Главная | Обратная связь

Использования государственных финансовых ресурсов

Реорганизация экономической жизни, изменение взаимодействия сектора государственного управления и государственных финансов с другими секторами экономики влечет за собой изменения в характере финансовых операций и требует адекватной концептуальной основы для их систематизации и формирования бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней управления. Это необходимо для планирования, учета исполнения и анализа множества финансовых операций, осущес­твляемых органами государственного управления, и оценки воздейст­вия государственных финансов на экономику страны, состояние фи­нансов и платежный баланс. В качестве такой основы, обеспечивающей решение наиболее широкого круга задач при рассмотрении государ­ственных финансов, могут быть использованы характеристики пото­ков денежных средств, поступающих в органы государственного уп­равления и выходящих из них. На этой основе все финансовые опера­ции можно объединить в однородные группы по следующим критериям: поступления или платежи; возвратные или невозвратные; возмездные или безвозмездные; текущие или капитальные; финансовые активы или обязательства, приобретаемые в целях проведения государственной по­литики или для управления ликвидностью.

С учетом этих критериев государственные финансы могут быть
представлены в виде следующей схемы:

Раздел 5

1. Доходы и полученные официальные трансферты

1.1. Доходы

1.1.1. Текущие доходы

1.1.1.1. Налоговые поступления

1.1.1.2. Неналоговые поступления

1.1.2. Доходы от операций с капиталом

1.2. Полученные официальные трансферты

1.2.1. Текущие

1.2.2. Капитальные

2. Расходы и чистое кредитование (кредитование минус погашение)

2.1. Расходы

2.1.1. Текущие

2.1.2. Капитальные

2.2. Чистое кредитование

2.2.1. Валовое кредитование других секторов

2.2.2. Погашение кредитов, предоставленных другим

секторам

3. Дефицит или превышение доходов над расходами (1-2)

4. Финансирование дефицита (4.2 - 4.1 + 4.4 - 4.3 + 4.5)

 

4.1. Финансовые активы, приобретенные государством в целях управления ликвидностью

4.2. Поступления от продажи финансовых активов, приобре­тенных государством с целью управления ликвидностью

4.3. Платежи по обязательствам сектора государственного уп­равления (погашение долгов государством)

4.4. Принятие обязательств сектором государственного управ­ления (государственное заимствование)

4.5. Изменение остатков наличных денежных средств (денеж­ной массы и депозитов)

5. Государственный долг

По такой схеме могут строиться классификаторы государствен­
ных финансов для всех уровней и всех подсекторов государственного
управления. ^х

Бюджетные классификации Российской Федерации утверждены Государственной Думой 7.06.96. По сравнению с классификациями, действовавшими ранее, в них внесен ряд изменений в соответствии с международными стандартами, отраженными в рекомендациях Международного валютного фонда. Однако по ряду причин (незавер­шенность институциональных преобразований, неразвитость инфра-

Реформировапие государственных финансов__________________________ 351

структуры, медленный переход бухгалтерского учета на международ­ные стандарты и др.) обеспечить полное соответствие общепринятым в мировой практике нормам еще не удалось.

Доходные операции создают основу для удовлетворения потреб­ностей в расходах и предоставлении государственных кредитов за счет имеющихся ресурсов без привлечения заемных средств или средств, на­копленных за предыдущие периоды. В условиях перехода к рыночной экономике, когда механизмы прямого контроля ликвидированы, на пос­тупление доходов существенное влияние оказывают такие плохо под­дающиеся прогнозированию факторы, как инфляция, изменения валют­ного курса, спад производства, крупные масштабы взаимных неплате­жей, укрытие доходов от налогообложения и др.

В 1996 г. сумма фактически полученных доходов составила лишь 81%> от, предусмотренных по утвержденному федеральному бюджету, примерно на таком же уровне исполнены доходы консолидированного (объединенного) бюджета — федерального бюджета и бюджетов субъ­ектов Федерации. Для нормализации ситуации с доходами необходи­мы разработка и реализация мер по ряду направлений.

Поступления в государственный сектор охватывают доходы и полученные официальные трансферты федерального бюджета, бюдже­тов субъектов Федерации и муниципальных (местных) органов власти, а также доходы внебюджетных фондов. Центральное место при этом занимают бюджеты.

Основным инструментом формирования доходов являются поло­ги — принудительное отчуждение средств у всех секторов экономики. В 1996 г. налоговые доходы составили 78% всех поступлений в феде­ральный бюджет и около 85% поступлений консолидированного бюд­жета Федерации и ее субъектов. Наибольшая доля в 1996 г. приходи­лась на НДС — 35%, налог на прибыль дал 18%, подоходный налог на физических лиц — 11% и акцизы — 6% поступлений.

Общий объем поступлений доходов, предусматриваемый при ут­верждении бюджета, в последние годы не обеспечивает потребностей в расходах, в связи с чем он сводится с дефицитом. Положение усугубля­ется невыполнением бюджетных проектировок. В 1996 г. сумма недо­имок в консолидированный бюджет составила 119 трлн р., или 20% к объему поступлений по утвержденному бюджету, в основном в связи с плохой собираемостью налогов.

Низкий уровень поступлений в систему государственных финан­сов обусловлен прежде всего кризисным состоянием экономики и свя­занным с ним резким сужением налоговой базы. Соответственно ос­новным фактором увеличения доходов является оживление произвол-

Раздел 5

Реформирование государственных финансов

 

ства и формирование ситуации экономического роста. Вместе с тем в системе государственных финансов предстоит решить ряд специфичес­ких проблем:

осуществить налоговую реформу, обеспечивающую долгосрочную поддержку производства, содействие инвестициям и экономичес­кому росту;

осуществить меры по формированию цивилизованного институ-

та налогоплательщиков с использованием, в частности, информа­ционных систем с данными о налогоплательщиках в целях кон­троля за их доходами;

укрепить налоговую дисциплину;

реализовать принципы бюджетного федерализма;

сформировать муниципальные налоговые системы.

Основная проблема налогообложения заключается в том; чтобы удовлетворить финансовые потребности государства и одновременно обеспечить заинтересованность в развитии производства и реализации продукции и услуг. Система налоговых ставок должна быть построена таким образом, чтобы стимулировать воспроизводственные процессы, обновление производства, создание новых рабочих мест, нацеливать на структурные изменения. К сожалению, в России налоговая нагрузка в последние годы превышает допустимый уровень и в сочетании с об­щим кризисом финансово-кредитной системы является фактором, ве­дущим к спаду производства. Стремление к удовлетворению текущих фискальных интересов, закрытию бюджетных дыр преобладает над долгосрочными финансово-экономическими целями.

Нуждаются в уточнении и чисто учетные категории: что следует относить к доходам и как агрегировать их основные группы. Действу­ющая классификация доходов имеет ряд существенных недостатков. Так, в 1995 г. в категорию доходов были включены целевые внебюд­жетные фонды, которые в значительной мере базируются на уже во­шедших в классификацию доходах.

Целесообразно более четко разграничить налоговые платежи, доходы от собственности и доходы от продаж. Земельная рента, на­пример, являетя доходом от собственности, а не налогом, арендная плата — это доход от продаж (от рыночных услуг), а не от собствен­ности.

Платежи за использование природных ресурсов следует разделить на налоги, доходы от собственности государства, доходы от коммер­ческих продаж, доходы от продажи капитала и трансферты.

Требуется четко разграничить категории налогов. Так, все нало­ги, поступающие в дорожный фонд, сейчас отнесены к налогам на то-

вары и услуги. Однако налог с владельцев транспортных средств явля­ется налогом на имущество.

Не выделены в самостоятельные позиции такие существенные статьи поступлений средств, как полученные официальные трансфер­ты, доходы от реализации государственных запасов, от продажи земли и нематериальных активов.

Внести изменения в классификацию доходов можно было бы при утверждении нового налогового кодекса.

Государственные расходы, включая чистое кредитование, являют­ся затратами, связанными с осуществлением государством своих функ­ций: Расходы складываются в основном из закупок товаров и услуг, оплаты труда государственных служащих, социальных выплат и об­служивания государственного долга. Расходы — это платежи, не под­лежащие возврату, не создающие и не погашающие финансовых требо­ваний.

К чистому кредитованию относится предоставление ссуд и приоб­ретение акций за вычетом сумм погашенных кредитов и выручки от продажи акций.

Государственные расходы по своему функциональному назначе­нию могут быть объединены в четыре группы:

♦ государственные услуги общего назначения (к ним относятся рас­
ходы на законодательные и исполнительные органы власти, внешнюю
политику, оборону, общественный порядок и безопасность и т.п.);

♦ общественные и социальные услуги (расходы на образование,
здравоохранение, социальное страхование и обеспечение, жилищно-
коммунальное хозяйство, средства массовой информации, культуру и
т.п.);

♦ государственные услуги, связанные с экономической деятельностью (расходы на обеспечение более высокой эффективности хозяйственной деятельности, создание условий экономического роста, целевые програм­мы экономического характера, создание новых рабочих мест и т.п.);

♦ прочие функции (выплаты процентов и расходы, связанные с об­служиванием государственного долга, трансферты общего характера, передаваемые другим государственным органам).

В соответствии с экономическими характеристиками выделяются текущие расходы и капитальные затраты. К текущим расходам отно­сятся расходы на товары и услуги, выплату заработной платы.взносы в фонды социального страхования, выплаты процентов за пользова­ние заемными средствами, субсидии, другие текущие трансфертные пла­тежи. К капитальным затратам относятся приобретение основного капи-

Курс...

Раздел 5

Реформирование государственных финансов

 

тала, товаров для создания запасов, а также земли, нематериальных активов и капитальные трансферты.

Для кредитования наиболее существенно подразделение кредитов на предоставленные внутренним и зарубежным заемщикам.

Классификация расходов и чистого кредитования, как и класси­фикация поступлений, нуждается в уточнении.

Согласно российской практике в расходы включается возврат основной суммы внутреннего и внешнего долга, хотя эти операции от­носятся к категории финансирования дефицита государственного бюд­жета и из категории расходов должны быть исключены. В функцио­нальные расходы бюджета включены расходы целевых бюджетных фондов, которые являются самостоятельными организациями и долж­ны формироваться как по доходам, так и по расходам отдельно от бюд­жетов. Требуют уточнения и многие другие статьи функциональной классификации расходов.

В связи с ограниченностью средств и невыполнением утвержден­ного бюджета по их поступлениям, а также в связи с проблемами, воз­никающими при заимствовании средств, фактическое исполнение го­сударственного бюджета России на протяжении ряда лет намного ниже, чем предусматривается бюджетами. В 1996 г. фактические расходы по отношению к предусмотренным федеральным бюджетом составили лишь 79%. Промышленность и строительство получили 53% от зало­женного в бюджете, здравоохранение — 58%, культура и искусство — 36%о, Государственный фонд борьбы с преступностью—4%>. Кроме того, предусмотренные средства обесцениваются в результате инфляции. За­щитой от обесценения в принципе может быть индексация статей затрат ( например, зарплаты, пенсий) в меру роста цен. Практическое использование индексации затрудняется общим стремлением государ­ства к уменьшению выплат и ограничению находящейся в обращении денежной массы.

Недостаток средств вынуждает при сокращении расходов решать проблему приоритетности тех или иных направлений расходования средств. Учитывая, что при утверждении бюджета устанавливаются предельные уровни дефицита, становится неизбежным секвестр (сок­ращение) расходов, т.е. их пропорциональное урезание, кроме специ­ально защищенных. К защищенным статьям относятся обычно зара­ботная плата в бюджетной сфере, пенсии, расходы на медикаменты, дотации животноводству. В этой связи возникает необходимость рег­ламентации секвестирования расходов.

В условиях острой нехватки финансовых ресурсов следует обос­нованно определять обеспеченность расходных статей имеющимися

ресурсами, сокращать государственные расходы и обеспечивать эффек­тивность их использования. Для этого необходимо:

♦ распределять государственные заказы и осуществлять государ­ственные закупки только с использованием процедуры открытого кон­курса с публикацией исходных цен и условий;

♦ разработать федеральную инвестиционную программу, увязыва­ющую государственные источники финансирования с негосударствен­ными;

♦ разработать и осуществить программу предоставления льгот, до­таций и дополнительных социальных выплат отдельным категориям граждан, имея в виду более тесную увязку их с уровнем доходов полу­чателей;

♦ решить проблему перекрестных субсидий в отраслях естественных монополий;

♦ принять меры, исключающие нецелевое расходование государ­ственных средств, упорядочив использование бюджетных счетов;

♦ осуществить на основе роста реальных доходов населения рефор­му жилищно-коммунального хозяйства, предусмотрев поэтапное сокра­щение субсидий из государственных средств;

♦ прекратить практику бюджетного финансирования путем выдачи гарантий и поручительств по коммерческим кредитам органам госу­дарственной власти и бюджетным организациям.

В связи с приватизацией и развитием частного предприниматель­ства структура государственных расходов существенно изменилась, прежде всего за счет резкого сокращения расходов на народное хозяй­ство и, в частности, на централизованные капитальные вложения. В расходах утвержденного федерального бюджета на 1997 г. наиболее значимыми статьями расходов являются расходы на оборону —19,7%, на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности го­сударства приходится 8,8%>, на промышленность, строительство, сельс­кое хозяйство и транспорт — 13%>, на обслуживание государственного долга — 14,8%о и на финансовую помощь субъектам Федерации и адми­нистративно-территориальным образованиям — 12%>. Продолжает сохраняться громоздкий государственный аппарат, требующий значи­тельных средств на свое содержание. Вместе с тем явно недостаточны государственные расходы на институциональные преобразования и раз­витие инфраструктуры рынка, способствующие углублению реформ, ускорению оборачиваемости капитала частных компаний и сокраще­нию их издержек. Недостаточно средств выделяется для выплаты зара­ботной платы государственным служащим, пенсий и других социаль­ных выплат.

23*

Раздел 5

Реформирование государственных финансов

 

5.1.3. Дефицит государственного бюджета и его финансирование

Доходы и расходы государственного бюджета в принципе долж­ны быть сбалансированы. Однако в реальной жизни этого, как прави­ло, не бывает и имеет место дефицит или превышение доходов над рас­ходами.

Дефицит государственного бюджета определяется путем вычита­ния из суммы расходов и чистого кредитования суммы доходов и полу­ченных официальных трансфертов. Поскольку дефицит равен его финансированию, он может быть определен как разность между вало­вым заимствованием и погашением долга с добавлением уменьшения остатков ликвидных финансовых средств. Дефицит бюджетов органов государственного управления представляет, таким образом, ту часть расходов и валового кредитования, которая превышает поступления доходов и сумм, поступивших в погашение ранее выданных кредитов. Эта разница покрывается за счет принятия органами государственно­го управления финансовых обязательств и (или) за счет уменьшения ликвидных финансовых средств.

Такой подход позволяет определить, насколько сектор государ­ственного управления в состоянии покрывать свои расходы и обеспе­чивать кредитование, не увеличивая при этом объема своих финансо­вых обязательств и (или) не уменьшая резервов ликвидных средств. В 1996 г. дефицит федерального бюджета составил 71,8 трлн р., или 3,3% ВВП, на 1997 г. он запроектирован в сумме 95,4 трлн р., или 3,5% ВВП. В ряде случаев возникает необходимость в альтернативных мето­дах определения дефицита в целях оценки отдельных факторов, оказы­вающих воздействие на состояние экономики.

Поступления и платежи органов государственного управления определяются по кассовому методу, т.е. по фактическому движению денежных средств. Соответственно при составлении бюджетов всех уровней не учитывается их задолженность по неоплаченным обязатель­ствам: неоплаченным государственным заказам, закупкам; задолжен­ность государственным служащим по зарплате; задолженность по пен­сиям. Не включаются в дефицит бюджета не выплаченные вовремя дотации и субсидии, например угольной промышленности и др. Неоп­лаченные государственные обязательства не принимают официально форму договорных обязательств с фиксированным сроком погашения, хотя во многих случаях равносильны прямому кредитованию государ­ственных органов со стороны других секторов экономики и могут рас­сматриваться как финансирование государства. В этой связи необхо­димо производить альтернативный расчет дефицита государственных финансов с добавлением к дефициту, определенному в соответствии с

концептуальной основой, сумм неоплаченных государственных обяза­тельств.

Аналогичные расчеты могут производиться также в случаях пере­носа значительной части платежных обязательств на следующий год. Такой перенос означает рост спроса на денежные средства со стороны государственных органов и ведет к росту текущей задолженности. Воз­никает необходимость анализа данных о тех этапах получения дохо­дов и осуществления расходов, для которых не оформлены платежные поручения по расходованию.

Внутренние и внешние операции органов государственного управ­ления по-разному влияют на экономическое положение страны. В це­лях оценки воздействия государства на внутренний спрос и объем де­нежной массы внутри страны могут быть рассчитаны внутренний бюд­жет и величина дефицита внутреннего бюджета. Для оценки влияния на экономику внешнеэкономических факторов может быть рассчитан внешний бюджет. В зависимости от поставленных задач возможны и другие альтернативные расчеты дефицита.

Для финансирования государственного дефицита государство привлекает свободные денежные средства других секторов экономики и внешнего мира, используя различные финансовые инструменты, в том числешнутренние и внешние займы. Сальдо поступлений, и платежей государственных финансов имеет важное значение для регулирования экономики. Характер его воздействия определяется масштабами дефи­цита и источниками его финансирования.

Финансирование охватывает потоки платежей (поступающих в органы государственного управления и исходящих от них), которые приводят к возникновению или погашению платежных требований. Фи­нансирование включает государственное заимствование, погашение задолженности и изменение остатков средств органов государственно­го управления на счетах в банках, государственных резервов нацио­нальной валюты и ценных бумаг.

Государственное заимствование осуществляется путем эмиссии государственных ценных бумаг, получения займов от других органов государственного управления, международных организаций развития, банков и поставщиков. Изменение остатков средств на счетах в банках и резервов наличных денег влияет на величину общего спроса в эконо­мике: их сокращение увеличивает спрос, прирост—уменьшает. Опера­ции государственного кредитования, производимые с целью проведе­ния государственной политики, относятся не к финансированию, а к «чистому кредитованию», поскольку их основной целью является pea-

Раздел 5

лизация государственной политики и кредиты предоставляются, как правило, по льготным ставкам. Если операции кредитования имеют целью управление ликвидными активами и получение прибыли, то они рассматриваются как финансирование. К финансированию относится также перечисление государственным органам внереализационной при­были или убытков от стоимостной переоценки резервов иностранной валюты и золота в результате изменения валютного курса.

В случае если расходы и чистое кредитование растут быстрее, чем доходы и получаемые трансферты, потребность в заемных средствах увеличивается. При этом погашение ранее выпущенных займов произ­водится за счет выпуска новых, т.е. за счет рефинансирования государ­ственного долга.

Воздействие на экономику внутреннего заимствования определя­ется характером заимствуемых государством средств. Если привлекае­мые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на иные цели, то заимствование их государством уменьшает объем расходов других секторов экономики и не увеличивает общий спрос в ней. В слу­чае если при государственном заимствовании общий объем расходов других секторов не уменьшается, государственное заимствование при­водит к росту совокупного спроса в экономике. Целью государствен­ной финансовой политики, в том числе операций финансирования, яв­ляется стабильное развитие экономики, поэтому операции финансиро­вания должны быть согласованы с общей экономической и финансо­вой политикой государства.

Размещение займов оказывает существенное воздействие на денеж­ное обращение. В частности, привлечение средств населения уменьша­ет его платежеспособный спрос. В случае направления этих средств на инвестиции и другие производственные затраты общая величина де­нежной массы в обращении сократится, а при использовании на вы­плату зарплаты и пенсий — не изменится. При заимствовании в бюд­жет средств хозяйствующих субъектов и использовании их на выплаты населению наличная денежная масса в обращении возрастает. На прак­тике в российских условиях основными заимодавцами бюджетов всех уровней являются в основном коммерческие банки, использующие по­лучаемые доходы для расширения масштабов кредитования государ­ства. Нуждаясь в деньгах, органы государственного управления всех уровней вынуждены увеличивать объемы эмиссии государственных ценных бумаг и платить крупные суммы за обслуживание долга.

В целях расширения возможностей финансирования органы госу­дарственной власти постепенно повышают емкость рынка государствен-

 

Реформирование государственных финансов

ных ценных бумаг. Это достигается путем ориентации на новые кате­гории инвесторов: увеличивается выпуск облигаций сберегательных займов для населения, возрастает доля ГКО и ОФЗ, реализуемых нере­зидентам, практикуется размещение еврооблигаций на мировых рын­ках, в перспективе — выпуск облигаций для институциональных ин­весторов (страховых компаний, пенсионных и иных фондов и др.).

Государственные долговые обязательства могут быть краткосроч­ными и долгосрочными; предусматривать разнообразные варианты использования процентных ставок и условий погашения. Государство заинтересовано в увеличении среднего срока обращения ценных бумаг и в снижении издержек по их обслуживанию. Таким образом, наряду с определением финансирования по типу кредитора возникает потреб­ность в классификации операций финансирования по типу долгового обязательства.

Информация о финансировании дефицитам типу кредитора дает представление о том, какие сектора и подсектора экономики; объ­единяющие относительно однородные субъекты хозяйствования со сходными целями и моделями экономического поведения, кредитуют государство. Это позволяет оценивать влияние государственного заимствования на экономическое развитие. В этих целях разграничи­вается внутреннее и внешнее финансирование. Во внутреннем финан­сировании выделяются средства, заимствуемые у органов кредитно-денежного регулирования, коммерческих банков, других органов государственного управления, предприятий и домашних хозяйств; во внешнем — занимаемые у международных организаций экономичес­кого развития, иностранных государств, иностранных коммерческих банков и фирм.

На основе классификации по типу долгового обязательства харак­теризуются условия государственного заимствования по видам долго­вых обязательств и срокам заимствования, что позволяет прогнозиро­вать вероятные последствия, связанные с размещением различных типов ценных бумаг. При этом во внутреннем и внешнем финансиро­вании разграничиваются долгосрочные облигации, краткосрочные об­лигации и векселя, долгосрочные ссуды, краткосрочные ссуды и изме­нения объемов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью.

В России пока не налажено формирование информации о заим­ствовании по типу кредитора и по типу долгового обязательства и со­ставляется смешанная классификация, не позволяющая выявить взаи­мосвязь государственного финансирования с другими финансовыми потоками.

Раздел 5

Реформирование государственных финансов

 

В условиях планово-распределительной системы государственный бюджет, как и другие подсектора государственных финансов, в основ­ном балансировался. Баланс достигался за счет увязки доходов и рас­ходов, жесткого регулирования цен, налоговой политики и займов. Проблемы дефицита начали нарастать во второй половине 80-х годов^ что было связано с резким уменьшением доходов бюджета из-за кам­пании борьбы против алкоголизма, роста фондов материального поощрения и экономического стимулирования на предприятиях и па­дения мировых цен на нефть и газ.

В 90-х годах кризис государственных финансов развивался однов­ременно с общим кризисом экономики и финансово-Кредитной систе­мы; Проявлениями его стали рост дефицита бюджета, задержки плате-жей органами государственного управления, ухудшение собираемости налогов и неполное финансирование государственных социальных и экономических программ. В 1992—1994 гг. финансирование дефицита осуществлялось в основном за счет кредитов ЦБ РФ. В 1995—1996 гг. основными источниками финансирования стали эмиссия государствен­ных ценных бумаг, а также займы международных финансовых орга­низаций и иностранных государств. В 1996 г., по данным Главного уп­равления федерального казначейства, общий объем финансирования составил 74,9 трлн р., в том числе за счет источников внутреннего фи­нансирования — 37 трлн р. (49,3%). Основными видами ценных бумаг, с помощью которых осуществлялось финансирование в 1996 г., были ГКО и ОФЗ. Их объем в обращении на конец года составил 237 трлн р. и возрос за год на 170 трлн р. С их помощью в федеральный бюджет было привлечено 35,3 трлн р. За счет внешнего финансирования было привлечено 33,3 трлн р. (44,4%) и за счет изменения остатков на счетах — 4,7 трлн р. (6,3%).

Привлечение внешних займов может увеличивать спрос государ­ства на товары и услуги национального производства, если средства направляются на эти цели, или спрос населения, если займы после кон­вертации в национальную валюту идут на выплаты заработной платы, пенсий и т.п. Однако'займы иностранных государств, банков, фирм и международных финансовых организаций нередко идут на оплату им­порта или на погашение предыдущих займов.