Главная | Обратная связь

Формирование налогообложения в России

Новая налоговая система России, сформированная с 1992 г., ха­рактеризуется преобладанием фискальной функции при малом значе­нии или при полном игнорировании других функций. В наибольшей мере эта особенность налогообложения проявляется в том, что гораздо большую роль в налоговых поступлениях по сравнению с ведущими странами Запада играют изъятия из прибыли предпринимателей (— налоговых поступлений), и в том, что косвенные налоги, составля­ют 55—60% всех налоговых поступлений. Можно указать на ряд ис­точников завышенной роли указанных налогов.

Во-первых, это крайняя завышенность налога на прибыль, состав­ляющего до 2/3 всех налоговых изъятий из прибыли. Формально став­ка налога на прибыль в России умеренна: 35% — для предприятий и 43% — для банков и кредитных учреждений. На самом же деле реаль­ная ставка заметно выше за счет жестких ограничений при формирова­нии издержек производства, используемых для последующего опреде­ления налогооблагаемой прибыли.

В развитых странах Запада разрешено включать в издержки про­изводства все статьи подобных .расходов; ограничения установлены только на включение в издержки чрезмерных представительских рас­ходов. В России же подобные ограничения гораздо шире; например, в издержки производства не разрешается включать большую часть про­центных платежей за кредиты, которые весьма высоки, проигрыш на разнице в валютных курсах и др.; в России крайне низки амортизаци­онные издержки. По нашим оценкам, ставка налога на прибыль в Рос­сии в случае ее определения в соответствии с международными стан­дартами оказывается равной не 35, а примерно 64 %.

 

Реформа налоговой системы

Во-вторых, в 1992—1995 гг. из прибыли оплачивался налог на сверх­нормативную зарплату (35% от средней зарплаты свыше достаточно низкого ее минимума).

В-третьих, в России по сравнению с западными странами более ограниченно используются налоговые льготы функционального харак­тера. Применительно к стимулирующим производство льготам на на­лог с прибыли наиболее значимы льготы для мелкого предпринима­тельства, для инвестиций из прибыли или отчислений в резервные и аналогичные фонды предприятий; из социальных льгот — льготы для предприятий с преобладанием работников-инвалидов, льготы на рас­ходы предприятий на образовательные и социально-культурные цели. Более широко в России распространены индивидуальные льготы на налог с прибыли для отдельных предприятий, часто полученные путем лоббирований. Главным же ограничением льгот по налогу на прибыль служит положение, согласно которому общая их сумма не может умень­шать налогооблагаемую прибыль более чем на 50%.

В-четвертых, одновременно с налогом на прибыль предприятие на федеральном, региональном и местном уровнях облагается и други­ми налогами, которые покрываются из его прибыли. Наиболее значи­мы из них налоги на имущество и за пользование недрами и природны­ми ресурсами.

Поэтому фактически в государственный бюджет изымается 80—90% общей прибыли предприятий России, а во многих случаях и свыше 100%. Подобное налогообложение прибыли действует разруши­тельно на производственные стимулы. К тому же существует крайняя нестабильность в налогообложении прибыли; изменения происходят два—три раза в квартал.

Из косвенных налогов решающую роль в России играет налог на добавленную стоимость (НДС). Вместе с некоторыми другими налога­ми на потребление (налогом на дорожные фонды и транспортным на­логом) он формирует более — налоговых поступлений, что превышает и аналогичную долю в странах ЕС (17—18%) и тем более в западных странах с меньшей ролью косвенных налогов.

Современные ставки НДС в России (10% — на продовольствие и 20% — на остальные товары и услуги) выше, чем в преобладающем числе стран ЕС. Отметим, что ставка НДС свыше 20% (например, 25%) в этих странах распространяется обычно на предметы роскоши. Тем более ставки НДС в России превышают ставки аналогичных или род­ственных налогов в других развитых странах (вроде налога на прода-

Курс...

Раздел 5

Реформа налоговой системы

 

жи в США, ставки которого ранжируются от 3 до 8,35% в различных штатах, или НДС в Японии со ставкой 3%).

Кроме того, НДС в России имеет специфическое отличие, вытека­ющее из его чисто фискальной сущности: он распространяется на мно­гие денежные сделки и операции, которые в западных странах не явля­ются объектом обложения (пени, штрафы, ряд банковских операций, значительная часть оборота внутри крупных компаний и др.). По на­шим оценкам, реальные, т.е. соответствующие международным стан­дартам, ставки НДС в России составляют: 13% — для продовольствия и 26% — для остальных товаров и услуг.

Роль акцизов и таможенных пошлин в России относительно низ­ка. Применительно к акцизам это объясняется не их низкими ставками, а отменой государственной монополии на торговлю и распределение алкогольной и табачной продукции, что резко уменьшило этот канал поступления акцизов.¹ Что касается таможенных пошлин, то они в 1992—1994 гг. составляли около 10 % всех налоговых поступлений. Однако в 1996 г. эта доля снизилась до нескольких процентов в резуль­тате уступок МВФ — отмены важных экспортных и снижения импорт­ных пошлин.

Такой специфический косвенный налог, как взносы на социаль­ное страхование, в России, в отличие от преобладающего большинства западных стран взимается, практически только с предприятий (в раз­мере 40% от их фонда зарплаты) и составляет около — всех налоговых поступлений (взносы на социальное страхование рабочих и служащих формируются за счет 1% отчислений от их зарплаты и составляют ме­нее 0,5% налоговых поступлений).

Кроме того, исполнительная власть в России постоянно стремит­ся использовать средства, формируемые за счет соответствующих на­логовых взносов, не по их целевому назначению. Именно с этой целью намечено ликвидировать так называемые внебюджетные социальные фонды, в которые направлялись взносы на социальное страхование, а социальные налоги включаются в федеральную бюджетную систему (что еще более увеличивает возможности исполнительной власти рас­поряжаться этими налогами).

Невелика в России доля подоходного налога с населения (7—8%). Она заметно ниже, чем у всех стран с развитой рыночной экономикой,

¹ В конце 1996 г. винно-водочная монополия в определенной форме была вос­становлена, но она подрывается широкой продажей контрабандных и фальсифици­рованных алкогольных напитков.

несмотря на переход от пропорционального к прогрессивному обло­жению доходов населения. Относительно небольшая роль подоходно­го налога в России отражает прежде всего низкий жизненный уровень преобладающей части населения, а также снижение доли легкооблага-емой зарплаты в его личных доходах.

Специфика системы налогообложения в России объясняется ее уникальной экономической ситуацией. Налоговая система западных стран формировалась и функционирует в условиях нормального эко­номического развития. Налоговая же система России несет на себе от­печаток глубокого экономического кризиса, сочетающего огромный спад производства и высокую инфляцию (хотя и постепенно замедляю­щуюся, в том числе и под воздействием не предусмотренных никакой теорией мер: массовых неплатежей, в том числе задержки выплаты зар­платы, пенсий).

Все обостряющейся проблемой становится недобор налогов, что, в частности, выражается в падении их доли в постоянно сокращающемся валовом национальном продукте (с почти 50% в 1992 г. до 25—27% в 1996 г.). Отрицательные финансово-экономические последствия по­добного процесса очевидны. Фискальный крен, а не только несовер­шенство налоговых служб вызывает огромные масштабы укрытия до­ходов от налогов (в несколько раз выше аналогичных показателей За­пада).

В России как федеративном государстве распределение налоговых поступлений по различным бюджетным уровням причудливо сочетает все указанные выше для западных стран подхода и характеризуется при этом изменчивостью и неопределенностью. Налоговые поступле­ния делятся примерно поровну между федеральным уровнем (без соци­альных налогов) и уровнем субъектов Федерации (с тенденцией к уве­личению доли последних) при явном преобладании косвенных налогов на федеральном уровне и прямых налогов на уровне субъектов Феде­рации.

В принципе распределение по бюджетным уровням базируется на сочетании долевого участия всех уровней в основных налоговых по­ступлениях и субсидировании нижестоящих уровней вышестоящими (особенно со стороны федерального уровня). На практике указанное распределение стало объектом острой борьбы, проявляющейся, в час­тности, в стремлении ограничить власть центра в определении долей участия в налоговых поступлениях, в выбивании заметных льгот для одних субъектов Федерации за счет других, в неудовлетворительном финансировании социальных и иных нужд многих субъектов Федера-

24*

372

Раздел 5

ции со стороны центра при распределении им трансфертов. Отсюда по­пытки отказа или задержки в перечислении средств в федеральный бюджет и, наоборот, частые и произвольные изменения обязательств федерального уровня по отчислениям на уровень субъектов Федера­ции. Все это, вместе взятое, заметно дестабилизирует весь бюджетный процесс.

" Направления налоговой реформы. С 1996 г. в России началась вторая стадия налдговой реформы, связанная с подготовкой и приня­тием законодательными органами налогового кодекса. В этом процессе четко прослеживаются две принципиально противоположные тенден­ции. Одна тенденция — добиться хотя бы частичного усиления произ­водственно-стимулирующей и социальной функций. К сожалению, в рамках этой тенденции удалось осуществить лишь одну серьезную меру — с 1 января 1996 г. отменен налог на сверхнормативную зарпла­ту. Это снизило собственно налог на прибыль примерно на 20% и умень­шило во всех налоговых поступлениях долю налоговых изъятий из при­были примерно до 28%; еще большее падение с 1996 г. этой доли связа­но с резким увеличением числа убыточных предприятий.

Вторая тенденция, явно преобладающая, — использовать нало­говые реформы для того, чтобы еще более усилить фискальную функ­цию налоговой системы, прежде всего посредством введения новых и увеличения прежних прямых и косвенных налогов и на население и на предпринимателей, а также отмены всех или большинства налоговых льгот, включая и те, которые носят характер, стимулирующий произ­водство, или социальный. Одновременно резко ужесточаются меры сбора налогов. При этом социальная функция налогообложения еще более уменьшается, а меры по усилению роли налогов в стимулирова­нии производства ничтожно малы.

Из фискально-налоговых предложений, выдвинутых правитель­ственными органами в последнее время, поддержку получили немно­гие. Среди них увеличение акцизов с помощью восстановления госу­дарственной монополии на производство и распределение алкоголь­ной и табачной продукции, упорядочение налогов на собственность и некоторые другие.

Продолжение и усиление фискального крена в налогообложении выглядит как тупиковый путь, поскольку он не ведет к устранению ос­новной причины налогового кризиса в стране — непрерывного суже­ния налоговой базы из-за продолжающегося спада производства и уве­личения числа убыточных предприятий, что в свою очередь вызывает­ся жестким монетаристским курсом федерального правительства.

 

Реформа налоговой системы

Международный опыт свидетельствует о малой результативности по­добного пути.

Политика финансовой стабилизации и налоговая политика име­ют шансы на успех только при использовании их в качестве средства стимулирования производства, а не как средства постоянного его со­кращения. Поэтому плодотворны только те налоговые меры, которые могут стимулировать производство и соответственно расширить нало­говую базу, втом числе жесткое ограничение налоговых изъятий вели­чиной, не превышающей 50% прибыли, приведение расчетов и сбора налога с прибыли и НДС в соответствие с западными стандартами и т.п.

В краткосрочной перспективе наиболее насущными представля­ются следующие изменения налоговой системы.

По всем налогам необходимо:

♦ стабилизировать определение и порядок исчисления налоговых баз, не допускать их изменения в течение налогового года (а желатель­но и более длительный период) и с обратной силой;

♦ отказаться от предоставления индивидуальных налоговых льгот;

♦ отказаться от практики предоставления индивидуальных налого­вых отсрочек одновременно с упорядочением объема и процедуры на­ложения штрафных санкций и пени за налоговые нарушения;

♦ отказаться на федеральном уровне от эмиссии денежных суррога­тов.

По НДС необходимо:

♦ вернуться к первоначальному варианту определения объекта на­логообложения, установленному в законе РФ «О налоге на добавлен­ную стоимость» в редакции от 6 декабря 1991 г., подводящего под дан­ный налог действительно только стоимость, добавляемую обработкой;

♦ отменить обложение НДС авансовых платежей;

♦ отменить фактические авансовые платежи по НДС без всяких до­полнительных специальных условий.

По налогу на прибыль необходимо:

♦ отменить авансовые платежи;

♦ перейти к режиму формирования себестоимости (издержек), отра­жающей все фактически произведенные расходы хозяйствующих субъ­ектов и понесенные ими убытки;

♦ унифицировать порядок налогообложения различных категорий доходов по корпоративным ценным бумагам;

♦ не допускать замены заявительного общего порядка предостав­
ления льгот на индивидуальный разрешительный порядок (в частнос­
ти, замены общей льготы по капитальным вложениям в рамках налога
на прибыль на разрешительный налоговый кредит).

Раздел 5

Реформирование территориальных финансов

 

По подоходному налогу с физических лиц целесообразно:

♦ отменить льготное налогообложение доходов от денежного капи­тала, подведя их под общий режим налогообложения и действующие ставки;

♦ привести в соответствие не облагаемый налогом минимум дохо­дов с суммой прожиточного минимума;

♦ упростить форму налоговой декларации о доходах населения, в том числе допустить возможность предоставления единой декларации о доходах на семью в целом, а не на каждого из ее работающих членов;

♦ упростить прогрессивную систему подоходного налога, сократив число налоговых ставок и заметно увеличив минимально облагаемую (по 12%) сумму дохода, что разгрузит налоговые органы от излишней и малопродуктивной работы по сбору налога с мало- и среднеобеспе­ченных слоев населения и позволит им сосредоточиться на работе по сбору налогов с юридических лиц и богатых слоев населения;

♦ следует также ввести законодательный запрет на использование местными органами власти в качестве базы налогообложения объема реализации при уплате налога за счет чистой прибыли и обеспечить реальную отмену этой категории действующих налогов.

В России необходима разработка долгосрочной бюджетной стра­тегии, определяющей принципиальную позицию в отношении объема государственного сектора, и в частности долю ВВП, перераспределяе­мую через бюджетную систему; политику государственного долга; прин­ципы построения и масштабы финансовых взаимоотношений федера­тивного центра и субъектов Федерации и др. Налоговая политика должна формироваться в рамках такой бюджетнрй стратегии как не­отъемлемая ее часть и должна быть закреплена в налоговом кодексе.

Контрольные вопросы

1. Какие основные задачи выполняет современная на­логовая система развитых стран?

2. В чем принципиальные отличия налоговой системы России от налоговой системы развитых стран?

3. Каковы важнейшие причины трудностей в сборе на­логов в России?

Ш ЛИТЕРАТУРА

Кочетков А.И. Налогообложение предпринимательской деятельности. М.: ДИС, 1995.

Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира. М.: Правовая куль­тура, 1995.

Никитин С, Глазова Е., Степанова М. Налоги в странах рыночной экономики и в России // МЭиМО. 1996. № 4.

ОкуневаЛ.П. Налоги и налогообложение в России. М.: Финстатинформ, 1996.