Главная | Обратная связь

V. Муниципальные нормативные акты

Основное место в данной группе занимает устав муниципального образования. Устав по существу конституирует муниципальное образование как субъект муниципального права.

1. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления либо населением непосредственно на сходе граждан. В отличие от Федерального закона 1995 г.,²⁹ принятие устава на местном референдуме исключено.

2. Устав муниципального образования принимается в специальной процедуре. Во-первых, не менее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава или внесении в него изменений и дополнений соответствующий проект должен быть официально опубликован (обнародован), а гражданам необходимо предоставить возможность участия в обсуждении проекта. Во-вторых, устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в ²/₃ голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

3. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Ранее порядок регистрации уставов муниципальных образований устанавливался законами субъектов Российской Федерации.

4. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

5. Уставы наряду с оформленными в виде правовых актов решениями, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), обладают высшей юридической силой по отношению к прочим правовым актам муниципального уровня.

6. Уставы муниципальных образований являются актами прямого действия.

Кроме того, законодатель отдельно выделяет правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), в качестве нормативных актов и соответственно источников муниципального права (ч. 1 ст. 43). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также именует их оформленными в виде правовых актов решениями, принятыми на местном референдуме (сходе граждан).

По существу, в Федеральном законе смешиваются два понятия — решение местного референдума и правовой акт, принятый на местном референдуме.

Во всяком случае оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), обладают высшей юридической силой по отношению к прочим правовым актам муниципального уровня (наряду с уставом муниципального образования), имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Федеральный закон не содержит каких-либо коллизионных правил относительно соотношения уставов муниципальных образований и нормативных актов, принятых в результате применения форм непосредственной демократии.

С одной стороны, референдум согласно ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации является высшим непосредственным выражением власти народа, с другой стороны, в пользу устава муниципального образования говорит факт его государственной регистрации, в рамках которой осуществлена проверка его положений на предмет соответствия действующему законодательству.

Применение общеправовых коллизионных правил в данной ситуации носило бы сугубо формальный характер, поскольку решение местного референдума почти всегда содержит специальные нормы по отношению к уставу муниципального образования и принимается позднее, чем устав. Между тем федеральный законодатель исключил возможность принятия устава муниципального образования на местном референдуме, что также должно быть принято во внимание.

Окончательный ответ на данный вопрос может дать только практика.

Необходимо особо отметить, что, в отличие от принятия устава в целом, правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования может быть принят на местном референдуме, по крайней мере никаких ограничений по этому поводу федеральные законы не содержат.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает также издание нормативных актов представительными органами местного самоуправления. В отношении прочих органов и должностных лиц прямого указания в Законе нет. С учетом общей направленности федерального законодателя на детальное регулирование вопросов местного самоуправления можно сделать вывод, что нормативные акты вправе издавать только представительный орган местного самоуправления.

Исключение составляет ч. 2 ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Федеральный законодатель разделяет понятия «опубликование» и «обнародование». Аналогичное законодательное решение содержалось в Федеральном законе 1995 г.

Опубликование означает первую публикацию текста муниципального правового акта в официальном печатном органе муниципального образования. Печатный орган должен быть прямо указан в уставе муниципального образования. Таким органом может являться специальное издание, предназначенное для опубликования муниципальных правовых актов (аналог Собрания законодательства Российской Федерации), или иное периодическое печатное издание, для которого опубликование правовых актов не является основной задачей. Совершенно не обязательно, чтобы печатное издание было учреждено каким-либо органом местного самоуправления, это может быть любое периодическое печатное издание, поименованное в уставе муниципального образования и распространяемое на территории муниципального образования. В последнем случае отношения муниципального образования и печатного издания должны строиться на основе договора.

Известны также случаи, когда муниципальные правовые акты публикуются в органах официального опубликования региональных правовых актов, что вполне правомерно, поскольку обеспечивает информирование населения.

Между тем опубликование является лишь частным случаем обнародования. Представляется, что допустимо использование иных способов обнародования муниципальных правовых актов, помимо официального опубликования, например, вывешивание текста правового акта на специальных информационных стендах. Такой порядок, впрочем, должен обеспечивать возможность ознакомления граждан с содержанием правовых актов.

Существуют правовые акты, которые в обязательном порядке должны быть официально опубликованы, а не обнародованы иным способом в силу прямого указания федерального закона, например, акты законодательства о налогах и сборах.