 |
|
Основы советской кадровой политики
Как указывалось выше, одной из основополагающих идей в создании системы государственного управления советской власти было положение о необходимости слома старой государственной машины и создании новой, основанной на самоуправлении трудящихся. Но если ликвидация старых органов управления произошла достаточно быстро, то при выполнении второй задачи большевикам пришлось столкнуться с серьезными непредвиденными трудностями. Практика показала, что без использования специальных учреждений и ведомств, без специалистов, обладающих профессиональными знаниями в сфере промышленности, сельского хозяйства, финансов, почт и телеграфов, путей сообщения и т.д., обойтись было нельзя. Советы, как органы власти, не могли выполнить тех задач, которые на них возлагались.
В итоге, с первых месяцев своего правления большевики встали перед необходимостью использовать опыт старых государственных учреждений и, более того, старых специалистов. В первую очередь это касалось центральных учреждений (наркоматов) и их ведомственных органов на местах.
Представительные органы власти (съезды советов, исполкомы различных уровней, начиная с ВЦИКа) в меньшей степени были затронуты этим процессом.
По сути, данное сочетание,
• старые специалисты в органах управления
• и народные представители в органах власти,
• могло дать положительные результаты в управлении страной в переходный период.
Но сложность заключалась в том, что
• первые в большинстве своем не хотели служить советской власти,
• а вторые не умели эту власть реализовать, так как не готовы были в основной своей части к управленческой деятельности, основой которой должны быть как минимум:
– среднее образование,
– аналитические навыки и
– практический опыт управления.
В первые годы советской власти правовая база, регулирующая деятельность государственных органов власти и управления, была не стабильна, противоречива и имела много «правовых дыр», т.е. не охватывала всех необходимых вопросов. Таковым же было и положение с правовым регулированием деятельности государственных служащих.
Существовали лишь разрозненные правовые акты, а критериальная база подбора кадров была достаточно размытой.
Только в декабре 1922 г. были приняты Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях, в которых определялись критерии приема на государственную службу. В значительной степени данные правила были заимствованы из дореволюционного законодательства о государственной службе. В частности, это касалось ограничений, которые включали в себя
• запрет на поступление на госслужбу лицам, лишенным такого права по судебному приговору или
• состоящим в родстве при возможности подчиненности одного лица другому;
• выступать в качестве третьих лиц по делам учреждений и предприятий, в которых они состояли на службе;
• вступать с учреждениями и предприятиями, функционирующими в системе их ведомств, в коммерческие отношения.
Во Временных правилахничего не говорилось о партийной принадлежности государственного служащего. Но в процессе формирования управленческого корпуса партия играла значительную роль. Партийная санкция на занятие той или иной государственной должности проявилась в создании такого элемента кадровой политики большевиков как номенклатура,т.е. определение круга должностных лиц, назначение и утверждение которых было прерогативой партийных органов.
Начало осуществления централизованного кадрового регулирования положило создание в марте 1919 г. в аппарате ЦК РКП(б) Учетно-распределительного отдела. Он состоял из 4 подотделов:
• учетного,
• анкетно-мандатного,
• конфликтного,
• секретарского.
Учет проводился по карточной системе на основе трех принципов:
• учитывались самые активные и доверенные советские, профессиональные, военные и иные партийные работники – «командный корпус» партии;
• учитывались категории менее ответственных, но «перспективных» работников;
• вводился единый партийный билет для массового статистического учета партийных сил.
В партийных комитетах на местах были образованы местные учетно-распределительные отделы, которые имели двойное подчинение:
• местному партийному органу,
• Учетно-распределительному отделу ЦК.
После окончания гражданской войны перед партией встала задача проводить систематический подбор и изучение коммунистов для максимального и наиболее целесообразного их использования. Эта задача требовала налаженного учета. Первым шагом партии в деле учета было решение ЦК реорганизовать губкомовские учетно-распределительные отделы, превратив их в учетно-статистические подотделы орготделов, лишив их функций распределения (дело распределения и назначения вменялось в обязанности бюро губкома или секретаря). Подотделы должны были подготовить исчерпывающий материал о работниках. Вновь созданный аппарат заработал.
Вторым, гораздо более важным, итогом деятельности правящей партии было проведение с его помощью летом 1921 г. всероссийской переписи «командного состава партии». У ответственных работников всероссийского, областного, губернского и уездного масштаба были изучены:
• состав,
• возраст,
• выполняемая работа,
• партстаж,
• пребывание в других партиях,
• социальное происхождение,
• национальность,
• профессия.
Эта перепись и положила начало возникновению номенклатуры.
Появилась точка отсчета, которая позволяла впоследствии руководству партии целенаправленно формировать руководящие органы страны с заданными качественными параметрами.
Лучшей качественной характеристикой для руководителя были стаж подпольной партийной работы (подпольщик) и происхождение из рабочей среды. Возраст в то время у всех был самый работоспособный – в основном, от 26 до 39 лет.
Все кадры были разбиты на три группы:
I группа – работники губернского и выше масштаба;
II группа – работники уездного масштаба;
III группа – не занимавшие в момент переписи должностей, но, по мнению губкома, способные вести ответственную работу (резерв первых двух групп).
Следующим шагом был циркуляр «О материальном положении активных партработников», устанавливающий на основе постановления Народного комиссариата труда и ВЦСПС о ставках для отечественных политических, советских, профессиональных и хозяйственных работников 6 уровней оплатыпартийным работникам:
• 17-й разряд – члены ЦК РКП, ЦК КК, Облбюро ЦК и секретари областкомов, секретари губкомов;
• 16-й разряд – зам. зав. органами ЦК, ответственные инструкторы, члены губернских контрольных комиссий;
• 15-й разряд – зав. подотделами ЦК, секретари уездкомов и райкомов наиболее крупных промышленных центров, зав. отделами губкомов, окружных и областных бюро;
• 14-й разряд – инструкторы губкомов, секретари укомов, секретари райкомов губернских городов, ответственные сотрудники партийных комитетов соответствующего уровня, секретари укомов (следователи ЦК, информаторы орготделов и т.д.);
• 13-й разряд – секретари ячеек фабрично-заводских предприятий с количеством рабочих свыше 1000; зав. подотделами губкомов, зав. отделами укомов;
• 12-й разряд – секретари ячеек на предприятиях с числом рабочих не менее 300, волкомов и сельских ячеек.
XII съезд РКП(б) еще более укрепил позиции Учраспредотдела и поручил аппарату отдела активно обеспечивать руководящую роль партииво всех без исключения областях управления. Съезд высказался за усиление работы партии по подбору и комплектованию государственных и хозяйственных органов на основе правильной и всесторонней системы учета и распределения работников.
Перед Учраспредотделом были поставлены задачи:
• уточнить систему своей распределительной работы настолько, чтобы действительно обеспечить руководящее влияние партии в деле подбора и комплектования важнейших государственных и хозяйственных органов;
• постепенно изучить и пересмотреть руководящий состав государственных и, в частности, хозяйственных органов, с точки зрения делового и политического соответствия.
Кроме того, была поставлена задача учета ряда групп беспартийных.
Этот учет партийные органы должны были провести через советские, профессиональные и иные органы, сосредоточив в комитетах партии лишь общие данные и наиболее важные результаты этого учета.
И в целом идея создания перечня должностей, списка ключевых постов, контролируемых правящей партией, получила свое логическое завершение.
В июне 1923 г. было принято постановление Оргбюро ЦК, устанавливающее две учитываемые категории в списках по конкретному количеству:
• Первая номенклатура должностей: должности, на которые работников назначает ЦК (устанавливалось 3500);
• Вторая номенклатура должностей: назначения и смещения работников проводятся ведомствами, но с обязательным предварительным уведомлением Учраспредотдела ЦК (около 1500).
Производство назначений на все остальные ответственные посты предоставлено учреждениям с последующим извещением о них в ЦК.
Особую группу составляли руководители самого высокого ранга – так называемая «верхушка». Институт номенклатуры стал впоследствии важнейшим инструментом реализации их власти. Интересно, что число людей, входящих в «верхушку», по мере роста влияния Сталина, уменьшалось как «шагреневая кожа». Первоначально в ее число входило около 400 человек, затем 300 человек и, в конце концов, уменьшилось до нескольких десятков.
Организация системы распределения по номенклатурным должностям не ограничивалась созданием учетно-распределительных отделов в аппаратах партийных органов.
На повестке дня стоял вопрос о создании в ведомствах «организационных баз» партии – учраспредотделов, и к XIII съезду РКП (б) эта задача была в основном решена.
Создание учраспредотделов в ведомствах обосновывалось тем, что
• в них существовала бессистемность подбора и назначений на ответственнейшие посты,
• возглавляли важнейшие отрасли совершенно непроверенные с точки зрения годности и политического соответствия работники,
• почти полностью отсутствовал учет ответработников и потребностей в них,
• было полное отсутствие ясной перспективы и плана распределительной работы.
Значение учетно-распределительных отделов, как в ЦК, так и в партии в целом заметно выросло. Силу их организованного воздействия почувствовали все наркоматы и другие госучреждения. Они стали опорой и инструментом власти Сталина. Не случайно кураторами от оргбюро ЦК отделов, которые занимались распределительной работой, были самые надежные его сподвижники – Молотов и Каганович.
В апреле 1924 г. Учетно-распределительный отдел ЦК был реорганизован в Организационно-распределительный отдел. Орграспредотдел ЦК стал почти в 3 раза больше прежнего Учраспредотдела (по штату – 143 работника, из них 73 ответственных и 70 технических), но, все равно, качественно справиться с тем объемом работы, который был определен в постановлении ЦК от 12 июня 1923 г., было практически невозможно. Число коммунистов и беспартийных, прошедших через ЦК для распределения по должностям, стремительно росло.
Если в период с XII по XIII съезд было распределено 6 088 человек (из них 4 569 ответственных работников, 1 519 рядовых), то с XIII по XIV съезды уже 12 227 (9 419 ответственных и 2 858 рядовых), а количество личных дел в Центральном Комитете на конец 1923 г. составило около ста тысяч.
В октябре 1924 г. принимается циркуляр о подборе работников для торговых, кооперативных и кредитных учреждений. Перед партией выдвигается первоочередная задача – установление действительного руководства этими органами и полного овладения их аппаратами.
Было установлено, что до XIV партсъезда должно быть выделено для центральных и местных кооперативных, торговых и кредитных учреждений не менее 3000 партработников.
Задача занятия членами партии (лучшими подпольщиками, рабочими и крестьянами) «ключевых постов» требовала продолжения этого процесса. Это привело к появлению постановления «О порядке подбора и назначения работников», утвержденного на заседании Оргбюро от 16 ноября 1925 г., в котором система номенклатур обрела свой окончательный вид.
Суть системы заключалась в следующем:
• все должности, вошедшие в номенклатуру №1, замещались не иначе, как постановлением ЦК, вне зависимости от того, является ли назначенный членом РКП или беспартийным (этот порядок, естественно, распространялся на партийные комитеты всех уровней, была разработана не одна специальная инструкция);
• замещение должностей по номенклатуре №2 проводилось только при обязательном согласовании с Орграспредотделом ЦК;
• по номенклатуре №3 – учитывалось перемещение руководителей определенного ранга;
• в дополнение к номенклатуре №1 был утвержден список выборных должностей, утверждение на которые (после избрания!) проводили специальные комиссии, выделяемые ЦК;
• подбор и назначение на невходящие в номенклатуры №1, №2 ответственные должности внутри аппаратов центральных учреждений, проводились по списку, установленному каждым ведомством по согласованию с Орграспредотделом ЦК (ведомственная номенклатура №3), самостоятельного учреждения, с ежемесячным извещением Орграспредотдела ЦК о состоявшихся назначениях;
• в дополнение к номенклатурам №1, №2 существовало несколько дополнительных списков, по которым был определен еще более особый порядок и замещения и перемещения.
Номенклатура №1 включала в себя 1870 должностей, номенклатура №2 – 1675. Дополнение 1 к номенклатуре №1 еще – 1590, дополнение 2 – 588. Дополнение 3 включало в себя всех студентов, командированных партией и оканчивающих:
• Свердловский университет;
• курсы марксизма при Коммунистической Академии;
• Институт Красной профессуры;
• Ленинградский Зиновьевский университет;
• курсы уездных партработников;
• ГИЖ.
По постановлению ЦК распределялись все студенты – члены партии, оканчивающие центральные вузы. Распределение студентов, заканчивающих провинциальные вузы и коммунистические университеты, согласовывалось местными парторганами с Орграспредотделом ЦК РКП (б).
На основании каких критериев партия собиралась формировать рабоче-крестьянский государственный аппарат, какие требования должны были предъявляться к выдвигаемым на «государственную» работу со стороны трудовых коллективов, партийных и профсоюзных организаций – правовые акты не дают ответа на эти вопросы. Но существует записка В.И. Ленина на имя Н.М. Книпович, которая определяет критерии, с которыми глава Советского правительства подходил к оценке кадров:
а) с точки зрения добросовестности,
б) с политической позиции,
в) знания дела,
г) администраторских способностей.
Эти критерии, как показывала практика, и были определяющими при выдвижении кадров на государственную службу. Приоритет нравственной и политической сторон в характеристике управленческих кадров, естественно, был необходим в условиях создания новых основ общественной жизни, но недостаточное внимание к профессионализму как специалиста и управленца скоро почувствовали и сами руководители советского государства. Так, Н. Осинский, в письме к В.И. Ленину сетует: «…на ответственных местах у нас сидит масса в первую очередь надежных, но в то же время бездарных людей. Как организатор вполне сознаю необходимость закрепления за собой аппаратов с надежными людьми, хотя бы и серыми. Но их слишком много, они слишком серы».
Скорый выход из пропасти непрофессионализма руководство страны видело в данный период только в возвращении на государственные должности старых специалистов. В первую очередь это коснулось центральных органов управления, и к осени 1918 г. удельный вес старых специалистов в наркоматах составил в среднем 50% общего числа служащих.
Новый подход к формированию кадров государственных служащих потребовал пересмотра вопроса об оплате труда чиновников.
Если с первых месяцев своего правления большевистское руководство страны реализовывало идею установления средней заработной платы чиновника на уровне зарплаты высококвалифицированного рабочего, что привело к положению, когда ведущие специалисты получали не намного больше курьера или машинистки, то уже с апреля 1918 г. Совнарком повысил зарплату ответственным советским работникам и продолжал это делать и далее. Без этого привлечь на государственную службу высококвалифицированных специалистов из числа бывших госслужащих, имеющих опыт управленческой деятельности и специальные знания, было невозможно.
Но старые специалисты, для большинства которых энтузиазм и бескорыстная ответственность были не свойственны, вместе с опытом принесли в кабинеты государственных учреждений и старые методы работы. К «советскому» бюрократизму добавился бюрократизм «буржуазный».
В итоге вместо слома старой государственной машины и создания нового рабоче-крестьянского демократического государства создалась громоздкая, с трудом управляемая «сверху», пробуксовывающая на поворотах конструкция. Это вынуждено было признать и руководство страны, в том числе и Ленин. В 1923 г.он писал по этому поводу: «…наш госаппарат, за исключением Наркоминдела, в наибольшей степени представляет из себя пережиток старого, в наименьшей степени подвергнутого сколько-нибудь серьезным изменениям. Он только слегка подкрашен сверху, а в остальных отношениях является самым типичным из нашего старого госаппарата».
Эти качества советского государственного аппарата не могли быть компенсированы ни энтузиазмом, ни ответственностью за порученное дело значительного числа государственных служащих. Бюрократизм стал не столько виной госаппарата, сколько его бедой.