 |
|
Глава I. Муниципальное право (право местного самоуправления) -
Отрасль права, научная и учебная дисциплина
Исторический очерк и основные тенденции в формировании местного
Самоуправления
Первые теоретические основы учения об организации местной власти можно найти в работах Токвиля, Гнейста, Штейна. Принципиальные особенности идей французского публициста А. Токвиля (1835г.) и германских ученых Гнейста, Штейна, Лабанда заключались в том, что генерирующим положением выступала теория свободной общины (6). В частности, А. Токвиль отмечал, что "Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет" (7). Эти идеи сыграли конструктивную роль в формировании представлений о местном самоуправлении и закреплении их в конституции Бельгии (1831 г.) и актах других государств. Впервые были выделены положения о собственных общинных делах и возможности передачи отдельных государственных дел в ведение органов местного самоуправления.
Со временем идеи свободной общины трансформировались в общественную теорию самоуправления. Характерными признаками данной теории, которая получила развитие в России (Н.М. Коркунов, П.П. Гронский, Н.И. Лазаревский, М.Д. Загряцков и др.), были:
- негосударственный и хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления;
- отсутствие четкого перечня вопросов ведения;
- противопоставление общественных интересов государственным делам.
Вполне понятно, что по мере укрепления публично-государственных начал возрастание роли официальных источников права и соответствующих учреждений создали необходимые предпосылки для обоснования государственной теории самоуправления, наиболее последовательными сторонниками которой были Гнейст и Штейн. Интерес в этом смысле представляют земские реформы в России (1864 г.), где земства - выборные по сословным квотам учреждения и их исполнительные службы, выполняли не только задачи местного значения, но и наделялись государством рядом публичных функций (сбор налогов и доставка их в казну, земское правосудие и полиция, чиновники земских учреждений) (8).
Но и в те времена, начиная с середины XIX века, государства отдавали себе отчет в том, что необходимо находить разумное соотношение между центральной и местной властями в рамках законодательных положений. Что местная власть может быть эффективной, если она:
1) самостоятельна и действует в пределах закона;
2) компетентна в решении вопросов компактно проживающего населения;
3) способна решать текущие местные проблемы с учетом интересов государства (9).
Процесс реформирования власти на местах, начавшийся на территории бывшего СССР в 1990-1991 г.г., привел к появлению Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который и явился основой формирования местного (муниципального) управления в стране (10). В Республике Казахстан был принят Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан" от 15 февраля 1991 г., который, впрочем, действовал непродолжительное время, содержал старые подходы советизации местной жизни и не проводил различий между государственными и общественными началами. В действительности представительные органы местной власти и их исполнительные органы территориального общественного самоуправления относились к местному самоуправлению.
Современная практика государственного строительства обращается, как правило, к англо-американской и европейской моделям организации местного самоуправления. Для англо-американской модели характерно законодательное закрепление децентрализации и деконцентрации власти, т.е. функционирование местного самоуправления на всех уровнях ниже государственного (штатов, провинций и пр.). Сущность этой модели состоит в том, что государство сознательно, в силу сложившихся исторических и правовых традиций, сознательно ограничивает сферы своего властного влияния и переуступает органам местного самоуправления (муниципалитетам) самостоятельно решать все вопросы, имеющие региональное и местное значение. Но при этом сохраняется возможность учитывать особенности региона, в силу чего нет в США унификации организации муниципалитетов даже в пределах одного штата (11).
В подавляющем большинстве зарубежных стран (США, Канада, Япония и др.) система органов местного самоуправления строится на основе системы административно-территориальных единиц с учетом различных факторов, влияющих на организацию самоуправления. Именно эти обстоятельства послужили для Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского основанием полагать, что общину можно рассматривать как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права (12).
Например, в США муниципальные сообщества самостоятельны в выборе модели муниципального самоуправления. Можно с уверенностью сказать, что таких моделей около 50. И тем не менее, принято выделять шесть видов органов муниципального управления: графства, города, бороу, виллиджи, тауны и тауншипы (виллиджи имеются в 17 штатах, тауны - в 30, бороу - 13 штатах, на Северо-Западе - тауншипы). Муниципалитеты, как правило, традиционно придерживаются трех схем организации управления:
- "комиссионная", которая впервые была применена в 1901 г. (штат Техас). По этой схеме население избирает на 3-5 лет муниципальный совет, но при этом каждый член совета является одновременно руководителем одного из департаментов исполнительного аппарата муниципалитета;
- муниципальный совет назначает менеджера (совет-менеджер), последний работает на основании контракта и возглавляет исполнительный аппарат. В целях облегчения поиска кандидатуры менеджера Национальная ассоциация менеджеров имеет не только банк данных о кандидатах, но и сведения о вакансиях;
- избираемый муниципальный совет из своего состава избирает мэра (совет-мэр). Эта схема управления имеет два варианта: а) мэр (слабый мэр) избирается на 3-5 лет, который подотчетен совету и выполняет церемониальные, представительские функции и обладает правом вето; б) сильный мэр (назначаемый) самостоятельно руководит исполнительным аппаратом и проводит свои решения в пределах муниципального округа (13).
Для европейской модели местного самоуправления присущ дуалистический принцип, смысл которого заключается в сочетании высокой степени централизации местного государственного управления и наличия самоуправления. Но и во Франции, в системе местного государственного управления, ключевая роль перешла от префекта к председателю генерального совета. Основой же местного самоуправления являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. Каждая коммуна имеет свой совет, который, в свою очередь, избирает мэра.
Но подобная модель сформировалась в ходе проведения реформ по децентрализации, деконцентрации центральной власти. Во-первых, децентрализация явилась реакцией на постоянное влияние государства на сферы жизни общества. Во-вторых, сохранялась опасность, что в решении, принимаемом на общенациональном уровне, не учитываются местные интересы населения. В-третьих, назрела и сохраняется потребность в признании права гражданина на самовыражение (14).
Самоуправление в Германии, согласно сложившимся традициям и правовой доктрине, может осуществляться юридическими лицами публичного права. То есть государство признает местное самоуправление в районах, городах в ранге районов и общин и делегирует часть своих функций. При этом в Германии функционируют четыре основных типа организационного устройства общин: а) магистратный; б) бургомистерский; в) северогерманский и г) южногерманский.
Община имеет право решать задачи на местном уровне под свою ответственность (15), т.е. является исключительным и самостоятельным носителем публичного управления (16). Вместе с тем, сохраняется правовой надзор со стороны государственных учреждений. Он осуществляется за законностью выполнения муниципальными органами собственных полномочий. Также осуществляется и профессиональный надзор за функциями, которые были делегированы органам самоуправления.
Достаточно подчеркнуть, что решение общины представляется органу правового надзора (органы министерства внутренних дел) и может выполняться только тогда, когда надзорные органы подтвердят его законность или не опротестуют в течение месяца.
Учитывая, что Конституции многих государств (США, ФРГ и др.) содержат лишь общие положения, очевидно, эти и другие обстоятельства, интеграционные процессы в Европе, переход стран социалистического содружества (Польша, Венгрия и др.) к формированию демократических институтов предопределили необходимость принять в 1985 году Европейскую Хартию местного самоуправления.
Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы - органом, последовательно отстаивающим интересы местных, региональных органов государств Европы, подписавших Хартию, стала важнейшим источником муниципального права.
В данном документе местное самоуправление рассматривается как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (17). Однако отдельные специалисты полагают, что мы имеем дело с неудачным переводом с французского языка Европейской Хартии о местном самоуправлении и что речь должна идти о праве и способности местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения (18). Проблема, как нам представляется, не ограничивается только точностью перевода. Гораздо важнее определиться в природе местной власти. Власть всегда имеет в своей основе общественный характер. Не случайно системный подход ориентирован на поиски тайны власти в общественных структурах и функциях как выражением системы (19). Суть проблемы заключается в том, что если государственные интересы имеют выраженный институциональный характер, то для местного самоуправления этот путь, как правило тернистый, следует пройти. О чем свидетельствует опыт Российской Федерации, когда для ряда регионов реализация конституционных положений о местном самоуправлении потребовала принятия федерального закона Российской Федерации "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. и Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (20).
Данные проблемы, по существу, явились отражением тенденций воспроизводства и концентрации власти. По убеждению политологов, основа власти видится в противоречии или несимметричности функций, возможностей гражданского общества и государства (21). Именно соотношение управления и самоуправления находится в центре внимания государственных и общественных институтов. Показательна в этом плане была работа XVII мирового конгресса по управлению, состоявшегося в 1975 г. в Каракасе (Венесуэла). Новые реальности требуют перестройки управления, повышения ответственности управляющих (менеджеров) и более эффективного использования ресурсов власти (22).
Принимая во внимание, что власть определяется как производная от статуса способность субъекта действовать, ставить условия (23). В данном случае неважно о ком идет речь: должностном лице или гражданине, участвующем в местном самоуправлении.