 |
|
Становление государственно-правового механизма субъектов РФ на территории Среднего Поволжья после 1991 г.
Государственность Чувашской Республики, Республики Татарстан и Республики Марий Эл предусмотрена моделью российского федерализма и определяется ею. Несмотря на строгость, непреложность принципов государственного устройства Российской Федерации, ход конституционной реформы зависел и от усмотрения народов. К сожалению, необходимо признать, что именно в пространстве, отведенном для самоопределения народов, появлялись искажения конституционно утвержденных форм государственного устройства Российской Федерации. Временем, в течение которого стали возможными данные противоречия, стал период действия Конституций республик, принятых до 1993 г. – период, в границах которого конкурировали «новый» и «старый» конституционные режимы.
Системообразующей для актов конституционного законодательства республик являлась, бесспорно, Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. Вслед за ней последовало принятие Конституций Республик, причем само по себе «принятие» осуществлялось по-разному – либо путем первичного закрепления конституционных норм в Основном законе, как это произошло в Республике Марий Эл 24 июня 1995 г., либо путем изменения Конституций, принятых ранее. По второму пути последовали Республика Татарстан и Чувашская Республика. Учитывая то, что до 1995 г. и в Республике Марий Эл действовало законодательство, принятое в социалистический период её истории, необходимо признать существование периода, в течение которого все Республики Среднего Поволжья руководствовались конституционными нормами, отличающимися по духу и содержанию от положений Конституции России, принятой 12 декабря 1993 г.
В Республике Татарстан вплоть до 2002 г. действовала Конституция от 30 ноября 1992 г. с изменениями и дополнениями от 30 ноября 1994 г. и 1 октября 1997 г., в Чувашской Республике до 2000 г. действовала Конституция, принятая 31 мая 1978 г. с изменениями и дополнениями от 3 ноября 1989 г., 29 августа 1991 г., 23 октября 1991 г., 15 февраля 1992 г., 29 апреля 1992 г., 24 ноября 1993 г., 3 апреля 1998 г., 27 ноября 1998 г.
Впоследствии Конституции Республик были пересмотрены, а их нормы приведены в соответствие (порой, буквальное соответствие) с Конституцией Российской Федерации.
Таким образом, ход конституционной реформы преодолел два этапа: на первом этапе субъекты федерации, пользуясь полномочиями государственных образований, пытались создать собственные правовые системы с тем, чтобы впоследствии сблизить их с конституционным режимом России, приспособить к конституционному праву Российской Федерации посредством изменений и дополнений своих Основных Законов; на втором этапе происходила ассимиляция созданных в субъектах федерации правовых систем, конституционные нормы подвергались унификации.
Первый период конституционной реформы (1993-1995 г. (Республика Марий Эл), 2000 г. (Чувашская Республика), 2002 г. (Республика Татарстан) характеризуется влиянием отбывшего правопорядка и устаревших правовых воззрений.
Так, ст. 1 Конституции Республики Татарстан в духе поиска границ между федерацией и её субъектами, памятного по событиям 1991 – 1993 гг., закрепляет как «неотъемлемое качественное состояние» государственный суверенитет Республики Татарстан. При этом суверенитет республики имеет нижеследующие признаки. В соответствии со ст. 59 Конституции Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, а статья 62 Конституции устанавливает, что республика вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. в полном соответствии с общемировой конституционной практикой не признает за субъектами федерации вышеназванных свойств суверенитета. Конституции Чувашской Республики и Республики Марий Эл провозглашают государственность этих образований в составе Российской Федерации.
В то же время в Конституции Чувашской Республики сохранялись в числе основ деление доходов на трудовые и нетрудовые (ст. 13), государственная собственность как основа экономической системы республики (ст. 10), контроль государства за мерой труда и потребления (ст. 14), нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции как социальную основу Чувашской Республики (ст. 19).
Конституции Республик признают, что деятельность государственных органов осуществляется по принципам правового государства: верховенства законов, их неуклонного соблюдения, разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Источником власти безоговорочно признаются народы республик, осуществляющие повеление как непосредственно, на референдуме, так и через органы государственной власти. При этом государственные органы осуществляют свою деятельность на принципах демократии, социальной справедливости, на основе сочетания интересов государства и личности.
Во всех республиках Среднего Поволжья действуют выборные представительные органы власти, осуществляющие законодательные функции – Государственное Собрание в Республике Марий Эл, и Государственные Советы в Республике Татарстан и Чувашской Республике.
Государственное Собрание Марий Эл избирается сроком на четыре года, состоит из 67 депутатов, является постоянно действующим органом власти и осуществляет свою деятельность в форме сессий и заседаний постоянных комиссий. Собрание избирает из своего состава Председателя и его заместителей.
Государственный Совет Республики Татарстан в отличие от Государственного Собрания Марий Эл является не только законодательным, но и контрольным органом власти (ст. 89 Конституции). Деятельность Совета осуществляется на сессиях, пленарных сессиях (их решения приоритетны по отношению к решениям сессий) и заседаниях постоянных комиссий. Из состава Совета избирается Председатель Государственного Совета, его заместители, Президиум Государственного Совета и Комитет парламентского контроля Государственного Совета. Очевидно, что структура Государственного Совета Республики Татарстан сложнее, чем устройство Государственного Собрания Марий Эл, но и число депутатов в Совете выше – 130 против 67-и в Собрании Марий Эл.
Государственный Совет Чувашской Республики также осуществляет контрольные функции, избирает из своего состава Председателя Государственного Совета, его заместителей, осуществляет деятельность на сессиях и на заседаниях постоянно действующих комиссий.
На законодательные органы республик возложено принятие Конституции и внесение в неё изменений, принятие законов, установление порядка организации и деятельности республиканских и местных органов власти, решение вопросов административно-территориального устройства, установление местных налогов, решение о проведении республиканского референдума, учреждение государственных наград.
Республики располагают во многом схожими системами исполнительной власти. В сферу их компетенции входит разработка и исполнение республиканского бюджета, обеспечение экономического и исполнительного развития, управление республиканской собственностью, обеспечение законности, правопорядка, охрана прав и свобод граждан, осуществление внешнеэкономической деятельности.
Для республик Среднего Поволжья, да и для большинства субъектов федерации свойственна особенность, в силу которой Глава государства (Президент Республики) возглавляет и исполнительную власть. Так, Глава Республики Марий Эл возглавляет Правительство Республики, Президент Республики Татарстан возглавляет Кабинет Министров Республики, Президент Чувашской Республики также возглавляет Кабинет Министров Республики.
Конституции республики уделяют значительное внимание порядку отправления судебной власти. Было бы опрометчивым ссылаться на противоречие этих положений федеральным предписаниям, относящим суд и судоустройство к исключительному ведению Российской Федерации. «Регламентируя» судоустройство, Конституции Республик воспроизводят положения федерального законодательства, – буквально повторяют их предписания, не вводят новых правил о судах, их устройстве, статусе судей и т.д. В то же время, не расширяя систему судов общей юрисдикции и арбитражных судов, Конституция Республики Татарстан дополняет судебную систему Конституционным судом Республики (ст. 139). Представляется, что такое дополнение не вступает в противоречие с Конституцией России и её законами, т.к. юрисдикция указанного Конституционного Суда ограничивается территорией Республики Татарстан и лишь делами о соответствии нормативных правовых актов, принимаемых в Республике, её Конституции. Суд с той же компетенцией действует в Республике Марий Эл. В Чувашской Республике с той же целью действует Комитет Конституционного надзора.
Органы конституционного контроля в целях защиты конституционного строя, основных прав и свобод человека осуществляют толкование конституций, дают оценку нормативно-правовым актам об их соответствии Конституциям, участвуют в разрешении конституционных споров между республиками и Российской Федерацией.
В Конституциях вновь подтверждены принципы независимости судей, подчинения судей только конституции и законам, неприкосновенности судей, несменяемости судей, гласности, состязательности, равноправия сторон.
Конституции Республик не рассматриваются как статичные системы, не зависящие от общественно-политических условий, деформирующих, как известно, любой нормативный материал независимо от важности его источника. Основной Закон каждого субъекта Российской Федерации предусматривает порядок его изменения и совершенствования. Конституция Республики Татарстан изменяется по решению Государственного Совета. Конституция Республики Марий Эл в зависимости от важности положений, подвергающихся пересмотру, может изменяться либо Конституционным Собранием Республики и народным голосованием, либо Государственным Собранием. Конституция Чувашской Республики изменяется по решению её Государственного Совета.
Возможность пересмотра конституций служит важным условием к развитию конституционной реформы, которая будет продолжаться по мере утверждения основ конституционного строя Российской Федерации.
На втором этапе конституционной реформы принимаются новые редакции Конституций.
Чувашская Республика.
30 ноября 2000 г. Государственным Советом Чувашской Республики принимается Конституция Чувашской Республики. Впоследствии она изменяется законами от 27 марта 2003 г., 19 июля 2004 г., 18 апреля 2005 г., 5 октября 2006 г.
Конституция Чувашской Республики включает 105 статей, распределенных по 10 главам, 9 из которых раскрывают схему общественно-политического устройства Республики и условия её конституционного режима, а десятая содержит заключительные и переходные положения.
Основы утвержденного Конституцией общественного строя не отличаются от федеральных: человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью, власть принадлежит народу; частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности обеспечиваются равной защитой; местное самоуправление получает признание и гарантии осуществления. Закрепляются принципы государственной власти: сохранение государственной и территориальной целостности Российской Федерации; гарантируется распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов на всей территории Чувашской Республики, верховенство права при формировании органов государственной власти и ее осуществлении, разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную и их взаимодействие в целях обеспечения сбалансированности полномочий, исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, самостоятельное осуществление органами государственной власти Чувашской Республики принадлежащих им полномочий, самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Впервые конституируется статус Чувашской Республики как государственного образования (данному вопросу посвящена глава 3), установлена неоднозначная связь между Российской Федерацией и Чувашской Республикой как её субъектом, определен предмет её ведения – границы, в которых Чувашская Республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно, в том числе принятие Конституции и её изменение; принятие законов, иных нормативных правовых актов и их изменение; управление и распоряжение государственной собственностью; принятие республиканского бюджета и утверждение отчета о его исполнении.
Конституцией Чувашской Республики определена система органов государственной власти: глава 4 определяет статус Президента, глава 5 – полномочия Государственного Совета, глава 6 – полномочия и порядок образования Кабинета Министров.
Установлено, что Президент является выборным высшим должностным лицом и, одновременно, главой исполнительной власти Республики, а также гарантом её Конституции. В полномочия Президента входят практически все функции власти, которые могут быть осуществлены единолично в пределах ведения Чувашской Республики. Президент, в частности, формирует Кабинет Министров, определяет структуру исполнительной власти Чувашской Республики и координирует деятельность её органов, назначает с согласия Государственного Совета Председателя Кабинета Министров Чувашской Республики, проводит согласительные процедуры (в том числе по поводу назначения мировых судей, Прокурора Чувашской Республики), подписывает и обнародует законы Чувашской Республики, распускает Государственный Совет в случаях, предусмотренных Конституцией (полномочия Президента перечислены в ст. 72 Конституции).
Государственный Совет Чувашской Республики по положениям главы 5 Конституции является её постоянно действующим высшим и подчеркнуто единственным законодательным органом государственной власти, избираемым на пять лет. Государственный Совет состоит из 44 депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Полномочия Государственного Совета определены ст. 80 Конституции, и включают, в частности, принятие Конституции, законов Чувашской Республики, их толкование, утверждение республиканского бюджета и отчетов о его исполнении, установление административно-территориального деления Чувашской Республики, программ социально-экономического развития Чувашской Республики, назначение мировых судей, назначение референдума, выражение недоверия Председателю Кабинета Министров Чувашской Республики. В пятой же главе дан порядок рассмотрения законопроектов, принятия и обнародования законов. Принятый Государственным Советом закон в течение пяти дней направляется Президенту республики для подписания. Закон должен быть либо подписан и обнародован, либо отклонен в течение 14 дней со дня его поступления к Президенту.
Полномочия Кабинета Министров Чувашской Республики перечислены в главе 6 Конституции.
Кабинет Министров Чувашской Республики является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Чувашской Республики, обеспечивающим исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Конституции Чувашской Республики, её законов и нормативных правовых актов. В полномочия Кабинета Министров помимо исполнения законов входят: обеспечение социально-экономического развития республики, единой государственной политики в области финансов, науки, образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социальной защиты, экологии и природопользования. Кабинет Министров управляет и распоряжается государственной собственностью Чувашской Республики, обеспечивает исполнение её бюджета.
В соответствии с Конституцией 2000 г. Чувашская Республика не имеет ни своей судебной системы, ни каких-либо органов, дополняющих судебную систему Российской Федерации. Деятельность арбитражного суда и судов общей юрисдикции определяется только федеральным законодательством, но деятельность мировых судей подчиняется также и законодательству Чувашской Республики.
Важной новеллой являются правовые нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в главе 8 Конституции. Установлено, что местное самоуправление осуществляется вне системы государственной власти путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, а равно через выборные органы и должностных лиц местного самоуправления.
Порядок, установленный для изменения Конституции, раскрывает важнейший вопрос о том, как вообще принимается Основной Закон Чувашской Республики – не путем прямого волеизъявления народа референдуме, а путем принятия специального закона Государственным Советом Чувашской Республики.
Республика Марий Эл.
Схожее конституционно-правовое регулирование диктуется Конституцией Республики Марий Эл. Законами Республики от 22.02.2000г. № 9–З, от 05.06.2000 № 24–З, от 21.12.2000 № 48–З, от 21.12.2000 № 49–З, от 11.05.2001 № 14–З, от 28.05.2001 № 15–З в Конституцию вносятся изменения, приводящие её в точное соответствие с принципами федерализма. Указано, в частности, что Республика Марий Эл – республика (государство) в составе Российской Федерации; определено, что Конституция Республики Марий Эл имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории республики, а республика обладает всей полнотой государственной власти и осуществляет собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; гражданство Российской Федерации и гражданство Республики Марий Эл детерминируются путем признания второго в границах Республики: установлено, что граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории Республики Марий Эл, являются одновременно гражданами Республики Марий Эл.
Конституция Республики состоит из 112 статей, распределенных по 9 главам.
Состав основ конституционного строя не отличается от одноименных положений Конституции Чувашской Республики. Тем не менее, некоторые принципы конституционного режима не были сформулированы в первоначальной редакции Конституции, – были включены в неё позже, в 2000 г., при внесении изменений в Основной Закон. Такими новеллами (по существу – лишь техническими поправками, согласующими текст Конституции Республики с Конституцией Российской Федерации), в частности, являются: положение ст. 3 Конституции, в соответствии с которым власть в Республике Марий Эл принадлежит народу, положение ст. 7, в соответствии с которым законы подлежат обязательному опубликованию, положение ст. 9, в соответствии с которым социальная политика Республики Марий Эл направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, положение ст. 13, в соответствии с которым никакая религия в Республике Марий Эл не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
Конституцией Республики определена система действующих в Республике органов государственной власти: таковыми в соответствии со ст. 6 являются Государственное Собрание Республики Марий Эл, Президент Республики Марий Эл, Правительство Республики Марий Эл, Конституционный суд Республики Марий Эл и иные органы.
Компетенция Государственного Собрания определена гл. III Конституции. Государственное Собрание Республики Марий Эл – парламент Республики – является высшим представительным и законодательным органом государственной власти Республики, осуществляющий помимо законотворческой функции контрольные полномочия. Государственное Собрание избирается на четыре года, является постоянно действующим органом власти, и осуществляет свою деятельность в форме сессий и заседаний постоянных комиссий. Компетенция Собрания включает принятие законов, изменение Конституции, толкование законов и Конституции.
Законы, принятые Государственным Собранием, направляются в течение пяти дней Президенту республики для подписания и опубликования. Президент республики в течение четырнадцати дней с момента поступления подписывает закон.
Высшим должностным лицом республики является Глава, избираемый на 4 года путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании.
Полномочия Главы Республики определены ст. 79 Конституции Марий Эл. В его компетенцию, в частности, входит обеспечение прав и свобод граждан Республики Марий Эл, назначение референдума, формирование Центральной избирательной комиссии (для сравнения – Президент Чувашии вправе формировать лишь половину от состава ЦИК), руководство системой органов исполнительной власти Республики, обеспечение их взаимодействия с Государственным Собранием; определение структуры органов исполнительной власти Республики; формирование Правительства Республики, изменение его состава.
В отличие от Конституции Чувашской Республики Конституция Республики Марий Эл не определяет компетенцию Правительства Республики путем «списочного» перечисления его функций (для этих целей принимается отдельный закон). Непосредственно Конституцией установлено лишь, что Правительство формируется Главой Республики, деятельность Правительства состоит в исполнении законов, – с этой целью Правительством издаются постановления и распоряжения; перед вновь избираемым Главой РеспубликиПравительство Республики слагает свои полномочия (ст. 84, 85 Конституции).
В отличие от Чувашской Республики в Республике Марий Эл действует собственный орган судебной власти – Конституционный Суд Республики Марий Эл. Конституционный суд Республики является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В полномочия Суда входит проверка всех нормативных правовых актов, издаваемых в Республике, на предмет их соответствия Конституции Республики; толкование Конституции Республики.
Порядок изменения Конституции предусматривает случаи, когда Основной Закон изменяется по решениям Конституционного Собрания или всенародного голосования (ст. 108). Эти процедуры должны соблюдаться всегда, когда затрагиваются основы конституционного строя. В остальных случаях Конституция изменяется законами Республики.