Главная | Обратная связь

Формы непосредственного самоуправления населения

К формам непосредственного самоуправления населения относятся местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; другие формы непосредственного самоуправления населения.

Среди форм непосредственного самоуправления населения обязательными являются муниципальные выборы, сход граждан, общественные слушания по отдельным вопросам, а также голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Прочие формы применяются только при наличии соответствующей инициативы.

По содержанию формы непосредственного самоуправления населения делятся на следующие группы.

1. Формы непосредственного самоуправления населения, связанные с персональным составом органов и должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся: муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

2. Формы непосредственного самоуправления, при помощи которых население решает по существу вопросы, находящиеся в компетенции муниципального образования: местный референдум, сход граждан.

3. Формы непосредственного самоуправления, посредством которых население участвует в решении вопросов, находящихся в компетенции муниципального образования, а также вопросов территориальной организации местного самоуправления: муниципальные выборы; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; другие формы непосредственного самоуправления населения.

Органы местного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо упомянуты следующие органы местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования. Однако перечень органов местного самоуправления, указанный в Законе, не является исчерпывающим, допускается создание иных органов.

Органы местного самоуправления можно разделить на основные, т. е. органы, которые в обязательном порядке должны быть созданы в муниципальном образовании, и факультативные органы.

К обязательным органам относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Исключение составляют муниципальные образования с численностью менее 100 избирателей, в которых полномочия представительного органа исполняются сходом граждан. Прочие органы являются факультативными и могут создаваться в соответствии с уставом муниципального образования.

На микроуровне система местного самоуправления — это совокупность способов осуществления местного самоуправления, установленная в конкретном муниципальном образовании.

Использование форм непосредственного самоуправления в конкретном муниципальном образовании зависит не столько от решений, принимаемых органами местного самоуправления, сколько от наличия инициативы со стороны населения.

Что касается структуры органов местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от Федерального закона 1995 г., предоставляет муниципальным образованиям гораздо меньше возможностей по конструированию системы органов. По существу, муниципальные образования могут лишь выбрать одну из моделей, предложенных федеральным законодателем.

1. Модель «совет — мэр». Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании и возглавляет местную администрацию. Представительный орган такого образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании.

Глава муниципального образования не только возглавляет местную администрацию, но и является высшим должностным лицом муниципального образования.

На местном уровне в значительной степени воспроизводится модель разделения властей, а также система здержек и противовесов, аналогичная модели, применяемой в субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».³⁰⁰ Такую форму правления можно охарактеризовать как классическую президентскую республику (избираемый народом президент является главой правительства).

При этом модель, применяемая на местном уровне, является более авторитарной: в субъектах Российской Федерации необходимо сформировать коллегиальный высший исполнительный орган государственной власти, в то время как местная администрация — это совокупность отраслевых и территориальных органов, полностью подотчетных главе администрации.

В соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации»³¹ 1991 г. использовалась схожая модель с одним исключением: глава местной администрации являлся лишь руководителем исполнительного органа, а не главой муниципального образования.

Рассматриваемая модель чрезвычайно широко распространена в Российской Федерации, и нет сомнений, что именно она продолжит доминировать. Между тем практика показала, что в модели «совет — мэр» представительный орган не всегда может эффективно осуществлять контроль за деятельностью главы муниципального образования и местной администрации. Напротив, у главы муниципального образования имеются эффективные рычаги на представительный орган.

2. Модель «совет — управляющий».Представительный орган муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании либо формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. В последнем случае модель «совет — управляющий» является единственно возможной.

Глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, избирается либо представительным органом из своего состава, либо населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании.

Местную администрацию возглавляет глава местной администрации, назначаемый на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Конкурсную комиссию, на которую возлагаются функции по отбору кандидатов, формирует представительный орган муниципального образования, а если речь идет о муниципальном районе или городском округе, ²/₃ ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а ¹/₃ — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В то же время конкурс на замещение должности главы местной администрации и заключение с главой администрации контракта выглядят несколько надуманными.

В идеале конкурсная комиссия должна отобрать достойнейших кандидатов по их профессиональным качествам. На практике же в любом случае будет назначен кандидат, пользующийся доверием большинства в представительном органе и отвечающий формальным требованиям. Именно представительный орган формирует состав конкурсной комиссии либо полностью, либо на ²/₃. Очевидно, что большинство сформирует нужный состав комиссии, которая, в числе других, отберет нужную кандидатуру, и глава местной администрации будет избран. Если же возникнет желание нанять квалифицированного менеджера, то представительному органу ничто не мешает провести отбор и без регулирования вопроса в федеральном законе.

Так же не вполне обоснованно положение закона о заключении контракта с главой местной администрации. Конечно, это выглядит очень демократично и прогрессивно. Но условия контракта утверждаются представительным органом поселения либо представительным органом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации. От того, что условия будут продублированы в контракте, их значимость не увеличивается. Тем более непонятно, почему основанием досрочного прекращения полномочий главы местной администрации является нарушение условий контракта, а не положений правовых актов муниципального и регионального уровня. Неужели в Российской Федерации контракты в муниципальной сфере соблюдаются строже, чем законы?

Вместе с тем в рассматриваемой модели у представительного органа муниципального образования имеется гораздо больше возможностей по контролю за деятельностью местной администрации, нежели в модели «совет — мэр». По крайней мере, у представительного органа имеется возможность обратиться в суд для расторжения контракта с главой местной администрации.

3. Модель «сход — мэр». В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. В ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующих проведение схода, упоминаются как глава муниципального образования, так и глава местной администрации.

Между тем очевидно, что в отсутствие представительного органа глава муниципального образования может быть только главой местной администрации (если нет представительного органа, у него не может быть председателя).

Из ч. 2 и 3 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что глава муниципального образования с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек может избираться населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании либо на сходе граждан.

Таким образом, модель «сход — мэр» аналогична модели «совет — мэр», но в ней отсутствует представительный орган муниципального образования.

4. Модель «совет — председатель — мэр». В поселениях с численностью населения менее 1000 человек глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.Данная модель не может применяться в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, поскольку в них представительного органа нет в принципе и используется модель «сход — мэр».

Законодатель предоставил небольшим муниципальным образованиям возможность упростить систему органов и должностных лиц местного самоуправления прежде всего в целях экономии бюджетных средств. Доля расходов на содержание органов местного самоуправления в небольших муниципальных образованиях достаточно высока.

В модели «совет — председатель — мэр» организация работы представительного органа фактически возлагается на местную администрацию и отпадает необходимость содержания собственного аппарата представительного органа.

Разумеется, говорить о системе сдержек и противовесов в данной ситуации не приходится, впрочем, система разделения властей не обязательна для муниципального уровня власти. Кроме того, у муниципальных образований с численностью населения менее 1000 человек остается возможность построить систему органов местного самоуправления по моделям «совет — мэр» или «совет — управляющий».

Структура органов местного самоуправления, а фактически модель местного самоуправления определяется населением вновь образованного муниципального образования на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3 % от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами для проведения местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1. структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2. порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.