 |
|
Единство системы государственной власти Российской Федерации
В Конституции Российской Федерации закреплены принципы, которые определяют организацию и существование определенных сфер общества. Данные принципы представляют собой совокупность функций, действий, полномочий государственных органов, направленных на преодоление отрицания норм Конституции РФ, устранения антиконституционного поведения, утверждения в обществе и государстве глубокой взаимосвязи правовых и нравственных ценностей, основанных на нормах Конституции РФ. Так конституционные механизмы обеспечения единства Российского государства служат для укрепления и нормального функционирования основ государственности, устранения негативных процессов для государственного единства, а также их предпосылок.
Одним из конституционных механизмов, обеспечивающих единство Российской государства является единство системы государственной власти Российской Федерации. Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ[16]. Принцип единства системы государственной власти выражается не только в единстве системы органов государственной власти, но и в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства. Требование единства системы органов государственной власти означает их определенную соподчиненность. Она может выражаться как в полной централизации системы, что характерно только для унитарного государства, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объективно необходимых в федеративных государствах, в том числе и в России. Речь идет об элементах централизации при осуществлении государственного, в том числе судебного и иного правового контроля, о возможности органов государственной власти вышестоящего уровня применять в предусмотренных законом случаях меры государственно-правового воздействия на государственные органы нижестоящего уровня, о нормативно-методическом регулировании и прочее, что в целом служит укреплению единства Российского государства.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов государственной исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном — на предметы ведения Российской Федерации и частично — совместного ведения.
Федеральные органы исполнительной власти могут, но не обязательно, создавать свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначать соответствующих должностных лиц, что указано в ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. Допускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации — создание собственных территориальных подразделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Как правило, по предметам ведения Российской Федерации компетенция на местах осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов власти. Это не означает, однако, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а иногда и органы местного самоуправления не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации.
Смысл принципа единства системы государственной власти разъяснен в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П «О проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»»[17]. В данном Постановлении указано, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является элементом исполнительной власти. Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, согласно п. 1, 2 ст. 20 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[18]. По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
Особенность системы организации исполнительной власти Российской Федерации, определяемая федеративным характером, — это допустимость по федеральной Конституции, что указано в ст. 78, договорных отношений между органами исполнительной власти. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий, согласно ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.
На сегодняшний день действует только один договор о разграничении полномочий - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26 июня 2007 года[19]. В нем искусственно выделяется Республика Татарстан из общего культурного, политического и экономического пространства России. Республика Татарстан наделяется правом осуществлять международные и внешнеэкономические связи, Правительство РФ и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения о совместном решении вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Республики Татарстан, и по затронутым проблемам вносят соответствующие законопроекты в Государственную Думу, а также Республика Татарстан оказывает государственную поддержку и содействие соотечественникам (татарам) в сохранении самобытности, развитии национальной культуры и языка. Все это негативно сказывается на единстве Российского государства, нивелируя государственную власть федерального правительства в данном субъекте[20].
Кроме договоров о разграничении полномочий имеются также соглашения федеральных органов исполнительной власти с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче им на осуществление части своих полномочий, что указано в ст. 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.
Сущность принципа единства исполнительной власти, выраженная в решениях Конституционного Суда РФ, реализуется посредством принятия законов субъектов Российской Федерации, а также применения в их законодательстве признаков принципа единства системы органов исполнительной власти. Посредством принятия Конституционным Судом РФ соответствующих постановлений приводится к единообразию практика взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В законодательстве субъектов Российской Федерации устанавливаются общие нормы о подписании законов главой региона, возможность отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и тому подобное. Соблюдение этих критериев законодательным органом субъектов Российской Федерации является необходимым условием для реализации принципа единства системы органов исполнительной власти. Установление единообразия во взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов позволяет обеспечить слаженное взаимодействие органов единой двухуровневой системы, совершенствовать систему организации власти в субъектах Российской Федерации.
В отличие от достаточно развитых элементов децентрализации в системе органов исполнительной власти система органов судебной власти по российской Конституции имеет в основном централизованный характер. Единство системы судебной власти определяется ст. 71, 118, 128 Конституции РФ. Судоустройство закреплено в ведении Российской Федерации, согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ, при этом судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами, что указано в ч. 3 ст. 118. Данное положение развивается в ч. 3 ст. 128 Конституции РФ, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ (до недавнего времени также - Высшего Арбитражного Суда РФ) и иных федеральных судов устанавливаются федеральными конституционными законами. Наряду с закреплением принципа федерального законодательного регулирования судебной системы единство судебных органов обеспечивается через централизованный механизм назначения судей. Судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, а судьи иных федеральных судов в порядке, установленном федеральным законом.
Конституция РФ в ст.ст. 118 и 125, указывая на конституционное судопроизводство как одну из процессуальных форм осуществления правосудия, непосредственно называет и носителя судебной власти в этой сфере - Конституционный Суд РФ, юрисдикция которого распространяется на территорию всей страны. Однако Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»[21], конкретизируя положения Конституции РФ, в том числе определяющие федеративное устройство государства ст.ст. 1, 5, 11, 65, 66, 71 - 73, 76, 77, предусматривает возможность создания органов конституционной судебной юрисдикции и на региональном уровне.
К настоящему времени региональные конституционные (уставные) суды действуют в 17 субъектах Российской Федерации (из 83 существующих). Являясь органами судебной власти субъектов Российской Федерации, они создаются по инициативе самих регионов, но каждый из них входит в единую судебную систему страны, согласно ст.ст. 3,4 Федеральному конституционному закону «О судебной системе». При этом организационно и процессуально конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации независимы друг от друга, а также от Конституционного Суда РФ, который для них не является вышестоящей судебной инстанцией в том значении, в каком является таковым Верховный Суд РФ, осуществляющий в предусмотренных законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью соответствующих судов (ст. 126 Конституции РФ).
Закон о судебной системе (ч. 1 ст. 27) устанавливает, что конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия нормативных правовых актов, исходящих от органов государственной власти и местного самоуправления данного субъекта, его конституции (уставу), а также для толкования этой конституции (устава). Однако некоторые субъекты Федерации пошли по пути расширения компетенции своих конституционных судов, и, откликаясь на эту практику, Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан, сформулировал правовую позицию, согласно которой региональный законодатель при определении компетенции своего конституционного (уставного) суда вправе выйти за пределы этих полномочий. Необходимо лишь при закреплении дополнительных полномочий в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации соблюсти, чтобы эти полномочия соответствовали природе конституционного судопроизводства, относились в силу ст. 73 Конституции РФ к ведению субъекта Российской Федерации и не вторгались в компетенцию Конституционного Суда РФ и других федеральных судов[22].
Относительная обособленность органов региональной конституционной судебной юрисдикции, обусловленная в том числе спецификой нормативного оформления их создания и функционирования, различие их полномочий, порядок осуществления которых определяется в каждом регионе самостоятельно, порождают у некоторых авторов сомнения в принадлежности их к единой судебной системе Российской Федерации, а осуществляемого ими производства по подведомственным делам - к конституционному судопроизводству.
Так, А.А. Ливеровский и М.В. Петров отмечают: «Подведомственность дел конституционным (уставным) судам столь своеобразна и обособлена, что можно ставить вопрос о существовании отдельной ветви судебной власти, ветви конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с характерным для задач конституционного (уставного) нормоконтроля типом судопроизводства»[23]. И хотя в приведенном суждении не оспаривается прямо принадлежность региональных конституционных (уставных) судов к единой судебной системе страны, но оно подразумевается, поскольку в единой судебной системе Российской Федерации отдельные ее субъекты не могут иметь не предусмотренного в федеральных конституционных нормах обособленного типа судопроизводства как формы (средства, способа) осуществления судебной власти. Единство конституционного судопроизводства Российской Федерации основывается на общности приоритетных целей, стоящих перед органами конституционной судебной юрисдикции, которые вместе с другими судебными учреждениями страны в своей совокупности составляют единый в системе разделения властей институт судебной власти, предназначенный в первую очередь для обеспечения прав и свобод человека и гражданина, что обеспечивает единство Российского государства.
В отличие от системы судебных и исполнительных органов власти Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации не образуют единую систему законодательных (представительных) органов власти. В данном случае можно говорить лишь о «единстве власти», обеспечиваемой широким применением элементов децентрализации и использованием элементов централизации в форме правовой субординации лишь в исключительных случаях.
Следует заметить, что по вопросу о том, составляет ли законодательная власть Российской Федерации и ее субъектов единую систему органов, имеют место разные точки зрения. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами. Основные доводы в пользу этого приводятся следующие: «Названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента — Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации»[24].
В данном случае справедливо ставится вопрос о единстве законодательной власти. Однако речь все же идет, как представляется, именно о единстве власти, а не системы органов. Не случайно Конституция РФ говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Для суверенного государства, независимо от формы его государственного устройства, важное значение имеет единство законодательной власти для обеспечения его государственной целостности. Так как законодательная власть осуществляется не только Федерацией, но и ее субъектами, единство законодательной власти должно быть обеспечено в необходимых для федеративного типа формах.
Подведя итог, можно сказать, что конституционный механизм единства системы государственной власти в Российской Федерации служит для обеспечения единства Российского государства. Единство системы исполнительной и судебной власти, а также единство законодательной власти способтсвуют координации политической власти в едином направлении, что способствует устранению разногласий на федеральном и региональном уровнях, формирует единую политическую повестку для Российского государства.