 |
|
Поняття відходів та їх класифікація. Основні принципи і напрями державної політики у сфері поводження з відходами.
Науково-технічний прогрес, що загалом відіграв позитивну роль у розвитку суспільства, позначився також певними негативними процесами, які серйозно вплинули на сучасний стан довкілля. Надмірне забруднення поверхневих вод, повітря і земель, а також нагромадження у великих кількостях шкідливих, у тому числі високотоксичних відходів виробництва, що тривали десятиліттями, призвели, врешті-решт, до різкого погіршення стану здоров'я населення нашої планети.
Екологічна ситуація у сфері утворення, накопичення, зберігання та захоронення шкідливих відходів досягла свого критичного стану у другій половині XX ст. До чинників науково-технічного характеру додалися також різке зростання населення планети, поглиблення міждержавних стосунків, розвиток міжнародної торгівлі тощо. Особливу загрозу довкіллю становлять небезпечні радіоактивні відходи виробництва, що потребують вжиття відповідних заходів. Тому вирішення проблеми відходів постало в центрі уваги світової спільноти і зумовило вироблення єдиних правил поводження з цим негативним явищем, аж до встановлення юридичної відповідальності за недотримання правових приписів.
У багатьох країнах з'явився спеціальний інститут в системі права довкілля, що отримав назву «право відходів»1. В Україні лише наприкінці 90-х років минулого століття було ухвалено ряд спеціальних актів, які регламентують поводження з відходами та передбачають практичні заходи управлінського, технологічного і фінансово-економічного характеру у цій сфері.
Основним нормативним актом тут вважається Закон України «Про відходи» від 2 березня 1998 р.1. Крім цього Закону, для забезпечення найбільш повного регулювання відноснії поводження з відходами застосовується також цілий ряд інших нормативних актів. Передусім це закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благполуччя населення»2, «Про поводження з радіоактивними відходами»3, «Про металобрухт»4, КпН та інші.
Основними завданнями законодавства про відходи є:
а) визначення основних принципів державної політики у сфері поводження з відходами;
б) правове регулювання відносин щодо діяльності у сфері поводження з відходами;
в) визначення основних умов, вимог і правил щодо екологічно безпечного поводження з відходами, а також системи заходів, пов'язаних з організаційно-економічним стимулюванням ресурсозбереження;
г) забезпечення мінімального утворення відходів, розширення їх використання у господарській діяльності, запобігання шкідливому впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини.
Система відносин, що є предметом регулювання законодавства про відходи, отримала назву поводження з відходами. Ці відносини спрямовані на запобігання утворенню відходів, їх збирання, заготівлю, перевезення, зберігання, оброблення, утилізацію, видалення, знешкодження та захоронення, включаючи контроль за здійсненням цих операцій, нагляд за місцями видалення, і стосуються відходів, які утворюються в Україні, перевозяться через її територію чи вивозяться з неї. До сфери відносин поводження з відходами належать також перевезення, оброблення та утилізація відходів, які ввозяться в Україну як вторинна сировина.
До відносин, що визначаються як поводження з відходами, законодавець зараховує і ті, що стосуються поводження з невлов- люваними газоподібними речовинами, які викидаються безпосередньо у повітря, речовинами, що скидаються зі стічними водами у водні об'єкти (крім тих, які акумулюються і підлягають вивезенню у спеціально відведені місця складування), радіоактивними відходами і речовинами, забрудненими ними, розкривними породами гірничодобувних підприємств, які за технологією зворотного відвалоутворення використовуються для закладення виробленого простору, металобрухтом, включаючи побічні продукти від виробництва та обробки чорних і кольорових металів та їх сплавів (шлаки, шлами та інше), а також вторинними матеріальними чи енергетичними ресурсами та іншими відходами.
В усіх цих відносинах об'єктом регулювання є відходи. Згідно із Законом України «Про відходи», відходи — будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення і від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення. Отже, коли йдеться про відходи, то до уваги беруться лише речовини, що утворилися в процесі виробництва чи споживання, не можуть бути використані у майбутньому і які їх в обов'язковому порядку необхідно утилізувати.
Визначення відходів, відтворене у вітчизняному законодавстві, є запозиченим з міжнародного права. Схоже поняття подається у ст. 2 Базельської конвенції про контроль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх видаленням від 22 березня 1989 р.1, а також у ст. 1 Директива Ради міністрів ЄС «Про відходи» від 15 липня 1975 р.2.
Важливе значення для забезпечення ефективності поводження з відходами має класифікація самих відходів. З цією метою наказом Держстандарту від 29 лютого 1996 р. № 89 затверджено спеціальний Класифікатор відходів ДК 005-96 (далі — Класифікатор відходів), завдяки якому забезпечується інформаційне підтримування у вирішенні широкого кола питань державного управління відходами та ресурсовикористанням на базі системи обліку та звітності, що повністю відповідає міжнародним стандартам у сфері екології, захисту життя та здоров'я населення, безпеки праці, ресурсозбереження, структурної перебудови економіки, сертифікації продукції, послуг та систем якості.
Класифікатор відходів поділяє їх на декілька видів, беручи до уваги відповідні критерії. Зокрема, за агрегатним станом відходи бувають тверді, рідкі і газоподібні. За приналежністю останніх до галузей народно-господарського виробництва їх поділяють на відходи сільськогосподарського виробництва, гірничодобувної промисловості, харчової промисловості, легкої промисловості, деревообробної промисловості, хімічної промисловості тощо.
За правовим режимом відходи поділяються на:
а) відходи виробництва — залишки сировини, матеріалів, напівфабрикатів тощо, утворені у ході виробництва продукції або виконання робіт, що втратили цілком або частково вихідні споживчі властивості;
б) розривні породи гірничодобувних підприємств, які за технологією зворотного відвалоутворення використовуються для закладення виробленого простору;
в) сільськогосподарські відходи;
г) небезпечні відходи;
ґ) відходи споживача — зіпсовані (пошкоджені) і неремонто- здатні чи відпрацьовані, фізично або морально зношені вироби та матеріали, які втратили свої споживчі властивості;
д) побутові відходи — залишки продуктів харчування, побутових речей, пакувальних матеріалів тощо;
е) радіоактивні відходи.
Крім цієї класифікації відходів, їх можна поділити на певні групи, аналізуючи чинне законодавство про відходи та фактичний стан самих відходів. Так, за сферою утворення бувають відходи виробництва, споживання та побутові відходи; за ступенем небезпечності та характером впливу на довкілля — токсичні, вибухові, вогненебезпечні, радіоактивні відходи тощо (небезпечні відходи); залежно від стану, у якому вони перебувають — газоподібні, рідинні, тверді, сумішеві, і за приналежністю — ті, що перебувають у власності відповідних суб'єктів, та безхазяйні відходи.
Основними напрямами державної політики щодо реалізації цих принципів є:
— забезпечення повного збирання і своєчасного знешкодження та видалення відходів, а також дотримання правил екологічної безпеки при поводженні з ними;
— зведення до мінімуму утворення відходів та зменшення їх небезпечності;
— забезпечення комплексного використання матеріально- сировинних ресурсів;
— сприяння максимально можливій утилізації відходів шляхом прямого повторного чи альтернативного використання ресурсно- цінних відходів;
— забезпечення безпечного видалення відходів, що не підлягають утилізації, шляхом розроблення відповідних технологій, екологічно безпечних методів та засобів поводження з відходами;
— організація контролю за місцями чи об'єктами розміщення відходів для запобігання шкідливому впливу їх на навколишнє природне середовище та здоров'я людини;
— здійснення комплексу науково-технічних та маркетингових досліджень для виявлення і визначення ресурсної цінності відходів з метою їх ефективного використання;
— сприяння створенню об'єктів поводження з відходами;
— забезпечення соціального захисту працівників, зайнятих у сфері поводження з відходами;
— обов'язковий облік відходів на основі їх класифікації та паспортизації;
— створення умов для реалізації роздільного збирання побутових відходів шляхом запровадження соціально-економічних механізмів, спрямованих на заохочення утворювачів цих відходів до їх роздільного збирання;
— сприяння залученню недержавних інвестицій та інших позабюджетних джерел фінансування у сферу поводження з відходами.
Правовий режим відходів передбачає визначення ознак, притаманних об'єктам права власності. Законодавство передбачає, що право власності на відходи може переходити від однієї особи до іншої в порядку, визначеному законом.
Суб'єктами права власності на відходи можуть бути громадяни України, іноземці, особи без громадянства, юридичні особи, а також територіальні громади, Автономна Республіка Крим і держава.
Відходи, що не мають власника або власник яких невідомий, вважаються безхазяйними. Порядок виявлення та обліку безхазяйних відходів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р. № 217і.
Визначення режиму використання безхазяйних відходів покладається на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом.
Підставами започаткування визначення такого режиму можуть бути повідомлення громадян, результати перевірок Державної екологічної інспекції, Державної санітарно-епідеміологічної служби МОЗ тощо. Заяви про факти виявлення безхазяйних відходів розглядаються постійно діючими комісіями з питань поводження з безхазяйними відходами. Комісія з'ясовує ситуацію і складає акт, який подає до відповідної місцевості державної адміністрації чи місцевої ради для визначення подальшої долі відходів.
Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування ведуть облік безхазяйних відходів і несуть відповідальність за комплексне використання таких відходів, додержання умов поводження з ними та запобігання негативному впливу їх на довкілля і здоров'я людей.
Власники або користувачі земельних ділянок, на яких виявлено відходи, що не належать їм, зобов'язані повідомити про це відповідний місцевий орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування. Останні ж зобов'язані вжити заходів до визначення власника відходів, класу їх небезпеки, обліку та прийняти рішення щодо поводження з ними.
Особливий правовий режим встановлено щодо небезпечних відходів. Це відходи, що мають такі фізичні, хімічні, біологічні чи інші небезпечні властивості, які створюють або можуть створити значну небезпеку для навколишнього природного середовища і здоров'я людини та які потребують спеціальних методів і засобів поводження з ними.
Через відсутність спеціальних місць для зберігання і видалення небезпечних відходів їх зазвичай зберігають на території підприємств, а подекуди намагаються видалити до місць неорганізованого складування.
Для розв'язання проблеми поводження з небезпечними відходами в Україні прийнято Загальнодержавну програму поводження з токсичними відходами, яку було схвалено Законом України від 14 вересня 2001 р.1. А Кабінет Міністрів України затвердив спеціальний Перелік небезпечних відходів.
До небезпечних високотоксичних відходів належать також пестициди, які не можна використовувати за призначенням внаслідок втрати корисних властивостей, закінчення терміну придатності, заборони до застосування, втрати маркування чи змішування. їх знищення залишається складною проблемою, а стан багатьох сховищ, де вони зберігаються, та умови їх зберігання вкрай незадовільні.
Правовий режим пестицидів і агрохімікатів визначається Законом України «Про пестициди і агрохімікати» від 2 березня 1995 р.1 та іншими законодавчими актами.
Значну небезпеку для людини становлять радіоактивні відходи. До них належать матеріальні об'єкти та субстанції, активність радіонуклідів або радіоактивне забруднення яких перевищує межі, встановлені чинними нормами, за умови, що використання цих об'єктів та субстанцій не передбачається.
Поводження з радіоактивними відходами передбачає всі види діяльності (включаючи діяльність, пов'язану зі зняттям з експлуатації), що стосуються оперування, обробки, в тому числі попередньої, кондиціонування, перевезення, зберігання чи захоронення цих відходів.
Закон України «Про поводження з радіоактивними відходами» поділяє радіоактивні відходи» на довго існуючі та коротко існуючі. Довго існуючими визнаються радіоактивні відходи, рівень звільнення яких від контролю органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки досягається через 300 років і більше. А коротко існуючі — це такі радіоактивні відходи, рівень звільнення яких від контролю може бути досягнуто і раніше ніж через 300 років.
Гострою господарською природоохоронною проблемою залишається поводження з твердими побутовими (комунальними) відходами. Кількість твердих побутових відходів (ТПВ) постійно збільшується, а їх склад змінюється. Тому одним з першочергових завдань у сфері охорони довкілля є удосконалення системи зберігання, транспортування й утилізації побутових та промислових відходів. Важливим напрямом вдосконалення системи поводження з такими відходами може бути створення спеціалізованих підприємств з перероблення всіх видів відходів на основі їх сортування за складом.
Правовий режим побутових відходів регулюється Законом України «Про відходи», а також спеціальною Програмою поводження з твердими побутовими відходами, що була затверджена постановою Кабінету Міністрів України 4 березня 2004 р. № 652.
Правовий режим відпрацьованих хімічних джерел струму регулюється Законом України «Про хімічні джерела струму» від 23 лютого 2006 рА
У статті 2 цього Закону хімічні джерела струму визначаються як джерела електричної енергії, що виробляється шляхом перетворення хімічної енергії в електричну, та складаються з одного чи декількох неперезаряджувальних первинних елементів або переза- ряджувальних вторинних елементів (акумуляторів), у тому числі інтегрованих у вироби промислового чи побутового призначення. Отже, відпрацьованими хімічними джерелами струму вважатимуться такі хімічні джерела струму, які за рішенням споживача є непридатними для експлуатації внаслідок фізичного, морального зносу, непоправного ґанджу або з інших причин.
Незважаючи на те, що відпрацьовані хімічні джерела струму належать до відходів, Закон України «Про хімічні джерела струму» містить норму, у якій зазначено, що закони України «Про відходи» та «Про металобрухт» не поширюються на правовідносини щодо хімічних джерел струму. Тому ці відходи мають особливий правовий режим, і правила поводження з ними визначаються спеціальним законодавством2.
Для зменшення обсягів утворення відходів законодавство України про відходи передбачає цілий ряд заходів організаційного, технологічного та правового характеру, які повинні здійснювати центральні та місцеві органи виконавчої влади для стимулювання впровадження в систему поводження з відходами маловідходних технологій. Це і розроблення та впровадження науково обґрунтованих нормативів утворення відходів на одиницю продукції (сировини та енергії), виконання робіт і надання послуг, що регламентують їх кількісний та якісний склад, відповідно до передових технологічних досягнень, і періодичний перегляд встановлених нормативів утворення відходів, спрямований на зменшення їх обсягів, з урахуванням передового вітчизняного і зарубіжного досвіду, та чимало інших важливих заходів, аж до запровадження відповідно до закону санкцій за перевищення лімітів на обсяги утворення і розміщення відходів.