себе. Она отображается в различных носителях, которые могут ее сохранять, накапливать, передавать. С их помощью осуществляется и использование информации. В ГОСТ 5092296 Основные термины и определений содержится определение носителя: "Носитель информации – физическое или материальный объект, в том числе физическое поле, в которых информация находит свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов. Из этого определения следует, во-первых, что материальные объекты это не только то, что можно увидеть или потрогать, но и физические поля, а также мозг человека, во-вторых, что информация в носителях отображается не только символами, т.е. буквами, цифрами, знаками, но и образами в, виде рисунков, чертежей, схем, других знаковых моделей, сигналами в физических полях, техническими решениями в изделиях, техническими процессами в технологии изготовления продукции. Таким образом, коммерческая и служебная тайна являются своего рода собирательным понятием, включающим различные носители с соответствующей информацией, и защита этих видов тайны в итоге сводится к защите ее носителей. Типы материальных объектов как носителей информации различны. Ими могут быть магнитные и оптические диски, фото-, кино-, видео- и аудиопленки, различные виды промышленной продукции, технологичен кие процессы и др. Но наиболее массовым типом являются носители на бумажной основе. Информация в них фиксируется рукописным, машинописным, электронным, типографским способами в форме текста, чертежа, схемы, рисунка; формулы, графика, карты и т.п. В этих носителях информация отображается в виде символов и образов. Такая информации Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации" отнесена к разряду документированной информации и представляет собой различные виды документов.
Документы, содержащие информацию, составляющие коммерческую и служебную тайну, принято называть конфиденциальными, а процесса их изготовления и организацию работы с ними - конфиденциальным делопроизводством. Организация и технология конфиденциального делопроизводства не регламентированы государственными нормативными актами. Их должен определять обладатель конфиденциальных документов, учитывая специфику деятельности предприятия. Однако при этом ему необходимую руководствоваться определенными нормами и правилами работы с конфиденциальными документами, обеспечивающими нужный уровень функционирования предприятия, сохранность документов и конфиденциальность содержащейся в них информации. В данной книге на основе требований к защите коммерческой и служебной тайны и опыта работы автора в области конфиденциального делопроизводства раскрываются все вопросы, связанные с созданием и обработкой конфиденциальных документов, изготовленных на естественном языке на различных бумажных носителях. Вместе с тем излагаются и необходимые методы и мероприятия по обеспечению ограниченного доступа к документам. Структура книги отражает последовательность этапов работы с конфиденциальными документами. Изложенные в книге положения базируются на рациональной технологии делопроизводства, оптимизации видов учета и минимизации состава учетных форм документов, соблюдении персональной ответственности за сохранность документов и обеспечении конфиденциальности содержащихся в них сведений. Важно отметить, что книга рассчитана как на сотрудников подразделений конфиденциального делопроизводства, так и на исполнителей и пользователей конфиденциальных документов, поскольку многие аспекты защиты документированной информации не только имеют отношение к исполнителям и пользователям конфиденциальных документов, но и должны решаться ими. Учитывая, что в книге впервые систематизированно излагаются все вопросы организации и технологии конфиденциального делопроизводства, она может быть использована в качестве учебного пособия в высших и средних специальных учебных заведениях по соответствующим специальностям и специализациям.
ОГЛАВЛЕНИЕ
| В ВЕДЕНИЕ …………………...…..…………………………………… | |
| §1. Сущность, задачи и особенности конфиденциального делопроизводства …………………..................................................................... | |
| §2. Организация конфиденциального делопроизводства ……………. | |
| §3. Документирование конфиденциальной информации ……………… | |
| §3.1. Определение состава конфиденциальных документов …. | |
| §3.2. Подготовка и издание конфиденциальных документов…. | |
| §3.2.1. Оформление и учет носителей конфиденциальной информации ………………………………………………….…… | |
| §3.2.2. Изготовление и учет проектов конфиденциальных документов …………………………………………………………………… | |
| §3.2.3. Оформление издаваемых конфиденциальных документов………………………………………………………………………….. | |
| §4. Учет конфиденциальных документов……………………………….. | |
| §4.1. Общие требования к учету конфиденциальных документов………………………………………………………………………….. | |
| §4.2. Учет изданных конфиденциальных документов ………….. | |
| §4.3. Учет поступивших конфиденциальных документов ………. | |
| §4.4. Учет конфиденциальных документов выделенного хранения …………………………………………………………………………. | |
| §5. Размножение конфиденциальных докуметов……………………….. | |
| §6. Организация конфиденциального документооборота ……………… | |
| §6.1. Понятие и принципы организации конфиденциального документооборота …………………………………………………………… | |
| §6.2. Система доступа к конфиденциальным документам………. | |
| §6.3. Организация исполнения конфиденциальных документов . | |
| §6.4. Отправление конфиденциальных документов ……………… | |
| §7. Составление номенклатур, формирование и оформление конфиденциальных дел …………………………………………………………. | |
| §7.1. Составление номенклатур конфиденциальных дел ……… | |
| §7.2. Формирование конфиденциальных дел …………………… | |
| §7.3. Оформление конфиденциальных дел……………………… | |
| §8. Подготовка конфиденциальных документов для архивного хранения и уничтожения ……………………………………………………….. | |
| §8.1. Экспертиза ценности конфиденциальных документов ……. | |
| §8.2. Подготовка конфиденциальных дел и документов для архивного хранения ………………………………………………………… | |
| §9. Режим хранения конфиденциальных документов и обращения с ними ……………………………………………………………………… | |
| §9.1. Режим хранения конфиденциальных документов …………. | |
| §9.2. Порядок обращения с конфиденциальными документами . | |
| §10. Проверки наличия конфиденциальных документов ………………. | |
| §10.1. Назначение, виды и принципы проведения проверок наличия конфиденциальных документов ………………………………… | |
| §10.2. Проверки правильности проставления регистрационных данных конфиденциальных носителей, документов, дел и учетных журналов (картотек) ……………………………………………………… | |
| §10.3. Проверки правильности проставления отметок о движении конфиденциальных документов, дел и носителей ………………… | |
| §10.4. Квартальные проверки фактического наличия конфиденциальных носителей и документов……………………………………… | |
| §10.5. Годовая проверка наличия конфиденциальных дел, документов выделенного хранения и учетных журналов (картотек) ……… | |
| §10.6. Нерегламентные проверки наличия конфиденциальных носителей, документов и дел …………………………………………… | |
| ЛИТЕРАТУРА ……………………………………………………………. | |
| Приложение 1. …………………………………………………….. | |
| Приложение 2. ………………………………………………………. | |
| Приложение 3. ……………….. | |
| …………………………………………………………………… | |
| ЗАКЛЮЧЕНИЕ.. ………………………………………………………….. |
СУЩНОСТЬ, ЗАДАЧИ И ОСОБЕННОСТИ