Главная | Обратная связь

Поняття та основні концепції місцевого самоврядування

Під самоврядуванням розуміють гарантоване право і реальну спромож­ність місцевих територіальних співтовариств самостійно, незалежно й ефек­тивно вирішувати питання місцевого значення в межах визначених законом повноважень і ресурсів. Європейська хартія місцевого самоврядування виз­начає це поняття так:

«1. Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна спромож­ність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину дер­жавних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідаль­ність і в інтересах місцевого населення.

2. Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосу­вання. Ради або збори можуть мати у своєму розпорядженні підзвітні їм ви­конавчі органи. Це положення не виключає звертання до зборів громадян, референдуму або будь-якій іншій формі прямої участі громадян там, де це припускається законом» (ст. 3).

Європейською хартією місцевого самоврядування встановлено також, що «принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодав­стві країни і, по можливості, у Конституції країни» (ст. 2).

Розвиток поглядів на місцеве самоврядування та його інститути пов'яза­ний з виникненням і еволюцією місцевого самоврядування як децентралізо­ваної форми управління, формуванням законодавства, що регулює діяль­ність органів місцевого самоврядування та його стосунки з державою. Термін «місцеве самоврядування» з'явився в Англії і означав «здійснення місце­вими жителями або їх обраними представниками тих обов'язків і повнова­жень, які їм надані законною владою, або які належать їм за загальним пра­вом»⁶². Згідно з цим підходом територіальна несуверенна громада користу­ється законними правами і має необхідну організацію для регулювання власних справ. Новий поштовх концептуальному осмисленню самовряду­вання дала велика французька революція, створивши систему місцевого уп­равління нового типу: вільного від сильної бюрократичної опіки абсолютис­тської держави.

Хоч традиції общинного, міського самоврядування сягають своїми ко­ренями полісної демократії античного світу, міських і сільських громад середньовічної держави, формування початків місцевого самоврядування стало логічним висновком з основних принципів конституційної, право­вої держави, сформульованих у нові часи. Взаємовідносини особистості і держави, місцевих громад і центру в умовах демократичної, правової дер­жави принципово інші, ніж в абсолютистській, яку Кант називав держа­вою сваволі. Тому цілком природно, що місцеве самоврядування, яке припускає певну автономію, стає гаслом політичних рухів і правових ре­форм XIX ст. Саме тоді були закладені основи правових муніципальних систем більшості європейських країн, а також США, Японії та ін.. У пер­шій половині XX ст. були розроблені й теоретичні основи місцевого са­моврядування.

Одним із перших вчених, хто привернув увагу до проблем місцевого са­моврядування у XIX ст., був А. де Токвіль, французький державний діяч, іс­торик і політолог. У своєму відомому творі «Демократія в Америці» він наго­лошував, що «саме в громаді полягає сила свободи народу. Громадські ін­ститути відіграють для встановлення незалежності ту саму роль, що й почат­кові школи для науки; вони відкривають народові шлях до свободи й учать його послуговуватися тією свободою, насолоджуватися її мирним характе­ром. Без громадських інститутів нація може сформувати вільний простір, одначе справжнього духу свободи вона так і не набуде»⁶³.

Першою науковою теорією громадського самоврядування була теорія вільної громади. Вона базувалася на ідеї невідчужуваних природних прав людини (природно-правова школа Дж. Лока), згідно з якою громада як «природна» адміністративно-територіальна одиниця, що історично виникла раніше, ніж держава, має природні та невідчужувані права самостійно вирі­шувати місцеві питання й управляти власними справами. Держава і само­врядування розглядалися як два кола, які не перетинаються: місцеве само­врядування - як автономна стосовно державної влади публічна влада

територіальної громади, а держава — як гарант природних прав і свобод, який по­винен шанувати свободу громад.

Проте ідея невідчужуваності, недоторканності прав громад, на якій ґрунтувалася теорія вільної громади, була достатньо вразлива, оскільки йшлося про територіальні одиниці (департаменти, регіони, області), які створювала держава. Тому на зміну їй прийшла громадівська теорія само­врядування. Як і її попередниця, вона виходила з протиставлення держави й суспільства, а також з визнання свободи місцевих співтовариств у здій­сненні своїх завдань. Багато її концептуальних положень збігаються з по­ложеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається гос­подарська природа діяльності органів місцевого самоврядування та їх не­державний характер.

Такий підхід мав свої переваги, бо дав змогу чітко розмежувати компе­тенцію державних структур і місцевих самоврядних органів врядування. Проте він мав і свої недоліки. Практика переконувала, що органи самовря­дування, отримуючи свої повноваження від держави, не можуть не здій­снювати функцій публічного характеру. Крім того, іноді неможливо було точно розмежувати власне місцеві справи і справи державні, виконання яких доручене громадам. Усвідомлення цих суперечностей привело до ви­никнення державницької теорії самоврядування. Згідно з нею, усі повно­важення місцевим органам врядування надає держава, але, на відміну від центрального державного управління, місцеве самоврядування здійсню­ється не урядовими чиновниками, а місцевими громадами, жителями міст і сіл, які безпосередньо зацікавлені в результатах свого врядування. Гаран­тії самостійності місцевого самоврядування, згідно з цією теорією, поляга­ють у тому, що його структури є органами не державної влади, а територі­альної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій.

Зсув акцентів було зумовлений зниженням ступеня самодостатності тери­торіальних громад, зростанням мобільності населення (на зміну територі­альній спільності прийшла спільність професій і соціального становища) та збільшенням числа й ускладненням змісту управлінських функцій. В рамках сучасної теорії державного управління зберігається певний дуалізм тракту­вань місцевого самоврядування та його взаємостосунків з державою. Двоїс­тий характер муніципальної діяльності (самостійність у суто місцевих спра­вах і здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) відображає теорія дуалізму муніципального управління. В її основі лежить положення

ні адміністративні та фінансові ресурси, велика частина яких — професійно діючий персонал, владні повноваження, фінансове забезпечення — перебу­вають під контролем держави.

Місцева автономія, окрім її визнання центральним урядом, також отри­мує з центру низку повноважень та фінансових ресурсів, яких, як вважають, завжди не вистачає. Сьогодні діє тенденція до зростання вимог громадян щодо поліпшення рівня управління, незважаючи на наявність або відсут­ність у органів влади повноважень і коштів для їх реалізації. З іншого боку, центральний уряд в разі надання певних повноважень чи ресурсів додає умови та контролює фінансування або перерозподіл бюджету. Це є складо­вою логіки сучасної держави, яка концентрує суверенітет в державі. Тому місцеві органи влади мають постійно вибирати між незалежністю та рівнем послуг.

Уявлення про задовільний рівень автономії місцевих органів управління залежить від умов конкретної країни, рівня активності громадянства, націо­нальної традиції самоврядування. А концепція автономії перебуває у стані постійних змін. У Швеції, наприклад, кожне десятиріччя вживають заходів щодо покращення структури і діяльності влади на місцевому рівні.

9.3. Інституціональні та правові засади місцевого
самоврядування