Главная | Обратная связь

Структура органів місцевого самоврядування

Система місцевого самоврядування традиційно складається з двох частин: представницького органу, обраного населенням (рада, асамблея, зібрання, тощо), та виконавчого (мер, голова, бургомістр, функціонально організова­ні департаменти та відділи). Крім того, до неї можуть входити інші самов­рядні одиниці (наприклад, територіальні органи самоорганізації населення тощо).

Представницькі органиформуються на місцевому, а в деяких країнах і на регіональному рівнях шляхом виборів. Взаємовідносини між місцевим та регіональним рівнями регулюються національним законодавством або регі­ональними актами (у державах з федеративним устроєм). У великих містах федеративних країн повноваження суб'єкта федерації і місцевого самовря­дування (муніципалітетів) можуть бути суміщені (наприклад, у Відні, Берлі­ні). Кількість членів представницької ради регулюється правовими актами, іноді конституцією і залежить від чисельності населення. В окремих країнах вирішальне значення має традиція. Так, у США, Канаді муніципальні ради нечисельні, а в Японії навпаки - в муніципальних асамблеях налічується від 12 до 100 членів.

Великі міста поділяються на райони (округи), де діють районні (окружні) ради (Париж, Торонто та ін.). Але райони не мають самостійного статусу і власного бюджету. Міська рада визначає кошторис району спільно з район­ною адміністрацією. Термін повноважень місцевих рад коливається від од­ного до шести років. У державах з континентальною моделлю місцевого са­моврядування система управління більш-менш уніфікована в тому сенсі, що управління здійснюється за єдиним зразком як у селищних, так і в місь­ких територіальних громадах. Вони мають однакові повноваження. А в кра­їнах, де діє англосаксонське право, муніципалітети створюються тільки в містах.

Основною формою роботи місцевих представницьких органів є сесії, про­ведення яких регулюється законом (Велика Британія), актом провінційного уряду (Канада) або регламентом роботи ради (Швеція). У межах своїх пов­новажень ради створюють постійні або тимчасові комітети/комісії (з освіти, будівництва, охорони здоров'я, соціального захисту тощо). Так звані обов'язкові комітети призначаються відповідно до законодавства. Так, в Ук­раїні обов'язковою є комісія з питань бюджету.

Виконавчі органивідповідають за реалізацію рішень представницьких ор­ганів, за поточне управління місцевими справами. Вони включають у себе виконавчий орган загальної компетенції — виконавчий апарат та органи га­лузевої і спеціальної компетенції (управління, відділи, департаменти). У де­яких країнах з континентальною моделлю місцевого самоврядування

(Німеччині, Франції, ін.) виконавчі органи місцевого самоврядування іноді мо­жуть виконувати й деякі функції державної адміністрації в населеному пун­кті. В такому випадку виконавчий орган розглядається як складова частина і місцевого самоврядування, і державної ієрархічної системи. Функціональ­не роздвоєння іноді призводить до конфліктних ситуацій, особливо, коли мер має виборний статус, а отже мусить балансувати між місцевими і дер­жавними інтересами.

Існують величезні розбіжності у кількості персоналу виконавчих органів залежно від кількості населення та діапазону повноважень. У Канаді є муні­ципалітети, де працює одна особа (вона — клерк, скарбник, збирач податків, ухвалює нормативні акти, інспектор будівель). З іншого боку, існують міс­цеві виконавчі органи з тисячами службовців, що згруповані в функціональ­них відділах.

У світовій практиці є декілька моделей формування системи виконавчих органів на місцях, відмінності між якими стосуються розподілу повнова­жень і функцій між виконавчими та представницькими органами. Одна з них - система «слабкий мер - рада». Вона зародилася у Великій Британії і була запроваджена в деяких містах США як засіб запобігання корумпованості місцевої влади, коли населення не бажає довірити всі виконавчі пов­новаження одній посадовій особі. В системі «слабкий мер — рада» місцеві представницькі органи можуть обирати виконавчий орган зі свого складу. Рада наділяється фактично як нормотворчими, так і виконавчими повнова­женнями і здійснює управління місцевими справами в основному через сис­тему галузевих комітетів. Мер може обиратися як Радою, так і безпосеред­ньо населенням, але головна ознака системи «слабкий мер - рада» - обме­женість адміністративних повноважень мера.

«Слабкий мер» може мати «право вето», пропонувати Раді прийняття нор­мативних актів, головувати в раді, призначати та звільняти голів муніци­пальних департаментів за погодженням ради.

Іноді рада вибирає виконавчий орган влади. В окремих випадках насе­лення вибирає головних чиновників (скарбника, клерка) для виконання деяких виконавчих функцій. Муніципальні департаменти (всі або деякі) діють під контролем відповідних комітетів ради. Рада ж найчастіше роз­робляє та приймає бюджет, і на нього не поширюється право вето «слабко­го» мера.

Головний недолік цієї системи — фактична відсутність однієї посадової особи, яка б відповідала за всі питання здійснення політичного курсу муні­ципалітету. Це призводить до дроблення та слабкої с координованості місце­вого управління. Тому вважають, що система «слабкий мер — рада» добре

функціонує лише в умовах невеликих міст та громад. Вона непридатна для великих міст, які потребують політичного й адміністративного лідера.

Друга система — «сильний мер — рада». Введення інституту «сильного ме­ра» виявилося своєрідною реакцією на надзвичайну фрагментацію місцево­го самоврядування, дифузію управлінських повноважень та практичне під­твердження того, що деконцентрація адміністративних функцій не є пана­цеєю від корупції⁷⁰. «Сильний» мер повинен був стати політичним і адмініс­тративним лідером муніципалітету, відповідальним за вироблений політич­ний курс та виконання програм міського розвитку. Строк повноважень ме­ра було збільшено, кількість чиновників, яких обирає населення, зменшено. Скоротилась також кількість організацій, що здійснювали функції міського управління.

Для статусу «сильного мера», якого обирає населення, характерно те, що він:

- має право вето на рішення ради, яке може бути подолано кваліфікованою
більшістю членів ради;

- готує нормативні акти на розгляд ради;

- відповідає за складання та виконання муніципального бюджету;

- призначає та звільняє муніципальних чиновників;

- розподіляє функції та повноваження між муніципальними департамента­
ми, здійснює, у разі необхідності, їх реорганізацію;

- вирішує питання оперативного управління містом.

Як політичний лідер муніципалітету, якого обрало населення, мер вира­жає інтереси міста у відносинах з центральним і регіональним урядами.

Система «сильний мер - рада» відповідає, насамперед, умовам великого міста, де концентрація владних повноважень та відповідальності продикто­вана необхідністю, складністю управління, неоднорідним складом насе­лення. Сильний мер покликаний бути арбітром і сприяти досягненню ком­промісу між окремими верствами населення, різними групами інтересів. Означена система несе в собі певні риси президентської форми правління і тому проектує на місцевий рівень як позитивні, так і негативні її особли­вості.

Класифікація тієї чи іншої системи «мер — рада» до певної міри умовна. Багато чого в діяльності мера і виборної муніципальної ради залежить від конкретної ситуації, традицій, що склалися в місті, розкладу політичних сил, особистості мера. У практиці деяких країн виконавчий орган не обира ється, а призначається, хоч це загалом не характерно для розвинутих демок­ратичних держав. Але є й винятки: у Бельгії, Люксембурзі, Голландії мера призначає глава держави на пропозицію муніципальної ради. У цьому ви­падку він є не тільки главою місцевої адміністрації, але й представником центрального уряду.

У місцевому самоврядуванні використовуються також Інші, комбіновані способи формування виконавчих органів. Так, у Канаді, США набула роз­повсюдження система «мер — головний адміністратор». Мер обирається муніципальною радою або населенням і здійснює здебільшого загальнопо­літичні й представницькі функції та виконує деякі адміністративні повно­важення. Рада наймає професійного менеджера, який здійснює політику, визначену радою. Головний адміністратор виконує функції, притаманні «сильному» меру. Головною рисою цієї системи є акцент на ефективності управління та відокремлення політики від адміністрації. Управління містом будується за такими ж принципами, як і управління приватною корпораці­єю⁷¹. Інститут муніципальних менеджерів використовується і функціонує також в ряді європейських країн (Німеччина, Фінляндія, Швеція, Ірландія та ін.).

Система «мер — головний адміністратор» з акцентом на професіоналізмі ефективна в умовах порівняно гомогенних спільнот завдяки знаходженню найбільш раціональних шляхів розв'язання проблем. Проте вона вважаєть­ся неприйнятною для великих міст, передусім — з політичної точки зору. Ке­рівник, який призначається, не є підзвітним населенню, отже, виникає пи­тання щодо адекватності цієї системи демократичним принципам і потре­бам представництва.

У деяких країнах існує так звана комісіонерська форма самоврядування, яка передбачає обрання територіальною громадою ради комісіонерів (упов­новажених) у складі трьох - семи осіб. Рада одночасно виконує роль і пред­ставницького, і виконавчого органу місцевого самоврядування. Кожний з комісіонерів при цьому очолює один або кілька функціонально взаємо­пов'язаних департаментів.

Комбінована форма характеризується поєднанням системи «рада — го­ловний адміністратор» з системою «сильний мер — рада». Цікавим є приклад деяких канадських міст, де застосовується комбінована форма організації місцевого самоврядування, що включає елементи трьох класичних форм: «сильний мер — рада», «рада — головний адміністратор» та комісіонерської*⁷².

Існують і інші різновиди змішаних форм місцевого самоврядування.

Головними учасниками процесів прийняття та впровадження політики на місцевому рівні є:

- виборні радники, які приймають рішення;

- старший персонал виконавчих органів, які забезпечують надання екс­пертних, аналітичних та дорадчих рекомендацій радникам;

- виборці, які повинні бути головними в політичному процесі, висловлю­ючи своєю поведінкою на виборах погляди і потреби місцевої громади;

- місцеві групи, що представляють різні кола місцевої громади;

- засоби масової інформації.