Главная | Обратная связь

Місцева демократія та їїфорліи

Важливою складовою будь-якої системи самоврядування є самовизначен­ня громади й надання повноважень пересічним громадянам для того, щоб вони мали змогу відігравати вирішальну роль у процесі прийняття рішень на місцевому рівні. Саме в цьому полягає головна мета місцевої демократії: за­лучити громаду до формування політики. Місцеве самоврядування — це «тренувальний майданчик» демократії, на якому громадяни дізнаються, як керувати процесами місцевого розвитку та демократичними процесами за­галом. Надання можливості громадянам брати участь у виробленні та здій­сненні політики робить демократичну систему легітимною та ефективною.

Існують різні форми залучення громадян до демократичних процедур. Найпоширеніші з них — прямі (плебісцитарні) форми волевиявлення на ре­ферендумі, що дозволяють громадськості вирішувати важливі проблеми у сфері публічної політики. Вони особливо ефективні на рівні місцевого врядування, оскільки рівень обізнаності громадян щодо проблем, які потрібно розв'язувати, у цьому випадку значно вищий.

Обговорюючи питання про роль референдумів у забезпеченні місцевої де­мократії, дослідники відзначають дві основні вимоги до публічного управ­ління:

1) усі політичні рішення мають бути легітимними;

2) найвищий ступінь легітимності досягається за допомогою рішень,
прийнятих прямим, безпосереднім голосуванням народу.

Референдум веде до легітимізації управління, бо люди схильні довіряти передовсім самим собі; «рішення, у прийнятті якого брали участь усі (або, принаймні, всі мали можливість брати участь), є більш легітимним у порів­нянні з тим рішенням, у прийнятті якого всі участі не брали. Більш того, рі­шення, у прийнятті яких участь громадськості є прямою, неопосередкованою іншими..., мають своїм наслідком більш точне вираження волі громад­ськості, ніж це відбувається у тих випадках, коли громадяни беруть участь тільки в обранні тих, хто приймає ці рішення замість них".

Демократизація управління на місцевому рівні можлива шляхом застосу­вання наступних трьох видів прямого волевиявлення: місцева ініціатива, місцевий референдум, відкликання посадової особи, радників (депутатів).

Місцева ініціативанадає кожному можливість ініціювати місцеву подію. Коли певна кількість людей (встановлений законодавством відсоток вибор­ців) звертається з підписаною петицію, рішення ставиться на голосування радників. У разі схвалення таке рішення набуває сили.

Місцевий референдумдає змогу представницькому органу, який прийняв рішення, передати питання на розгляд (схвалення) виборців, перш ніж воно набере сили.

Відкликання— спосіб, який дозволяє виборцям усунути з посади мера, радника, іноді службовця. Як і в місцевій ініціативі, цей процес розпочина­ється з петиції, яку підписує певний відсоток виборців. Після того, як пода­не прохання задоволене, проводяться спеціальні вибори, під час яких ви­борці визначають, чи особа буде усунута з посади.

Інший демократичний механізм, який надає можливість безпосереднього залучення громадян до процесу вироблення політики, — це щорічні міські зборидля обговорення місцевих справ. Хоча законодавче визначення влади громадян на таких зборах переважно нечітке, їх рішення не можуть бути проігноровані радами. Багато рад дотримуються букви закону і скликають щорічні міські збори. Проте трапляється, що сам дух закону вихолощується. Деякі ради, наприклад, використовують збори для «щорічного звіту ради пе­ред населенням», замість обговорення політики. Застосовуються й різні способи уникнення щорічних зборів. Тому в багатьох законодавчих актах передбачається механізм запобігання подібним зловживанням міських рад. У разі, якщо рада відмовляється проводити щорічні збори, в деяких країнах передбачений механізм, за допомогою якого мешканці міста можуть скли­кати такі збори через петицію.

Крім того, участь громадян у місцевих справах може забезпечуватися шляхом організації громадських обговорень, залучення до роботи в дорад­чих, консультативних комітетах, тимчасових групах тощо.

Майже 300 років обговорюються питання про те, якими мають бути від­носини між виборцями та їх представниками і яка система представництва їх забезпечує. Існують дві теорії представництва: мандатна та теорія неза­лежності⁷⁴. Представники мандатної теорії вважають, що ідеальним варіан­том є зібрання всієї спільноти з метою вироблення владних рішень. Оскіль­ки пряма демократія часто не застосовується (окрім невеликих громад), то найкращою альтернативою їй визнається обрання представників, які, за ці­єю теорією, повинні радитись зі своїми виборцями перед голосуванням з усіх важливих для даної громади питань. Представник, який не може квалі­фіковано захищати інтереси і втілювати в рішення погляди своїх виборців, повинен піти у відставку.

Представники теорії незалежного представництва вважають, що справа управління занадто складна для простої людини. Тому представник, якого обрали виборці, повинен самостійно виробляти позицію при прийнятті рі­шень, покладаючись на здоровий глузд і ситуацію, що склалася, - незалеж­но від того, наскільки точно його судження віддзеркалюють погляди вибор­ців. На думку прихильників цієї теорії, жорстка обмеженість позиції пред­ставників поглядами своїх виборців унеможливить досягнення компромісів у будь-якому представницькому органі.

З іншого боку, коли люди відчувають, що їх представляють неадекватно або й зовсім не представляють, вони стають цинічними в своїх судженнях щодо демократичного процесу. Здебільшого преса виступає на боці громад­ськості і вдається до критики рад. Досвідчені й демократично налаштовані представники вміють і хочуть рахуватися з громадськістю".

Дискусійним є питання про політичні й управлінські функції місцевого самоврядування. Місцеві політики не є ідеологами; вони використовують професійний досвід при прийнятті програм і формуванні політики. Як мо­виться, немає ліберального чи консервативного способу мостити вулицю -є тільки правильний спосіб. Водночас, професійні управлінці усвідомлюють свою відповідальність перед громадою, що «ріднить» їх з політиками.

Активні спроби де політизувати сферу місцевого управління, вивести ЇЇ з-під влади партійних організацій робилися у США. В інтересах сприяння економічній ефективності місцевий уряд повинен був управлятись профе­сійною бюрократією як приватний бізнес. Прихильники цього підходу схильні розглядати політику як неприйнятну для місцевої громади; вони ро­зуміють управління містом як вирішення низки технічних і управлінських

проблем, які можуть бути розв'язані тільки за допомогою висококваліфіко­ваних інженерів і управлінців.

Критики цього підходу вказують на його головний недолік. Він полягає у тому, що коли зникає «сторониицтво» і депутатів рад обирають на загальних засадах, страждають основні принципи демократії, вибір політики рад звужу­ється, розмиваються межі процесу політичної підзвітності та відповідальнос­ті. Навіть у невеликих, відносно однорідних спільнотах, існують соціальні й економічні розбіжності, які можна краще виразити через партійні позиції.

Прибічники політичної відповідальності підкреслюють, що відповідаль­ність обраних посадових осіб перед виборцями зростає завдяки політично активному громадянству. Політологи показали, що вибори на партійній ос­нові й територіальне представництво відзначається більшою кількістю тих, хто бере участь у виборах. Крім того, професійне управління у громадсько­му секторі часто «розмиває» межі повноважень і відповідальності, оскільки бюрократичний апарат може бути ізольованим як від громадян, так і від об­раних посадових осіб. На противагу цьому, політична відповідальність пе­редбачає, що обрана посадова особа безпосередньо відповідальна за управ­ління місцевими справами.

Відмінність між цими двома підходами проявляється й у бюджетному процесі. Прибічники професійного управління стверджують, що формувати бюджет повинні фахівці, професіонали. Прибічники політичної відпові­дальності та підзвітності заявляють, що обрані представники повинні роз­робляти бюджет відповідно до потреб громадян, визнаючи, що встановлен­ня бюджетних пріоритетів великою мірою є політичним процесом.

Дебатуючи питання про роль політичних партій в місцевому самовряду­ванні, як прихильники, так і опоненти «партійності» в самоврядних органах формулюють достатньо вагомі аргументи, які подані у табл. 9.2.

У більшості європейських демократій участь партій у місцевому врядуванні допускається. В Північній Америці це є предметом дискусій, але біль­шість схиляється до думки, що навіть у великих містах місцеві органи влади повинні бути звільнені від партійного впливу і втручання, тому що місцеві питання не пов'язані з ідеологічними конфліктами, притаманними націо­нальній політиці⁷⁶.

Однією з сучасних вимог до здійснення публічної політики є навернення громадськості до місцевої політики. У 60-70-ті роки це отримало назву «де­мократії знизу». Одним із шляхів до неї на рівні міста стала децентралізація управління і створення напівавтономних сусідських корпорацій,що мали право на оподаткування та розподіл послуг. Особливо це стосувалось вели­ких міст. Керувати такими корпораціями повинні були самі громадяни.

 

Таблиця 9.2 Аргументи «за» і «проти» участі партій у місцевому самоврядуванні

 

Прихильники

Опоненти

Рада, сформована за політичним принципом, більше наближається до парламентської моделі вищого рівня. Якщо більше ніж одна партія бореться за місця в раді, виникне офіційна опозиція, яка контролюватиме процеси. Більший наголос робитиметься на звіт­ності місцевої влади та відповідальності. Партії будуть фінансувати виборну кампанію. Партійні дебати стимулюватимуть інтерес виборців і залучатимуть більше людей до участі у виборах. За наявності партій висловлення і захист різних позицій буде збалансованішим. За наявності партій легше вибрати кандидатів.

Багато залежить від природи задіяних політичних партій. Якщо одна партія домінує і контролює раду, то зростає ймовірність ЇЇ нечутливості до громадської думки. Якщо партії є філіями існуючих національних партій, то більшою є ймовірність, що місцеві інтереси будуть ігноруватись. Зростає небезпека, що результати місцевих виборів будуть відображенням їх загальної популярності або непопулярності, а не їхньої позиції з місцевих питань. Партії вноситимуть розбрат туди, де він не існує або не повинен існувати, адже партії схильні до перебільшення розбіжностей та суперечностей.

Не завжди практика учасницької демократії на рівні сусідства була успіш­ною. Проте ідею підхопила як громадськість, так і академічні кола. Політо­логи продовжують розробляти концепції ефективного залучення громадян до прийняття місцевих рішень. Адже «демократія знизу» є спробою зробити демократичне правління дієвим у складному суспільстві з постійно зроста­ючим населенням, за умов, коли представницька демократія часто не спрацьовує.

9.4. Становлення системи місцевого самоврядування
в Україні_______________________________________ ___