Главная | Обратная связь

Формирование и использование внебюджетных фондов

Формирование современной системы социального страхования в России включает создание государственных внебюджетных фондов страхования от важнейших социальных рисков, а также образование негосударственных пенсионных, страховых и других фондов. Первые из них обеспечивают защиту конституционных социальных прав граж­дан в условиях рыночной экономики и включают: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, фонды обязательного меди­цинского страхования и Государственный фонд занятости населения России.

Становление государственных внебюджетных фондов социального страхования в Российской Федерации в период экономических реформ обусловило сокращение роли государственного бюджета в финансиро­вании социальных расходов.

Однако финансовое положение фондов социального страхования в РФ характеризуется нестабильностью, что связанос нестабильностью

Раздел 6

экономики России в переходный период и с проблемой сбора страхо­вых взносов.

Это порождает противоречие между растущими социалн|ыми пот­
ребностями населения в переходный период (особенно на кризисном
его этапе) и сокращением ресурсных возможностей фондов. Доходы
фондов зависят от величины фонда оплаты труда в народном хозяйст-
ве страны, который равен средней заработной плате, умноженной на
численность работающего населения. Однако оба этих показателя в пос­
ледние годы сокращаются. При этом на большинстве предприятий про­
исходил опережающий рост выплат социального характера;(матери-
альная помощь, оплата проезда, дотации на питание), с которьх не вы­
плачивались страховые взносы.

Численность работающего населения в РФ сократилась за 1991— 1995 гг. с 73,8 до 66,8 млн человек. Однако уровень социальных страхо­вых взносов в 1993—1995 гг. оставался практически неизменным.© ре­зультате общие расходы фондов социального страхования в РФ по от­ношению к ВВП сократились с 8,3% в 1994 г. до 6,2% в 1995 г.

Как можно решить финансовые проблемы этих фондов в услови­ях нестабильной экономики России? Один из путей связан сростом ста­вок страховых социальных платежей. Однако пока не планируется су­щественно увеличивать их в целях стабилизации налогового бремени российских предприятий. Возможно также увеличение уровня социаль­ных взносов работников в данные фонды с 1% заработной платы (взно­сы в Пенсионный фонд РФ) до 3—5% заработка, кроме того, можно увеличить уровень самофинансирования фондов социального страхо­вания, повысив долю их резервов, направляемую в прибыльные и лик­видные инвестиционные проекты и банковские депозиты.

Рост доходов внебюджетных фондов социального страхования также зависит от уровня собираемости социальных страховых взносов с предприятий и организаций. Каждый фонд самостоятельно собирает собственные социальные платежи и имеет здесь множество проблем. Поэтому предлагается передать данную функцию фондов государствен­ной налоговой службе. Это позволит сократить административные расходы фондов социального страхования и повысить уровень соби­раемости социальных платежей. Другое предложение связано с обра­зованием единой службы, которая собирала бы социальные страховые взносы и затем распределяла их по отдельным фондам. Необходимость какой-либо реорганизации сбора взносов социального страхования связана также с регистрацией страхователей: в государственной нало­говой службе регистрируется значительно больше налогоплательщи­ков, чем в фондах социального страхования.

 

Социальное страхование и внебюджетные фонды

Министерство финансов РФ предлагает включить государствен­ные внебюджетные фонды социального страхования в состав государ­ственного бюджета, т.е. преобразовать их в целевые бюджетные фон­ды. Это может помочь Правительству РФ решать текущие проблемы бюджетного дефицита и государственного долга. Однако консолида­ция данных фондов в госбюджет не сможет улучшить их финансовое положение, а защищенность соответствующих направлений и программ социальных расходов значительно снизится. Поэтому фонды социаль­ного страхования РФ должны сохранить свой внебюджетный статус. Парламент и Правительство России обязаны осуществлять контроль за состоянием бюджета, доходами и расходами этих фондов.

Важной проблемой пенсионного обеспечения в России является низ­кий уровень пенсий при высоком размере ставок страховых взносов в этот фонд (29%о к фонду оплаты труда). В 1996 г. средний размер пен­сий был равен 35%> средней заработной платы в стране, а уровень диф­ференциации пенсий составлял 1:1,5. Это не отражает реальную диф­ференциацию заработной платы, которая в 1996 г. составляла 1:24. Финансовый дефицит не позволяет Пенсионному фонду решать однов­ременно две задачи: поддержание минимальных пенсий на уровне, близ­ком к прожиточному минимуму, и обеспечение оптимальной диффе­ренциации всех выплачиваемых пенсий. Пенсионный фонд пытался разрешить это противоречие в период высокой инфляции, используя попеременно линейную индексацию пенсий и единовременныехомпен-сационные выплаты всем пенсионерам в одинаковом или регрессивном размере. Однако эта задача становится все более трудноразрешимой в условиях сокращения объема фонда.

Главное направление пенсионной реформы в Рф связано с фор­мированием трехуровневой системы пенсионного обеспечения, вклю­чающей базовую пенсию, трудовую (страховую) пенсию и негосудар­ственную пенсию (выплачиваемую через профессиональное или лич­ное пенсионное страхование). Базовая пенсия должна обеспечивать минимальные государственные гарантии социального обеспечения для всех граждан независимо от трудового стажа. Она не должна выплачи­ваться работающим гражданам пенсионного возраста. Трудовая (стра­ховая) пенсия будет выплачиваться всем наемным работникам и дру­гим лицам, подлежащим государственному пенсионному страхованию. Пенсия, связанная с трудовым увечьем или профессиональным заболе­ванием, должна выплачиваться через организацию специальной стра­ховой системы за счет обязательных взносов работодателей. Персональ­ные пенсии должны быть переведены в систему дополнительного про­фессионального пенсионного обеспечения.

Данный индекс умножается на среднюю заработную плату в пе­риод новой индексации пенсий (Wt+r) ^{и в} результате получается но­вый размер пенсии гражданина (Р_Ц1+П)) с учетом ее индексации:

Согласно концепции пенсионной реформыв будущем ставка стра­хового взноса наемных работников повысится и будет введен персо­нифицированный учет страховых платежей. Реализация программы пенсионной реформы требует 5—7 лет и связана с принятием нбвого закона РФ о государственном пенсионном страховании сформирова­нием единой Федеральной налоговой службы в стране. В 1995 гТрвзмер Пенсионного фонда составил 4,4% ВВП.

Фонд социального страхования РФ в 1995 г. составлял около 0,9% ВВП. Он включал 88 региональных и 14 отраслевых отделений, более 500 филиалов. Более 70% средств фонда находятся в распоряжении стра­хователей (предприятий и организаций), социальные пособия состав­ляют 65% его расходов. Средний уровень пособия по временной нетру­доспособности равен 80% заработной платы. Но при этом другие по­собия зависят от размера минимальной заработной платы, что и опре­деляет их низкий уровень. Например, уровень пособия по уходу за ребенком до 1,5 года равен двум минимальным заработным платам. В связи с этим предлагается приблизить его размер к утраченному за­работку работавших матерей.

Другая проблема Фонда социального страхования связана с от­сутствием закона, регулирующего его деятельность и функции. Проект федерального закона «О государственном социальном страховании» находится на рассмотрении в Федеральном Собрании РФ.

Социальное страхование и внебюджетные фонды 545

В проекте предусматривается, что размер страховых взносов дол­жен устанавливаться не в форме единой ставки по стране, а дифферен­цированно по отраслям в зависимости от степени опасности, вреднос-ти; тяжести работ и иных условий труда, т.е. с учетом факторов про­фессионального риска. Предлагается также отказаться от учета про­должительности трудового стажа при определении размера пособия по временной нетрудоспособности, а выплачивать пособие за первые пять календарных дней болезни в размере 80% заработка или дохода, а за последующие дни — в размере 100% заработка или дохода (но не более 13 минимальных размеров оплаты труда).

Важная проблема данного фонда связана с его функциями в сис­теме социального страхования, которые близки к функциям фондов обязательного медицинского страхования РФ, поскольку и все эти фон­ды связаны с одними и теми же видами социальных рисков — заболе­ваемостью и временной нетрудоспособностью — и с одинаковым ти­пом социального страхования — страхованием здоровья. В системах социального страхования западноевропейских стран данные фонды объединены.

Раздельное существование фондов социального и медицинского страхования в России обусловлено историческими условиями разви­тия страны и имеет негативные последствия: финансовый дефицит обя­зательного медицинского страхования и общественного здравоохра­нения, дублирование органов и рост административных расходов в системе обязательного страхования здоровья, трудности реализации единой политики социального страхования и здравоохранения.

Общие расходы фондов обязательного медицинского страхования составляют около 1% валового внутреннего продукта, или'25% госу­дарственных расходов на здравоохранение. Общие государственные расходы на здравоохранение в 1994 г. составляли в Российской Феде­рации 4%> ВВП, в 1996 г. они снизились до 2%. В результате становится все труднее обеспечивать конституционные гарантии населению в об­ласти здравоохранения и бесплатной медицинской помощи.

Важным направлением реформы медицинского страхования яв­
ляется объединение Фонда социального страхования РФ с фондами
обязательного медицинского страхования на основе разработки обще­
го закона о социальном страховании здоровья. -

Экономические проблемы российского здравоохранения связаны с переходом от его государственно-бюджетной модели организации и финансирования к бюджетно-страховой. Начиная с 1993 г., когда были образованы фонды обязательного медицинского страхования, отмеча-

Курс...

J40

Раздел 6

ются тенденции сократить государственный бюджет здравоохранения.
Около 80% бюджетных расходов на здравоохранение должно финан­
сироваться из региональных бюджетов. Однако децентрализация фи­
нансирования медицинского обслуживания не привела к росту финан­
совых ресурсов в этой сфере. _{

Перспективы реформы здравоохранения и медицинского страхо­вания связаны с интеграцией их государственного регулирования (в 1995 г. около 17 ведомств решали вопросы здравоохранения). Это может быть создание нового государственного органа с широкимифун-кциями регулирования социального страхования и обеспечения.,Кро-ме того, необходимо образовать единую систему государственного медицинского и социального страхования с едиными фондами и стра­ховыми взносами. Эти организационные меры позволят снизить адми­нистративные расходы в системе обязательного страхования здоровья и обеспечить более стабильные социальные гарантий населению.

Система медицинского страхования включает Федеральный фонд, региональные фонды обязательного медицинского страхования, око­ло 1020 их филиалов и более 500 страховых медицинских организаций различных форм собственности. Было бы дешевле и надежнее осущес­твлять обязательное медицинское страхование через государственную систему страхования, а добровольное медицинское страхование сосре­доточить в системе частных медицинских страховых компаний.

Страховые медицинские компании в РФ имеют право одновре­менно участвовать в обязательном медицинском страховании, которое по закону является некоммерческой деятельностью, и в добровольном медицинском страховании, являющемся разновидностью страхового бизнеса. Таким образом, экономический и правовой статус страховых медицинских компаний противоречив. Это удорожает систему обяза­тельного медицинского страхования и делает ее менее надежной, осо­бенно в кризисный период. Полезен опыт Республики Татарстан, в ко­торой обязательное медицинское страхование организовано только через систему государственных страховых институтов — больничных касс, а частные страховые компании допускаются только к доброволь­ному медицинскому страхованию. В целом в регионах России сегодня используются четыре модели организации обязательного медицинско­го страхования с различной степенью участия в нем страховых компа­ний.

Другое направление улучшения финансового положения системы обязательного медицинского страхования связано с введением страхо­вых взносов для наемных работников, предусмотренное в законе о ме-

 

Социалыюе страхование и внебюджетные фонды

дицинском страховании граждан России. Дефицит финансовых ресур­сов обязательного медицинского страхования ведет к неполному фи­нансированию его территориальных программ: 65% регионов России имеют уровень финансирования ниже 50%.

Существует также проблема образования цен на медицинские ус­луги в новой системе обязательного медицинского страхования. Опыт развитых стран показывает, что данная система не обязательно связа­на с установлением цен на медицинские услуги, это скорее разработка механизма возмещения расходов на медицинские услуги, носящего про­тивозатратный характер. В качестве примера можно привести расчет перспективного бюджета стационара в системе обязательного медицин­ского страхования, а также определение среднедушевых медицинских расходов в системе первичной медицинской помощи — в расчете на одного прикрепленного пациента (или жителя) к семейному врачу.

Бюджет Государственного фонда занятости населения в 1996 г. был менее 0,3% ВВП; такое положение в период нарастающей безработицы является неблагоприятным. Реальная потребность в ресурсах и услугах государственной службы занятости в связи с разрывом между факти­ческим и регистрируемым уровнем безработицы в 3,5 раза выше, чем официальная. Уровень страховых взносов в Государственный фонд занятости увеличился за 1991—1995 гг, с 1 до 2% фонда оплаты труда, а в 1996 г. снизился до 1,5%.

Необходимо поднять его ставку и установить страховые взносы для работников, а также более активно использовать принцип капита­лизации доходов.

Другая финансовая проблема Государственного фонда занятости в РФ связана с корректировкой его региональных и федеральной час­тей. Данное соотношение составляет примерно 80:20. Однако пробле­ма региональной безработицы в России является одной из самых ост­рых проблем рынка труда.

В связи с этим; целесообразно установить дифференцированные соотношения региональных и федеральной частей Государственного фонда занятости в различных субъектах Федерации для более опера­тивного решения острых проблем региональной безработицы.

Еще одна проблема Государственного фонда занятости связана с изменением приоритетов ее политики. В 1995 г. Федеральная служба занятости трудоустроила только 34,6% безработных, а остальные по­лучали пособия по безработице. Это очень дорогая и неэффективная политика на рынке труда. Следует переходить к активной политике занятости по примеру Швеции и других развитых стран.

35*

548

Раздел 6

6.5.3. Реформирование социального страхования

Для действующей системы государственного социального страхо­вания, особенно в отношении размеров страховых взносов, уровня, ус­ловий назначения и выплаты пособий, в большей степени характерны принципы социального обеспечения.

В большинстве видов социального страхования отсутствует диф­ференциация страховых взносов, что не позволяет повысить экономи­ческую заинтересованность работодателя в снижении страховых рис­ков и связанных с ним выплат. Внебюджетные социальные фонды час­то выполняют не свойственные страхованию функции, выплачивая пособия по социальному вспомоществованию, компенсации и оплачи­вая другие нестраховые расходы.

Размеры страховых фондов по видам страхования определяются без достаточного обоснования. Отсутствует единая законодательная база системы государственного социального страхования. Вследствие этого при высоких страховых тарифах (почти 40% от оплаты труда) уровень социальных выплат явно недостаточен, а социальные страхо­вые фонды постоянно испытывают финансовые затруднения.

Целью реформирования государственного социального страхования является создание финансово устойчивой системы, обеспечивающей гражданам установленные государственные гарантии по защите от со­циальных и профессиональных рисков, а также более эффективное ис­пользование страховых средств.

Реформирование системы социальных выплат будет осуществлять­ся по двум приоритетным направлениям.

Во-первых, это установление экономически обоснованных разме­ров социальных пособий в соответствии с уровнем заработка; стажем трудовой деятельности и размерами перечисленных страховых взно­сов. Решить эту проблему можно на основе персонифицированного учета страховых взносов по отдельным видам страхования, повыше­ния заинтересованности граждан в увеличении страховых отчислений за счет собственных средств и контроле за расходованием средств стра­хования.

Во-вторых, будут упорядочены требования к предоставлению социальных пособий. Здесь должен соблюдаться принцип, в соответст­вии с которым при наступлении страхового случая пособие выплачи­вается только при утрате заработка.

Предстоит реформировать систему страховых платежей и взно­сов в государственном социальном страховании, предусматривается ввести трехканальную схему поступления средств, в соответствии с ко-

 

Социалыюе страхование и внебюджетные фонды

торой большая часть нагрузки будет приходиться на работодателя, а меньшая будет распределяться между работником и государством. Соотношение между уплачиваемыми взносами намечается устанавли­вать в зависимости от вида страхования. Так, страхование, связанное с вредом, причиняемым здоровью работника, должно осуществляться полностью за счет взносов работодателя, а страхование минимальных гарантий неработающих граждан — за счет бюджетных средств.

Существенным фактором совершенствования системы страховых взносов должна стать дифференциация тарифов страховых взносов в зависимости от величины расходов по каждому виду страхования, обус­ловленных состоянием общей и профессиональной 'заболеваемости, производственного травматизма и других социальных профессиональ­ных рисков. Это будет стимулировать работодателя в том, чтобы при­нимать меры по улучшению условий и охраны труда, по профилактике и снижению заболеваемости работающих. Постепенное расширение участия работников в уплате страховых взносов позволит повысить роль доходов населения в решении острых социальных проблем.

Важнейшей частью реформирования социального страхования является создание нормативной правовой базы и системы управления. Федеральный закон «Об основах государственного социального стра­хования в Российской Федерации» должен стать рамочным законом, на основе которого будут подготовлены и приняты федеральные зако­ны по отдельным видам страхования.

Сложность решения всех этих задач требует сохранения в пере­ходный период за государством функции управления системой соци­ального страхования. В отдельных видах государственного социаль­ного страхования будет расширяться участие страховых организаций» имеющих лицензии и удовлетворяющих специальным требованиям к уставному капиталу, резервированию средств и др., обеспечивающим гарантии выполнения страховых обязательств.

В дальнейшем ряд функций социального страхования будет осу­ществляться самоуправляемыми профессиональными объединениями работников и работодателей на отраслевом и региональном уровнях при сохранении за государством законодательных и контрольных фун­кций.

В перспективе—при достижении стабилизации и устойчивого эко­номического роста, трансформации российской экономики в социаль­но ориентированное рыночное хозяйство смешанного типа, а молодой российской демократии — в правовое демократическое государство с

приоритетом защиты прав человека и гражданина — система социаль­ного страхования также приобретет новые черты.

Наряду с государственными бюджетными гарантиями социальное страхование станет основой современной системы социальной защиты населения, вытесняя институт социального вспомоществования"на ее периферию, сводя к минимальным показатели Нищеты и малОобеспе-ченности населения страны.

I------------------------ .---------------

1. Какую роль играет социальное страхование в систе­ме социальной защиты населения? 2. Каковы основные субъекты и источники финансиро­ вания социального страхования в условиях переход­ ной экономики? 3. В чем сходство и различия.обязательного и добро­вольного социального страхования? 4. Каковы важнейшие виды социального страхования? 5. В чем состоят задачи и функции государственных вне­бюджетных фондов социального страхования? 6. Каковы основные направления реформ социального страхования в России?

Контрольные вопросы

ЛИТЕРАТУРА

V^ Бабич A.M., Егоров Е.В. Экономика и финансирование социально-культурной сферы. Казань: ППО им. К.Якуба, 1996.

Бабич A.M., Егоров Е.В., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. М.: МГТУ им. Н.Баумана, 1997.

Жильцов Е. Н. Основы формирования хозяйственного механизма в сфере услуг. М.: Изд-во МГУ, 1991.

Рож В.Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствова­ния. М.: Йн-т труда, 1994.

О государственных внебюджетных социальных фондах. Методические реко­мендации. Нормативные документы. М.: Ось-89, 1995.

Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996—2000 годов // Российская газета. 1997. 12 марта.