Главная | Обратная связь

Краткое изложение основ содержания темы

Соединенные Штаты Америки.Система государственного управления США отличается сильной степенью фрагментации и децентрализации, что объясняется наличием у каждого из штатов достаточно широкой сферы компетенции. Однако в данной системе существует и ряд унифицирующих факторов, без которых невозможно было бы существование единого государства:

· наличие федеральной Конституции и федерального законодательства, в рамках которых действуют все государственные органы и организации;

· существование гомогенной (однородной) политической культуры, сформировавшейся в течение всего периода существования американской демократии;

· наличие единой системы государственной службы, хотя и не такой мощной и автономной, как это характерно для Западной Европы.

Таким образом, одной из основных функций системы госслужбы в США является интегрирование процесса государственного управления в рамках всей федерации в целом. Для выполнения данной функции система обладает рядом особенностей: высокая квалификация занятых в ней служащих, замещение ими большей части должностей в структурах федерального правительства, централизованный отбор служащих, единая система оплаты служащих в зависимости от количества, качества и специфики их труда, единая система регулирования, особая категория «высших руководителей» (esprit de corps). Так называемая «система заслуг» (merit system), лежащая в основе системы, обеспечивает эффективное выполнение госслужбой ее функций. Необходимо, однако, отметить, что в целом положительная оценка государственными служащими своей роли в обществе не совпадает с общественным мнением, которое традиционно относится к госслужащим как работникам неэффективным и непродуктивны, а подчас даже вредным для общества.

В систему государственной службы США входит ряд категорий служащих, перечисление которых показывает, что система включает как служащих чисто административного аппарата, так и тех, кто занят предоставлением населению услуг в рамках публичного сектора:

1. «Белые воротнички» (General Schedule ─ Общий реестр) ─ самая большая группа административных служащих курьеры, секретари, техники по обслуживанию компьютеров, средние администраторы). Подбор данных категорий служащих проводится на основе различного рода тестов при наличии у тестируемого общего среднего образования. Из этой категории выделена особая категория госслужащих, выполняющих руководящие функции.

Служба высших руководителей (Senior Executive Office) ─ группа госслужащих, занятых на ведущих постах в госаппарате США, сложившаяся уже в 70-80-е годы нашего столетия. Ее создание призвано преодолеть излишнюю фрагментацию в структуре системы, создать баланс между карьерными чиновниками и политическими назначенцами, усилив интегрирующую функцию государственной службы (подробнее см. об этой категории далее).

6. Голубые воротнички (Wage Schedule ─ Реестр, получающих заработную плату). Как правило, этой категорией служащих выполняется различного рода техническая, а когда-то физическая работа. Большая часть из них занята в структурах министерства обороны.

7. Почтовые служащие. Данная группа всегда выделялась как самостоятельная, особенно отчетливо это проявилось после создания в 1971 году публичной корпорации в этой сфере деятельности.

8. Прочие (всего 10 групп). Наличие этих специфических групп диктуется либо особым характером ведомства, к персоналу которого они относятся (например, ЦРУ), либо тем, что данное структурное подразделение представляет собой автономную корпорацию в рамках публичного права (например, самая большая энергетическая корпорация - Tennessee Valley Authority), либо автономностью данных служб по отношению к федеральному правительству, т.к. они непосредственно связаны с Конгрессом (Главная Контрольная служба, Библиотека Конгресса). В большинстве из перечисленных особых групп персонала действуют те же механизмы, что и в группе 1, однако по ряду вопросов они имеют определенную автономию.

Особый интерес представляет среди названных категорий Служба высших руководителей, хотя она и не слишком многочисленна, однако играет ключевую роль в процессе государственного управления. Уже в 50-е годы была сделана первая попытка создания такой службы. Вновь к этой идее вернулись в 1971 году в период президентства Никсона, однако и тогда идея не была реализована. Более успешной была судьба рекомендаций, включенных в программу «Управление федеральными служащими», принятой в 1977 году при президенте Картере, когда необходимость создания целостной и эффективной системы работы с кадрами для отбора, назначения, развития, продвижения, поощрения и управления государственными служащими, от которых зависит судьба многих федеральных программ.

На первом этапе велась интенсивная разъяснительная работа среди чиновников для снятия психологического напряжения, связанного с любыми кардинальными переменами. Вступление в СФР было добровольным, однако количество отказов занять должность в ней было незначительным (менее 1%). Одной из проблем при этом оставался достаточно большой разрыв между заработной платой работников государственного и частного сектора.

В 1986 году в процессе совершенствования службы была проведена национальная конференция для подведения первых итогов реформы. Ее рекомендации впоследствии были реализованы: создан Совещательный комитет для улучшения взаимоотношений между разными группами руководителей, повышена зарплата, начал выходить ежегодный доклад о развитии службы, были приняты основы квалификационных требований. В 1993 году начала действовать специальная группа по управлению руководящими кадрами.

Администрация Клинтона также ставила задачу обновления госаппарата. Новый этап административной реформы проводился в трех основных направлениях: 1) изменение культуры в исполнительных органах и выработка нового подхода к управлению руководящими кадрами с ориентацией на 21 век; 2) внедрение в государственные органы управления общей модели по выявлению, отбору и развитию руководителей с учетом стратегии и бюджета организации; 3) улучшение системы ротации руководителей для более полного использования их способностей и навыков, в ходе изменения места работы и функциональных обязанностей.

Подводя итоги развития СВР можно констатировать, что в достаточно короткий срок в США был достигнут большой прогресс в развитии этой категории госслужащих благодаря мощному законодательному и научному обеспечению: начала действовать система отбора, оценки и развития чиновников СВР; был обеспечен баланс интересов между главами ведомств и государственными служащими; были проверены и вполне оправдали себя заложенные в основу данной системы принципы: децентрализации в кадровой политике, оплаты в зависимости от результатов работы, мобильности, создания условий для творческого развития и карьерного роста.

Великобритания.Сравнительный анализ различных систем государственной службы развитых бюрократий показывает, что каждая из них обладает определенными особенностями, хотя во многом данные различия кажущиеся или не столь существенные. В качестве основных особенностей государственной службы Великобритании можно выделить следующие:

· Несменяемость государственных служащих при переходе власти от одного кабинета к другому;

· Абсолютный политический нейтралитет: в процессе своей служебной деятельности чиновник не имеет право придерживаться тех или иных политических взглядов, а должен руководствоваться лишь интересами государства;

· Принятие на должность и продвижение по службе осуществляется исключительно в соответствии личными качествами и достоинствами чиновника. Назначения осуществляются не зависящими от политических партий специальными органами. Даже высшие чиновники выдвигаются на посты в министерствах представителями государственной службы, имеющими право инициативы, и только утверждаются министром;

· В период избирательной кампании партии информируют государственную службу о своих программных целях;

· Координация и интеграция политики кабинета осуществляется также и специальной канцелярией, которая вырабатывает единую позицию, приемлемую для всех министерств. Персонал канцелярии постоянно меняется, чиновники командируются в нее на 2-3 года из различных министерства.

Все названные выше особенности соответствуют основным параметрам систем профессиональной государственной службы. В последние десятилетия в большинстве стран данные системы подвергались серьезной критике как недостаточно эффективные и не соответствующие требованиям времени. В результате этого проводились многочисленные административные реформы, которые были призваны изменить ряд параметров, в первую очередь, отменить или сократить в объеме так называемые «привилегии» государственных служащих. Такая попытка была сделана и в Великобритании в период, когда у власти находилась М. Тэтчер.

Реформа была осуществлена, но далеко не в полном объеме, затронула преимущественно низшие категории государственных служащих. И проведение данной реформы, и усилия, прилагаемые в настоящее время для повышения эффективности государственной службы, диктуются все более сильным давлением общества на систему государственного управления.

Франция.Место и роль государственного аппарата были предметом общественного интереса и споров еще с 1789 года. Дискуссии о приватизации и национализации, правах и обязанностях государственных служащих велись на протяжении столетий. При этом никогда не ставился вопрос о контроле над бюрократическими структурами, они никогда не воспринимались как угроза демократическому развитию. Концепция французской государственной службы строится на основе национальной политической культуры. В настоящее время от нее ожидают повышения эффективности деятельности, служения демократическим ценностям. Данные цели должны быть достигнуты путем социальной модернизации в ходе различного рода организационных экспериментов. Таким образом, не поднимается вопрос о радикальных реформах в сфере государственной службы и не ставится под сомнение сохранение ее роли в демократическом государстве. Система государственного управления и государственная служба как один из ее элементов являются ядром французской политической системы.

Можно выделить две основные особенности системы французской государственной службы, в значительной степени сохраняющие свою релевантность и сегодня.

Во-первых, в данной системе особенно подчеркивается базовая роль «grand de corps» (высших государственных служащих) как аккумулятора профессиональных знаний и управленческой экспертизы. Они постоянно вовлекаются в разработку и принятие важнейших политических решений на высшем уровне, в разработку программ социальных реформ и экономического развития. Высшие государственные служащие осуществляют контроль над соблюдением всех норм административного права и способствуют их унификации. В первые годы после второй мировой войны они сыграли решающую роль в восстановлении и модернизации экономики, выполнив роль своеобразного заменителя неэффективной политической элиты. Данная тенденция еще более усилилась в период 5-ой Республики.

Во-вторых, важна роль государственной службы как наиболее благоприятной сферы социальной мобильности для молодых трудолюбивых, небогатых людей (особенно было характерно в период 3-ей республики). Введение в конце 19 века карьерной системы государственной службы сделало продвижение по служебной лестнице официальным признанием профессиональных заслуг.

Госслужба сыграла решающую роль в превращение Франции в индустриальную державу, что особенно ярко проявилось в таких секторах как строительство железных дорог и других публичных сооружений, а также в правоохранительной системе и системе национальной обороны.

В 5-ой республике высшие государственный служащие стали реальной политической силой, противовесом неэффективным политическим партиям. Именно система госуправления рассматривается сегодня во Франции как гибкий рычаг для проведения социальных программ, основной источник организационных инноваций.

Как и во многих других системах государственной службы (ФРГ, Великобритания, Япония, РФ ─ период после 1992), во французской системе существует специальное учебное заведение для подготовки чиновников, особенно для высших государственных должностей. ЭНА (Ecole Nationale d’Administration). Данное учебное заведение является одновременно и службой по набору и отбору и центром подготовки персонала, причем она проводит конкурсные испытания для принятия на подготовку к замещению высших государственных должностей, как только закончивших Вузы, так и уже работающих чиновников. После завершения курса обучения успешно завершившие его выпускники отбираются для замещения вакантных должностей на основании достигнутых результатов. Курс обучения в ЭНА рассчитан на 2,5 года, из которых год посвящается практической работе в префектуре или посольстве, а также в конце практики короткий срок кандидаты работают в частном секторе. В курс обучения входят дисциплины, связанные с административным процессом и правом, международными связями, экономикой, государственными финансами и социальной политикой. Элитарный характер данного учебного заведения соответствует достаточно высокой степени элитарности всей системы государственной службы.

В начале 80-х годов во Франции началась административная реформа, целью которой было повышение эффективности государственной службы. На первом ее этапе были точно определены функции каждого из структурных элементов, вводились организационные и технические новшества. Министерством государственной службы проводились регулярные совещания на общенациональном и региональном уровне. Организовывались многочисленные программы по обучению персонала, вводились пилотные схемы в отдельных органах. Успешное проведение реформы стало возможным благодаря достижению многочисленных политических и организационных компромиссов. Начиная с 1992 года, в системе французской государственной службы появились автономные административные подразделения с собственной финансовой и кадровой компетенцией. Одним из наиболее существенных факторов, способствовавших успешному ходу реформы, было то, что в процессе модернизации не ставился вопрос об идеологии государственной службы, правовом статусе государственного служащего и необходимости его радикального изменения.

Федеративная Республика Германия.Система государственной службы ФРГ по праву считается одной из наиболее формализованных и регулируемых многочисленными законодательными положениями и подзаконными актами. Это обеспечивает в значительной степени эффективное функционирование системы, т. к. дает государственным служащим прочную основу их деятельности, гарантируя им широкие права, а также четко определяя обязанности.

В целом система госслужбы состоит в Германии из двух категорий занятых, различие между которыми определяется их различным правовым статусом: чиновников, с одной стороны, и служащих и рабочих, с другой. Между публично-правовыми (чиновников) и частноправовыми (служащих и рабочих) служебными отношениями существуют большие системные отличия:

Основной формой статуса чиновника является пожизненный статус. Ему предшествует, как правило, статус чиновника, проходящего испытательный срок, а перед прохождением испытательного срока, на период подготовки в рамках подготовительной службы, вводится статус чиновников справом отзыва.

Кроме того, существует статус чиновника на ограниченный срок и чиновника, работающего на безвозмездной основе(почетного чиновника).

Тип статуса чиновника имеет значение, прежде всего, для решения вопроса о возможности прекращения его действия. Действие статуса чиновника с правом отзыва может быть прекращено без наличия особых условий ; хотя, исходя из целей обучения, для этого должна существовать определенная причина. Статус чиновника на испытательный срок может быть отменен путем увольнения, если кандидат не смог доказать свою пригодность. Действие пожизненного статуса может быть прекращено против воли чиновника только в результате судебного решения (решение дисциплинарного суда). Пожизненный статус является основной формой правового статуса профессиональных чиновников, вследствие чего говорится о принципе пожизненного действия статуса.

Промежуточное положение между базовым статусом и служебным статусом занимает правовое положение так называемых политических чиновников. Для ряда высших государственных должностей установлено, что лица, занимающие эти должности, обязаны иметь политические взгляды, соответствующие целям и основной политической линии правительства, и что их работодатель (патрон), несмотря на возрастные границы и на профессиональную пригодность, может в любой момент отстранить их от должности (переведя временно в отставку), если он считает, что это соответствие нарушено. У нанимателя в данном случае очень много возможностей для оценки, а в случае опротестования такого перевода в суде можно рассчитывать на успех только в случае доказательства наличия соображений, не относящихся к существу дела. Правовое положение в данном случае преимущественно определяется возможностью перевода в состояние (временной) отставки в любой момент. Вследствие этого такое правовое положение, хотя и не идентично полностью базовому статусу, но близко к нему.

В настоящее время этические представления формируются, прежде всего, на основе обязательства служить общему благу, беспартийности, верности конституции, готовности к противодействию в случае нарушения Конституции или закона указаниями начальника

Одним из условий принятия чиновника на государственную службу и присвоения ему статуса является уровень подготовки, определяемый законом для каждой карьерной категории в соответствии с характером деятельности:

Обязанности чиновника и их исполнение.

Многие обязанности чиновника рассматриваются как определенные Основным законом (конституцией). Таковыми являются в частности:

Запрет на участие в забастовках;

Обязанность сохранять верность конституции.

Обязанность сохранения партийно-политического нейтралитета. Эта обязанность предполагает нейтральное с политической точки зрения исполнение должностных обязанностей, а не обязанность не принадлежать ни к какой политической партии.

Модель деятельности профессиональных чиновников, закрепленная в Конституции, основывается на принципе, согласно которому, профессиональная деятельность чиновника является основным видом его деятельности. Первоначально эта модель рассматривалась как преграда на пути частичной занятости. Однако она рассматривалась всегда и рассматривается в настоящее время как преграда для совмещения нескольких видов профессиональной деятельности.

Еще одной важнейшей обязанностью чиновника является его ответственность за конституционность и законность всех действий. Эта ответственность связана с обязанностью заявить протест в том случае, если чиновник считает указания своего начальника противозаконными. Это требование, обратиться с сомнениями по поводу конституционности и законности к следующему вышестоящему начальнику, является внутренним обоснованием гарантированного правового положения чиновника. Если вышестоящий руководитель подтвердит указание, чиновник освобождается от своей ответственности, если только предписываемые действия не являются уголовно наказуемыми или противоречат достоинству человека.

Неразглашение служебной информацииявляется традиционной обязанностью чиновника. Требование неразглашения служебной информации выдвигается как в интересах главы исполнительной власти и одновременно правящих политических сил, так и в интересах граждан.

Обязанность соблюдения сдержанности и корректности в политической деятельности.Хотя чиновник и может принимать участие в деятельности политических партий или иной политической деятельности, он обязан при этом соблюдать сдержанность и корректность. Данная обязанность призвана, во-первых, предотвращать противоречия в деятельности исполнительной власти в ее внешних проявлениях. Чиновник не может высказывать мнение, отличающееся от общих положений, определенных главой исполнительной власти, в сфере своих функций.

Отсутствие корыстных интересов.

Профессиональное чиновничество, имея гарантии выполнения своих обоснованных притязаний правовыми нормами, стремится к исключению возможностей коррупции. Коррумпированный чиновник рискует попасть под уголовное преследование и потерять свой статус чиновника.

Обязанность выполнять указания и поддерживать руководителя.

Чиновник должен следовать указаниям до тех пор, пока он не будет вынужден опротестовать их вследствие их антиконституционности и противозаконности. В качестве указаний рассматриваются также административные распоряжения. Однако и вне рамок обязанности опротестования чиновник должен высказывать сомнения по поводу осмысленности и целесообразности указаний. В обязанности чиновника входит критическое отношение в процессе совместного выполнения той или иной задачи. По отношению к руководителю чиновник должен соблюдать общепринятые нормы человеческих взаимоотношений.

Принцип полного государственного обеспечения.

Правовые нормы оплаты труда чиновников возникли на основе правового постулата, который связывают с принципом полного государственного обеспечения чиновников. Исходя из него, оплата является общим вознаграждением, включая различные формы обеспечения, за общий объем деятельности, выполненный человеком в рамках принятого им на себя пожизненно служебного статуса.

Освобождение от взносов в рамках государственного пенсионного страхования, страхования на случай болезни и безработицы.

До конца 19 века из окладов чиновников высчитывались взносы в кассу для выплат близким родственникам на случай смерти чиновника. От этих вычетов отказались вместо их постоянного линейного повышения.

Чиновники не включаются в систему обязательного медицинского страхования. В течение длительного времени они сами должны были нести все расходы в случае болезни и лишь, в крайнем случае, могли получить финансовую поддержку. В настоящее время наниматель и чиновник вместе несут расходы в случае болезни через систему специальных пособий.

Чиновники не платят страховые взносы на случай безработицы, т.к. они, как правило, не получают выплат по этому виду страхования.

В значительной степени специфична система оплаты чиновников, ее структура представлена с таблице:

Среди правовых норм оплаты существует запрет на отказ от получения жалованья, который также связан с принципом полного государственного обеспечения. Причина его введения заключается в необходимости исключить возможность выиграть борьбу за какую-либо должность с помощью встречного предложения более низкой, чем полагается, оплаты. Особенно актуально это положение для выборных чиновников.

Использование в соответствии с должностью и право на поддержку в процессе профессионального роста.

Из обязанности государства по попечению о чиновниках вытекает и право на использование в соответствии с должностью, понимаемой в соответствии с правовым статусом. Основой этого положения является мнение о том, что в понятие достоинства человека входит также определение в рамках его профессионального статуса поля деятельности, соответствующего его возможностям.

Следствием обязанности государства по попечению является право чиновника на то, чтобы в рамках всех затрагивающих его кадровых мероприятий с ним обращались объективно, справедливо, а также доброжелательно. Из этого следует также формальное право на прекращение любых противоречащих объективным данным или правовым нормам действий, препятствующих профессиональному росту.

Япония.Система государственной службы Японии, созданная в 80-е годы 19 столетия первоначально была ориентирована на исполнение воли олигархии, которая осуществляла тогда управление империей. Декларировалась внепартийность бюрократии, которая призвана служить империи для общего блага (ориентация на прусскую модель).

К началу 20-х годов нашего столетия, с ростом влияния политических партий и появлением демократических тенденций в обществе система государственной службы в большей степени подвергалась их влиянию, однако этот процесс был прерван резким ростом военной бюрократии и началом войны. После поражения, в период американской оккупации, процесс развития системы государственной службы во многом определялся влиянием оккупационных властей. Бюрократия была включена в общую правовую систему, стала подотчетной кабинету министров и премьер-министру как его главе, которые в свою очередь избирались парламентом как главным органом государственной власти в стране. Однако следует констатировать, что в ходе процесса демократизации именно национальная бюрократия изменилась менее всего. Так в ходе экзамена, проводившегося в послевоенные годы для определения пригодности действующих чиновников для работы в новых условиях, 80% сдававших смогли справиться с ним вполне успешно.

Система публичной службы, как и во многих странах, распадается в Японии на государственную (действует на общегосударственном уровне) и местную (уровень префектур и муниципий). В рамках государственной службы осуществляется как чисто административная, управленческая деятельность, так и предоставление услуг населению.

Система функционирует на основе Национального закона о государственной службе, который реализуется особой Национальной службой по вопросам персонала (jijikyoku). Закон, принятый еще в годы оккупации, содержит запрет для государственный служащих на участие в забастовках, который профсоюзы безуспешно пытаются отменить в течение всех прошедших десятилетий.

Японская бюрократия (только государственная) самая маленькая в мире ─ 5% населения, 10% работающего населения (в США ─ 16% занятых, во Франции ─ 22,5%), что связано с высокой степенью децентрализации системы управления. Многие функции, особенно по предоставлению услуг выполняются органами и службами в префектурах и муниципиях. Рост численности персонала государственной службы сдерживался политическими методами, так уже в 60-е годы был определен потолок численности сотрудников национального правительства, который сохранился и к концу 70-х годов. В 80-е годы была проведена следующая реформа, связанная с приватизацией мощнейших национальных компаний и перераспределением компетенций между общенациональным и местным уровнем. Для ослабления сопротивления бюрократии создавались специальные консультативные органы по проведению реформы (бизнесмены, ученые). Ими вырабатывались предложения по проведению реформы, осуществлялась ее координация. Большое внимание было уделено легитимации всех мероприятий в обществе. На первом этапе были учтены многие предложения самих госслужащих. Многие административные вице-министры намеренно включались в процесс реформирования. Премьер-министр Накасоне объединился при проведении реформы с могущественными лидерами корпоративного мира и министрами ведущих экономических министерств, поддерживавшими реформу. Проведение реформы было рассчитано на длительный период.

В качестве основных параметров японской системы госслужбы в настоящее можно выделить следующие:

· элитарность

· партийную нейтральность (особенно для общегосударственного уровня)

· систему отбора в соответствии с подготовкой и способностями (система заслуг, меритократический принцип)

· лидерство в жизни общества при сравнительно небольшом размере

· служение общим интересам

Как можно видеть, эти основные параметры в целом совпадают с теми принципами, на которых строятся системы государственной службы во всех демократических странах. Однако японская система выделяется среди них тем, что в обществе она воспринимается как уважаемый, преданный своему делу корпус служащих, чего мы не можем сказать о европейских и американской бюрократиях.

Ядром японской административной системы (как, впрочем, и любой другой) является процесс отбора и подготовки персонала. Специальный и технический персонал отбирается путем обычной оценки, в то время как для высших управленческих должностей предусмотрен конкурс, который проводится в виде специального экзамена. О его сложности может свидетельствовать уже тот факт, что из 28000 участвовавших в экзамене в 1988 году выдержали его только 1800 человек, т. е. 0,65%. Участвуют в экзамене, как правило, только выпускники наиболее престижных университетов, прежде всего Токийского и университета Киото. Добавим, что само поступление в эти университеты также является серьезной преградой на пути к государственным должностям. Таким образом, процесс отбора придает госслужбе Японии элитарный характер, обеспечивая при этом достаточно гомогенный состав персонала отдельных министерств, необходимый для их успешной работы. Формируется «esprit de corps» (корпоративный дух) японских чиновников.

Его своеобразие заключается в что, что при принятии решений особое внимание уделяется консенсусу. При этом действует так называемая система «ringisei», согласно которой каждый участвующий в этом процессе (с самого низкого уровня) ставит свою подпись и личную печать на документе. Наблюдается также общее неформальное стремление избегать конфликтов. Однако подобное единство внутри министерств и ведомств ведет часто к обострению конфликтов между ними.

В качестве одной из особенностей системы государственной службы Японии следует отметить также то, что она развивалась и действовала в течение длительного периода в условиях действия своеобразной избирательной системы и господства консервативной ДЛП (Либерально-демократической партии Японии).

 

Задания (вопросы) для самоконтроля

1. Выделите основные особенности система государственной службы США.
2. Определите роль службы «высших руководителей».
3. Сравните особенности деятельности «белых» и «голубых воротничков».
4. Сформулируйте изменения в системе государственной службы Великобритании в эпоху М. Тэтчер.
5. Сформулируйте роль системы государственной службы Франции в развитии страны.
6. Определите, в какой степени реформы государственной службы затронули во Франции основы государственного строя.
7. Выявите основные принципы деятельности немецкого чиновника.
8. Установите системность взаимодействия этих принципов.
9. Определите отличия системы государственной службы Японии от аналогичного института в европейских странах.
10. Выделите в российской государственной службе черты, заимствованные из систем государственной службы в развитых странах.