Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.

Практически одновременно федерализм возникает в качестве особой идеологии и неразрывно связанной с ней политической практики территориально-государственного строительства. Его развитие совпадает с формированием либеральной идеологии, предполагающей расширение политических свобод личности, предоставление личности соответствующих гарантий. Федерализм представляет собой своеобразный "либерализм по вертикали", считая необходимым наделение политическими свободами региональных сообществ и, соответственно, регионов как политико-административных единиц.

На самом деле "либерализм по вертикали" не обязательно совпадает с социально-политическим либерализмом. Эти две формы либерализма действительно совпали в такой классической федерации, как США Здесь федерализм стал способом консолидации тринадцати штатов, освободившихся от британского колониализма. Он увязал стремление штатов (state — государство) к политической автономии с объединением штатов в "соединенное" государство — The United States of America. Теория федерализма в значительной степени стала американской теорией, описывающей либеральную модель территориально-государственного строительства в государстве, основанном на принципах либеральной демократии.

В то же время в более общем виде федерализм предполагал интеграцию государственных образований при сохранении их собственной автономии. Уровень индивидуальных политических свобод в этих образованиях мог быть совершенно разным. Первым историческим примером территориально-политической интеграции федеративного типа является средневековая Швейцария. В 1291 г. здесь произошло знаменитое историческое событие, когда три кантона (т.е. три региональных сообщества в Альпах) приняли решение о создании Вечного союза. После этого Швейцария развивалась через расширение территории конфедерации (так она официально называлась) за счет присоединения новых кантонов.

Также задолго до развития либеральной идеологии произошло образование еще одной исторической федерации — Нидерландов. Это государство в виде семи соединенных провинций появилось на свет в результате Утрехтской унии 1579 г., но в качестве федерации оказалось не столь долговечным, как Швейцария. Объединение нидерландских провинций стало тем самым историческим фоном, на котором И. Альтузиус создал свою федеративную теорию народного суверенитета.

Таким образом, главным аспектом федерализма как исторически сложившейся идеологии территориально-государственного строительства является интеграция политических образований в единое государственное целое при сохранении за политическими образованиями значительных свобод. В этом заключается "территориальный либерализм" федерализма. Американский пример принципиально важен тем, что соединяет эту идеологию с идеологией либеральной демократии, представляя синтез двух тенденций.

Однако использование федеративных принципов объединения территориальных сегментов возможно и в недемократических государствах, т.е. "демократия по вертикали", территориальная демократия может быть единственной развитой формой демократии для определенного государства.

3. Федерализм как современная политическая теория.

В современной политологии теорию федерализма логично связать с теорией многосоставного общества. Нельзя не отметить, что федеративные отношения часто рассматриваются в современной политологии как союзно-договорные отношения между различными по происхождению социально-политическими сообществами, не обязательно регионами. Именно в таком контексте рассматривают федеративное общество У. Ливингстон и А. Лейпхарт. В таком виде современная теория федеративных отношений перекликается с теорией народного суверенитета И. Альтузиуса, которая положила начало социально-философскому направлению в федерализме.

В соответствии с этой теорией территориальная сообщественность (или, что то же самое, консоциативность) является частным случаем сообщественности. Теорию федерализма А. Лейпхарт рассматривает как ограниченный и особый вид теории сообщественности [(Лейпхарт, 1997]. Федерализм понимается как особая форма автономии сегментов (напомним, что автономия сегментов является одним из принципов поддержания баланса в многосоставном обществе).

Таким образом, федерализм в работах современных политологов оказывается одной из форм консоциативности. Федерализм, в котором субъектами федеративных отношений являются именно территориальные сегменты, в таком случае следует называть территориальным федерализмом. При этом возможен, например, этнический федерализм (когда субъектами федеративных отношений являются этнические сегменты) и иные формы.

4. Федерализм в политической регионалистике.

Д. Элейзер определяет ряд терминологических проблем, связанных с пониманием федерализма:

• федерализм относится одновременно и к структуре, и к функционированию государственной власти;

• он обеспечивает синтез единства и разнообразия;

• выступает одновременно как политическое и социальное явление;

• предусматривает определенные цели и средства их достижения;

• эти цели могут быть по своему характеру ограниченными и глобальными;

существует несколько моделей политической организации федералистского характера [Элейзер, 1995]

Для политической регионалистики федерализм представляет собой особый тип территориально-политической системы или, другими словами, особую модель территориально-государственного строительства. Это представление не противоречит современной политической теории. Главное допущение: в политической регионали-стике субъектами федеративных отношений являются регионы, т.е. территориальные сегменты. Хотя для политической регионалистики может быть интересен и тип федеративных отношений, связанных с этническими сегментами, хотя бы потому, что оба типа федеративных отношений могут применяться в одном государстве и потому, что этнические сегменты имеют свою региональную привязку, пусть не всегда четко выраженную.

В балансе отношений "центр — регионы" федерализм предполагает качественно более высокий уровень региональной автономии и самоуправления по сравнению с другими государствами. Для федеративного государства характерны более развитые формы регионального участия, региональная политика носит компромиссный характер, и косвенные методы регионального управления используются центром чаще, чем прямые. Д. Элейзер определяет федерализм в узком смысле как взаимоотношения между управленческими уровнями (разумеется, речь идет об особых формах этих отношений). Федерализм в широком смысле он понимает как сочетание самоуправления и долевого правления (power sharing)²⁴ через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации

Ебануца как это учить

Особой формой федерализма считается федератизм. Он определяется как "асиметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием" [Элейзер, 1995, с. 107].

Классические случаи федератизма связаны с США. Они могут одновременно рассматриваться и как форма децентрализации для заморских территорий. Специфика ситуации с федератизмом состоит в том, что роль центра в системе выполняет федеративное государство в лице США. Этим и объясняется модель отношений, когда заморские территории получают автономию и органы самоуправления, напоминающие таковые в американских штатах, но при этом не включаются в общенациональный процесс принятия политических решений, не входя таким образом в состав федерации.

Отношения федератизма не распространяются на государства, которые находятся в свободной ассоциации с США (Федеративные штаты Микронезии, Мар-шалловы острова и Республика Палау). Речь идет о территориях, не имеющих статуса суверенных государств, тогда как указанные выше территории являются членами ООН.

Одним из ярких примеров федератизма служит Пуэрто-Рико. Губернаторские выборы, аналогично американским штатам, проводятся на этом карибском острове с 1948 г. С 1952 г. действует конституция Пуэрто-Рико, которая наделяет остров статусом свободно присоединившегося государства. Пуэрто-Рико, как наиболее крупное из числа подобных политических образований, находится в неустойчивом положении в связи с выступлениями одной части населения за превращение в 51-й американский штат, а другой — за независимость. Плебисциты проводились в 1967, 1993 и 1998 гг. и во всех случаях закончились в пользу сторонников статус-кво. Правда, в 1967 г. за преобразование Пуэрто-Рико в полноценный штат голосовали 38,9%, а в 1998 г. - уже 46,5%.

Еще одним примером являются Северные Марианские Острова, часть бывшей подопечной территории Микронезия, которая не пошла по пути создания новой государственности, как это сделали Федеративные штаты Микронезии. По результатам плебисцита в 1975 г. острова получили статус свободно присоединившейся территории. В 1978 г. здесь было введено самоуправление, в 1986 г. оформлен политический союз с США. В 1992 г. было официально прекращено действие опеки ООН. При этом на островах, как и в американских штатах, избираются губернатор и легислатура

о корреляции федерализма и демократии нашел только статью

http://www.politjournal.ru/index.php?action=Articles&dirid=113&tek=6773&issue=190

Начнем с тезиса о том, что взаимосвязь федерализма и демократии не есть константа; что это, скорее, переменная, значение которой определяется самобытными особенностями политики, экономики и культуры того или иного общества. Отсюда легко сделать следующий логический вывод: федерализм, по-видимому, способен как ослаблять, так и укреплять демократию – в зависимости от контекста, в котором применяются его принципы

Федерализация России, состоявшаяся после ухода коммунистов, была направлена исключительно на децентрализацию страны. Главное ее предназначение заключалось в том, чтобы обеспечить демонтаж традиционной для авторитарного государства пирамидальной структуры управления и тем самым раскрепостить низовую инициативу. В 1990-е гг. федерализм и демократия считались едва ли не синонимами: согласно господствовавшим тогда воззрениям, укрепление одного из этих элементов автоматически влекло за собой подъем другого.

Реализация федералистской программы сокращала властные ресурсы центра и пропорционально укрепляла периферию. Региональные лидеры, добивавшиеся расширения своих прав, нуждались в низовой легитимации и в силу этого поддерживали широкое применение выборных процедур. Именно федералистские практики, поощрявшие регулярное проведение более или менее свободных выборов, внесли основной вклад в формирование в новой России того феномена, который называется минимальной демократией.

Более того, по мере ослабления диктата Москвы региональная политика становилась все более притягательной и, следовательно, конкурентной, что радикально повышало значимость любого народного волеизъявления. Внедрение элементов состязательности заставляло политических лидеров бороться за голоса, делая каждый из них ценным: во многих регионах кандидаты в губернаторы или мэры подходили к финишу с минимальным отрывом друг от друга.

23. примером формирования федеративного образования на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи были Нидерланды. Их провинции сложились в виде феодальных образований (графства, епископство Утрехтское и др.). При этом в городах с XIV в. формировались штаты — органы сословного представительства и, в определенном смысле, местного самоуправления. Территориальная основа была оформлена в XVI в. в виде 17 провинций Карла V

Стимулом к созданию федеративного объединения части провинций стал переход Нидерландов под власть Испании после смерти Карла V Испанцы сыграли ту же роль, что и Габсбурги, стимулировав объединение против себя наиболее самостоятельных политий. В результате пять, а затем еще две провинции в 1579 г. заключили Утрехтскую унию, которая предполагала совместное ведение войны, нерасторжимость союза, общую внешнюю политику, армию и валюту. После изгнания испанцев и до 1795 г. Нидерланды представляли собой Соединенные провинции.

Управленческий опыт Нидерландов также представляет большой интерес для истории федерализма. Сценарий интеграции полунезависимых политий напоминает швейцарский — наличие общего врага, объединение местных правящих (или стремящихся к тому, чтобы самостоятельно

ниться друг с другом. Ее основу составили лесные кантоны — полунезависимые горные образования, которые боролись с Габсбургами. Их геополитическим ресурсом был контроль за торговыми путями, проходившими

через Альпы. В этой борьбе и сложился "Вечный союз" трех кантонов, подписанный 1 августа 1291 г., который можно считать первым в истории федеративным договором (союз заключили кантоны Швиц, Ури и Унтервальден). Важно отметить, что императоры Священной Римской империи в рамках внутриимперской политической борьбы за влияние поддерживали швейцарские кантоны в их войнах с амбициозными Габсбургами, свидетельством чему стали грамоты 1291, 1297 и 1309 гг. Объединение лесных кантонов сумело разгромить Габсбургов в 1315 г., после чего в Бруннене был заключен новый союз.

Дальнейшее развитие Швейцарии как федеративной территориально-политической системы шло по пути интеграции все новых кантонов и постепенного обретения всем объединением политической независимости. В 1332 г. в конфедерацию вступил Люцерн, в 1351 г. — Цюрих, в 1352 г. — Гларус и Цуг, в 1353 г. — Берн. В 1389 г. Габсбурги уже признали существование конфедерации из восьми кантонов. В 1481 г. в союз вступили кантоны Фрибур и Золотурн.

Наряду с интеграцией все новых политий Швейцария стремилась к большей независимости. Она получила фактическую независимость от Священной Римской империи в 1499 г., после окончания Швейцарской, или Швабской, войны. Независимость Швейцарии была окончательно признана в 1648 г. по Вестфальскому миру. Тем временем территориальное развитие продолжалось: в 1501 г. конфедерацию пополнили Базель и Шаффхаузен, в 1513 г. — Аппенцель, в результате чего возникла конфедерация 13 кантонов, существовавшая до 1798 г.

Швейцарская историческая модель федерализма интересна и своей прежней асимметрией. Постепенно, по мере расширения территории определилось, что различные части этой системы имеют разный статус. Наряду с полноправными кантонами в нее входили союзные земли с ограниченной автономией (Женева, Санкт-Галлен, Граубюнден и Вальтеллина, Вале, Невшатель, Биль и др.) и зависимые территории без автономии (Ааргау, Тургау, Во, Тичино и др.).

Также в швейцарской модели исторически не было предусмотрено развитое общегосударственное управление, т.е. конфедеративные начала преобладали над федеративными. Был предусмотрен только периодический созыв сеймов — тагзат-цунг. Поэтому кантоны часто вступали в свои сепаратные объединения, которые появились по итогам Реформации и религиозных конфликтов. Так, в 1586 г. возник сепаратный союз католических кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден, Люцерн, Фрибур, Цуг, Золотурн).

Первый опыт объединения альпийских политий в рамках Швейцарской конфедерации закончился вместе с созданием Наполеоном унитарной Гельветической республики в 1798 г. Однако подавить кантональное самоуправление не уда

лось, поскольку федеративная основа составляла сущность государства, и региональная идентичность была очень хорошо развита и укоренена. Уже Мальмезон-ская конституция 1802 г. предполагала ограниченное самоуправление кантонов, а в феврале 1803 г. Наполеон подписал Акт о медиации с восстановлением прежнего устройства (13 исторических кантонов и в союзе с ними Граубюнден, Ааргау, Тур-гау, Санкт-Галлен, Во, Тичино).

Современная территориально-политическая система в Швейцарии возникает после Венского конгресса 1815 г.

Во-первых, государство вновь получает полную независимость. Во-вторых, кантоны подписывают союзный договор. Это позволяет усилить интеграционные процессы, ведущие к формированию федерации на месте рыхлой конфедерации. В-третьих, практически ликвидируется асимметрия территориально-государственного строительства, и прежние земли с пониженным статусом становятся полноправными кантонами (в результате формируется система из 22 кантонов). В течение XIX в. ситуация в Швейцарии еще была нестабильной в связи с войнами за доминирование. Расколы по политическому и конфессиональному признакам определяли межкантональную борьбу (либеральный Конкордат семи в 1832 г., возникшая в ответ Сарненская лига, затем консервативный Зондер-бунд в 1843—1845 гг.). Результатом борьбы была новая конституция 1848 г., а затем исторически самая устойчивая конституция 1874 г. Последняя редакция этой конституции вступила в силу в 2000 г. после референдума 1999 г.

Еще одним историческим

Анализ федеративных государств с точки зрения их генезиса позволяет выделить исторические (или генетические) модели федерализации.

С исторической точки зрения классическим является тип договорной федерации. Ее формирование происходит в результате интеграции ранее автономных политий, притом не обязательно полноправных государств. Эта интеграция обычно носила оборонительный характер, поскольку политий в одиночку не могли противостоять общему врагу и нуждались в объединении усилий. В результате на свет появлялись новые государственные образования федеративного типа.

Важно отметить, что союзы государств существовали во все времена, и их нередко рассматривают в качестве прототипов федераций (например, Ахейский союз в Древней Греции). Но эти союзы носили скорее конфедеративный характер, т.е. не означали создание нового, объединенного государства. Процесс федерализации обязательно предполагает создание нового государства и не подразумевает, что интегрирующиеся политий сохраняют политическую независимость.

Европейская постфеодальная модель федеративного территориально-государственного строительства возникла на основе фрагментов Священной Римской империи. Последняя представляла собой сложное лоскутное образование из множества феодальных политий с разными политическими системами и культурной идентичностью. Развитие этой мозаичной территориально-политической системы в Западной и Центральной Европе обусловило глубокую регионализацию, превращение регионализма в политическую традицию, а региональной идентичности — в доминирующий тип политической идентичности населения. Другими словами, Священная Римская империя создала территориально дифференцированную историческую матрицу, благоприятствующую процессам федерализации в случае интеграции феодальных политий и создания ими договорных образований.

Первая историческая федерация — Швейцария как раз и представляла собой автономный союз германских феодальных политий, стремившихся объединиться друг с другом. Ее основу составили лесные кантоны — полунезависимые горные образования, которые боролись с Габсбургами. Их геополитическим ресурсом был контроль за торговыми путями, проходившими через Альпы. В этой борьбе и сложился "Вечный союз" трех кантонов, подписанный 1 августа 1291 г., который можно считать первым в истории федеративным договором (союз заключили кантоны Швиц, Ури и Унтервальден). Важно отметить, что императоры Священной Римской империи в рамках внутриимперской политической борьбы за влияние поддерживали швейцарские кантоны в их войнах с амбициозными Габсбургами, свидетельством чему стали грамоты 1291, 1297 и 1309 гг. Объединение лесных кантонов сумело разгромить Габсбургов в 1315 г., после чего в Бруннене был заключен новый союз.

Современная территориально-политическая система в Швейцарии возникает после Венского конгресса 1815 г. Во-первых, государство вновь получает полную независимость. Во-вторых, кантоны подписывают союзный договор. Это позволяет усилить интеграционные процессы, ведущие к формированию федерации на месте рыхлой конфедерации. В-третьих, практически ликвидируется асимметрия территориально-государственного строительства, и прежние земли с пониженным статусом становятся полноправными кантонами (в результате формируется система из 22 кантонов). В течение XIX в. ситуация в Швейцарии еще была нестабильной в связи с войнами за доминирование. Расколы по политическому и конфессиональному признакам определяли межкантональную борьбу (либеральный Конкордат семи в 1832 г., возникшая в ответ Сарненская лига, затем консервативный Зондер-бунд в 1843—1845 гг.). Результатом борьбы была новая конституция 1848 г., а затем исторически самая устойчивая конституция 1874 г. Последняя редакция этой конституции вступила в силу в 2000 г. после референдума 1999 г.

Еще одним историческим примером формирования федеративного образования на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи были Нидерланды. Их провинции сложились в виде феодальных образований (графства, епископство Утрехтское и др.). При этом в городах с XIV в. формировались штаты — органы сословного представительства и, в определенном смысле, местного самоуправления. Территориальная основа была оформлена в XVI в. в виде 17 провинций Карла V

Управленческий опыт Нидерландов также представляет большой интерес для истории федерализма.

Американская постколониальная модель федеративного территориально-государственного строительства связывает процессы федерализации и деколонизации. Здесь речь идет оновом государственном строительстве, происходящем в результате освобождения бывших колоний. При этом, как и в постфеодальном случае, регионы оказываются слабо интегрированными, что делает востребованными федеративные отношения между ними. Сходство обычно состоит в том, что объединение создается снизу, на договорных началах и при наличии общего врага.

Первым историческим и потому классическим типом формирования такой федерации являются США, опыт которых потом широко распространился по американскому континенту (см., например: [Крылов, 1968; Саликов, 1998; Федералист, 2000]). Здесь исходную региональную структуру составили уже не феодальные образования, как вевропейском типе, а колонии. Федерализм возник как способ мягкой интеграции этих колоний для создания крупного, единого государства.

В случае США территориальной основой стали 13 британских колоний, которые в 1775 г. вступили в войну за независимость (в 1776 г. была принята знаменитая Декларация о независимости). В ноябре 1777 г. борющиеся за свободу колонии создали первую форму объединения, приняв Статьи о конфедерации (они вступили в силу в 1781 г.). Себя эти колонии идентифицировали как "штаты", т.е. государства в прямом переводе с английского. Но при этом штаты, подобно швейцарским кантонам, декларировали вечный союз и конфедерацию. После достижения независимости федеративная территориально-политическая система была введена с помощью конституции 1787 г., которая действует до настоящего времени. При этом территория США существенно увеличилась, и штаты создавались уже другим способом — в процессе приращения территории и ее новой административной организации (в настоящее время их, как известно, 50). Однако статус новых штатов аналогичен статусу тех штатов, которые составили изначальный союз.

Опыт США может рассматриваться как еще одна модель федерализации — в результате организации новых государств из ранее слабо интегрированных колониальных территорий (провинций) в процессе деколонизации. Этот опыт распространился и в Латинской Америке, где происходили похожие процессы [Тихонов, 1979]. При этом для стран Латинской Америки была характерна борьба между федералистами и унитаристами (Венесуэла, Аргентина, Мексика), поскольку федеративное устройство не представлялось единственно возможной формой территориально-государственного строительства.

Первой по пути федерализации пошла Венесуэла, провозгласившая независимость в 1811 г. Правда, она просуществовала только до 1812 г., когда было восстановлено испанское господство. В 1819 г. в результате борьбы за независимость возникло следующее образование — Федеративная Республика Колумбия (провозглашена на территории нынешних Венесуэлы, Колумбии и Эквадора). Однако в 1821 г. Венесуэла и Колумбия объединились в унитарное государство. Окончательно Венесуэла стала отдельным государством и притом федеративного типа в 1830 г.

Анализ событий в Венесуэле и других латиноамериканских странах не позволяет считать возникшую там историческую модель федерализма идентичной той, которая была характерна для США. В Венесуэле не было той "идеальной" ситуации, когда колонии вели совместную борьбу за независимость и, освободившись, создали бы федерацию. Знаменитые лидеры борьбы за независимость С. Боливар и Ф. Миранда были сторонниками централизованного государства. Федерализм же ассоциировался с политическими интересами местных землевладельцев (и, как видим, победил). Территориальную основу представляли не слабо интегрированные колонии, а провинции, уровень идентичности каждой из которых был не столь велик. Поэтому предпосылки для федерализации в этом случае были не столь сильными, и не случайно их принято связывать с частными интересами местных феодалов.

Поэтому характерно, что политическое устройство Венесуэлы после 1830 г. часто называют центрофедеральным, или смешанным. Конституция 1858 г. считалась компромиссом между федералистами и унитаристами, но все равно после ее принятия в 1859 г. в стране началась война. Окончательная победа федерализма в Венесуэле связывается с конституцией 1864 г., где, кстати, 20 штатов (ранее их было только 13, т.е. дробление территории развивалось на фоне гражданских конфликтов, а не было предустановленным, как в США) были названы объединившимися независимыми государствами. В дальнейшем в Венесуэле неоднократно принимались новые конституции (конституция 1936 г., восстановленная в 1948 г.. конституция 1961 г. и т.д.). Примечательно, что Колумбия, где происходили похожие процессы, наоборот, так и не стала федерацией (Соединенные штаты Колумбии существовали в 1863—1886 гг.).

Наряду с постколониальной следует выделить колониальную модель федеративного территориально-государственного строительства. Отличие состоит в том, что федерация начинает формироваться не в процессе обретения независимости, а в колониальный период по инициативе самих колонизаторов. Федерализм, таким образом, становится способом "мягкого" управления колониями. Его особенно часто использовали англичане, которые, усвоив уроки борьбы за независимость американских колоний и создания на их основе США, давали своим колониям самоуправление и интегрировали колонии в зависимые от британской короны федеративные образования. После получения независимости эти государства обычно оставались федерациями с прежней региональной структурой.

Ярким примером является Канада [Мелкумов, 1998]. Федерализм в Канаде исторически связан с Актом о Британской Северной Америке от 1867 г., который определил принципы объединения четырех провинций. Похожие процессы интеграции колоний происходили и в Австралии. Так, в 1855 г. колонии Новый Южный Уэльс, Южная Австралия и Тасмания получили самоуправление. В 1900 г. британский парламент принял решение об объединении всех шести колоний в Австралийский Союз. Окончательно Австралия стала независимым государством и перестала быть британским доминионом в годы Второй мировой войны. При этом она осталась федерацией и сохранила прежнее АТД.

Пример другой бывшей британской колонии — Нигерии интересен тем, что она сохранила возникшую в колониальный период федеративную модель, но радикально изменила АТД. О федерации в Нигерии говорят еще с 1914 г. Но первым важным шагом стало принятие в 1947 г. конституции Ричардса, в соответствии с которой страна делилась на три области с самоуправлением. Децентрализация была подтверждена и в последующих колониальных конституциях Макферсона (1951 г.) и Литлтона (1954 г.). После достижения независимости в 1960 г. Нигерия осталась федерацией, хотя очень нестабильной и с постоянно меняющейся политико-административной картой.

Британские колонизаторы также способствовали развитию федерализма в Малайзии. Пример Малайзии интересен тем, что здесь британцы не столько создавали свои провинции, сколько сохраняли традиционное деление на султанаты, т.е. феодальную основу. После Второй мировой войны, в 1846 г. был создан Малайский Союз, в 1948 г. преобразованный в Малайскую Федерацию. Ее независимость была провозглашена в 1957 г. При этом в состав федерации были интегрированы отдельные британские колонии Сабах и Саравак на острове Калимантан, которые стали штатами Малайзии, наряду с султанатами и бывшими британскими колониальными поселениями (так называемыми Стрейтс-Сеттлментс) .

Исторически распространенной моделью федерализации является организация территориально неоднородного государства в процессе деколонизации. В этом процессе возможно сочетание интеграции феодальных или постфеодальных поли-тий и колониальных провинциальных форм. Нетрудно заметить, что эта модель просматривается и в рассмотренной выше Малайзии, но там федерация стала формироваться еще в колониальный период.

Одним из вариантов постколониальной модели является создание федерации на базе традиционных феодальных образований. Наиболее простым случаем являются Объединенные Арабские Эмираты. Здесь, как и в султанатах Малайзии, сохранялась традиционная власть эмиров и шейхов. В процессе колонизации над эмиратами был установлен британский протекторат. В 1853 г. эту территорию стали называть Договорным Омаром (бывший Пиратский берег), из ее состава выделились султанат Маскат и имамат Оман (позднее сформировавшие единое государство Оман). В 1968 г. в процессе борьбы за независимость эмираты подписали соглашение о федерации (к которому так и не присоединились эмираты Бахрейн и Катар, ныне, как и Оман, являющиеся отдельными государствами)³⁶, а в 1971 г. получили полную независимость (в 1972 г. к шести эмиратам примкнула Рас-эль-Хайма). Таким образом, в основе территориальной неоднородности в этом случае лежала исторически сложившаяся феодальная основа, полностью воспроизведенная при создании независимого государства.

Другой вариант — это постколониальная организация федерации на основе этнолингвистических принципов. Являясь британской колонией, Индия частично делилась на колониальные провинции, частично — на традиционные феодальные княжества (аналогично султанатам, сохраненным англичанами в Малайзии). В рамках этих региональных единиц существовало свое самоуправление. Например, принятый в 1935 г. Акт об управлении Индией предполагал расширение прав провинций, создание там легислатур и правительств. После обретения независимости молодое

государство должно было решить сложнейшую задачу по интеграции крайне раздробленной (из-за наличия княжеств) структуры и созданию укрупненной сетки АТД (проблема, известная из германской истории). Федерация была признана наиболее адекватной формой территориально-государственного строительства в условиях полиэтнического государства, да еще и с сохраняющимися феодальными образованиями. Поэтому одни штаты в Индии создавались на основе провинций Британской Индии, а другие — на основе княжеств или их объединений. Реорганизация системы АТД проводилась с помощью этнолингвистического принципа и продолжается до сих пор.

В аналогичном положении оказался и другой осколок Британской Индии — Пакистан. После обретения независимости здесь развернулось движение за расширение автономии провинций, созданных на этнолингвистической основе. Но в 1955 г. Западный Пакистан был объединен в одну провинцию, а федерация в 1956 г. создана из двух образований — Западного и Восточного Пакистана. И только после 1971 г. — распада страны и выхода населенного бенгальцами Восточного Пакистана (нынешний Бангладеш) на территории прежнего Западного Пакистана возникла федерация в ее современном виде с делением страны на четыре провинции (конституция 1973 г.).

Третьим стимулом постколониальной федерализации может стать неоднородная природно-географическая основа. Одним из ярких примеров являются Федеративные Штаты Микронезии. Это — часть бывшей подопечной территории США, возникшей после Второй мировой войны в 1947 г. В 1964 г. в Микронезии был учрежден Конгресс Микронезии, который в 1967 г. создал комиссию по определению будущего статуса островов. Территория была поделена на четыре части, у которых оказалась разная судьба. Одной из этих частей стали Федеративные Штаты Микронезии, конституция которых принята в 1979 г. (затем в нее вносились серьезные поправки). ФШМ находятся в свободной ассоциации с США, при этом в 1991 г. были приняты в ООН. Фактором федерализации стало деление государства на четыре островные группы, которые и стали штатами.

Природно-географическая раздробленность в виде деления на три острова стала фактором федерализации Коморских островов, получивших независимость в 1975 г. (при этом Коморы остаются одной из самых нестабильных федераций). Показателен и пример Федерации Сент-Киттс и Невис, где субъектами являются два одноименных острова (третий остров — Ангилья вышел из объединения еще в колониальный период, в 1980 г., и остается британским владением). Нынешняя федерация руководствуется конституцией 1982 г. и получила независимость в 1983 г.

Еще одна постколониальная модель связана с объединением освободившихся колоний, уже успевших провозгласить себя независимыми государствами. Примером служит Танзания, которая в своем официальном названии использует понятие "объединенная республика". Государство появилось в 1964 г. и объединило Танганьику (независимость провозглашена в 1961 г.) и Занзибар (независимый с 1963 г.) . Другим, но неудачным примером служит Малийская Федерация. В 1960 г. она получила независимость от Франции, но в течение нескольких месяцев распалась на

Мали (в составе федерации эта территория называлась Суданской Республикой) и Сенегал. В отличие от небольшого Занзибара, Мали и Сенегал располагали значительной территорией и имели свои предпосылки для создания отдельных государств, которые и были реализованы.

Федерализация не обязательно происходит в результате создания нового независимого государства, как это видно из предыдущих примеров. Еще одна модель федерализации связана с реорганизацией унитарного государства на федеративных принципах. Ее можно назвать реорганизационной моделью.

Как правило, реорганизационная модель возникает под воздействием самых мощных факторов регионализации — этнических. Государство идет на создание новой модели территориально-государственного строительства с более высоким уровнем децентрализации и административно-территориальным делением этнического типа. Нередко эта модель используется в результате пересмотра принципов территориально-государственного строительства по итогам войн или острых межэтнических конфликтов. В частности, распространены ситуации, когда какой-либо территории удается отстоять свои претензии на особый статус, что приводит к пересмотру конституционных основ государства в целом и его превращению в федерацию.

Одним из примеров является Бельгия, где процесс федерализации был начат в 1970 г. Главной причиной стали противоречия между двумя основными общинами — фламандцами и валлонами (см. ниже).

Другой пример — Эфиопия, которая стала федерацией по конституции 1994 г. Первая конституция императорской Эфиопии 1931 г. была сугубо унитарной. Федерация возникла в 1950—1952 гг. в виде Федерации Эфиопии и Эритреи. В этой федерации Эритрея обладала автономией, что скорее позволяет говорить об асимметричном государстве с высоким уровнем самостоятельности периферийной автономии. В 1962 г. особый статус Эритреи был отменен. После смены власти в начале 1990-х гг. Эфиопия была заново воссоздана в виде девяти штатов, каждый из которых имеет этническую основу. Но Эритрея при этом отделилась и стала независимым государством.

Характерен пример Боснии и Герцеговины, государства, возникшего на развалинах Югославии и ставшего ареной межнациональных войн 1992—1995 гг

24. Существует несколько классификаций федеративных государств (см. также; [Кинг, 2000]).

Во-первых, федерации делятся на конституционные и договорные. Практически идентичным является деление федераций на центробежные и центростремительные. В обоих случаях речь идет о генезисе федерации как основном признаке.

Договорные, или центростремительные, федерации создаются преимущественно снизу, на основе договорных отношений между политиями. Отличительным признаком является учредительный договор между региональными сообществами.

Конституционные, или центробежные, федерации создаются сверху, в результате конституционной реорганизации территории и изменения модели территориально-государственного строительства.

По определению В. Рыкина, "центростремительный" федерализм предполагает координацию действий структурированных по территориальному признаку политических сил на основе принципов единства. "Центробежный" федерализм определяется тем, что политические силы отделяются от единой политической структуры или хотят добиться большей самостоятельности, не отказываясь при этом полностью от политического единства" [Рыкин, 1999, с. 58].

Как показывает политико-исторический анализ, договорные формы федерализма были хорошо выражены в Швейцарии и США, которые часто называют классическими федерациями. Примером договорной федерации следует считать и ОАЭ. На этапе становления федерации договорные отношения активно использовались в Аргентине.

Исторически договорные формы федерализма развивались и в Германии. Однако современная федерация была создана в процессе конституционной реорганизации.

Конституционные федерации могут не считаться классическими с точки зрения глубины их истории, но в то же время становятся наиболее распространенным типом. Их появление соответствует современным тенденциям децентрализации в унитарных государствах.

Четко отделить два типа федераций на самом деле невозможно, и можно говорить о переходных типах конституционно-договорных федераций. Например, феде-

рации могут формироваться на договорных началах, а потом их могут воссоздать или преобразовать с помощью конституционной реорганизации и, возможно, с новыми межрегиональными границами (Германия, Австрия). В конституционных федерациях могут использоваться договорные формы, но договорные отношения между центром и регионами (или между отдельными регионами) не обязательно носят характер учредительного договора, создающего федерацию. Даже США не являются чистым примером договорной федерации, поскольку договорной принцип в полной мере относится только к 13 первоначальным штатам⁴¹.

Во-вторых, федерации делятся на этнические, территориальные и смешанные. Отличительным признаком является использование структуры этнических ареалов при формировании субъектов федерации.

• В этнических федерациях субъектами обычно становятся крупные этнолингвистические ареалы.

• В территориальных федерациях регионы или вообще не отличаются по этническим параметрам (если государство является мононациональным), или же этнические границы сознательно не используются.

• Смешанный тип относится к тем федерациям, где есть субъекты федерации, выделенные как на этнической, так и на территориальной основе.

Классическими примерами этнических федераций являются Индия, Пакистан, Эфиопия, Нигерия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория⁴². Однако ни в одном из случаев нет буквального совпадения этнических и региональных границ. Мелкие этнические ареалы обычно не выделяются в качестве регионов первого порядка. Проведение этнических границ, как уже неоднократно подчеркивалось, затруднено по объективным причинам. Наконец, возможны ситуации объединения этнических общин в одном субъекте федерации. Поэтому этническая конгруэнтность практически всех федераций является условной

Территориальных федераций в мире гораздо больше. Практически все постколониальные федерации делятся на субъекты, восходящие к колониальным провинциям, а не этническим ареалам. К федерациям этого типа относятся США, Аргентина, Мексика, Венесуэла, Бразилия, Австралия. Также к их числу можно отнести Германию и Австрию, Малайзию и ОАЭ, Микронезию, Коморские острова, Сент-Киттс и Невис.В то же время говорить о чисто территориальной федерации можно только в мононациональных государствах, таких, как Германия или Австрия. Серьезные элементы этнокультурных различий между регионами есть в США (афроамериканское, латинское и пр. население). В Мексике есть штаты с преобладанием индейцев. Этнические различия между регионами прослеживаются в Малайзии (китайцы, народы Калимантана и др.).

В этой связи целесообразно разделить территориальные федерации на моноэтнические, где этнический принцип невозможен в принципе, и полиэтнические, где он возможен, но практически не используется.

Смешанный тип федерации связан с теми федерациями, где различные этнические группы могут иметь от одного до множества субъектов федерации. Яркий пример — Канада, где есть франкоязычный Квебек⁴³, эскимосский Нунавут и большая группа англоязычных провинций. Аналогично в Швейцарии есть большинство из германоязычных кантонов, большая группа франкоязычных кантонов, один итало-язычный кантон и ряд смешанных франко-германских кантонов. К разряду смешанных федераций могут быть причислены Ирак и Судан — федерации, находящиеся в процессе становления

Двухсубъектные федерации являются наименее устойчивыми, поскольку каждый из субъектов по своему формату оказывается близок к формату независимого государства. Нередко сепаратизм усиливается в меньшем по размерам субъекте, который считает, что в случае обретения независимости сможет активнее развиваться. В настоящее время такими федерациями являются Сент-Киттс и Невис, Танзания, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория. Пакистан и Чехословакия не смогли долго существовать в таком формате и распались, а Камерун и Эфиопия перешли в свое время от двухсубъектности к унитаризму⁴⁴. Двухсубъектная Сербия и Черногория также весьма неустойчива.

Небольшое число субъектов федерации также не характерно для современных федераций. Среди примеров — Бельгия и Коморские острова (по три субъекта), Пакистан и Микронезия (по четыре).

Большинство федераций относится к числу полисубъектных. Здесь риски распада ниже, поскольку субъекты федерации обычно невелики и прочнее связаны друг с другом. Менее 10 субъектов федерации насчитывается в Австралии, Австрии, ОАЭ и Эфиопии, в Канаде их 11 (плюс две территории), в Малайзии — 13, в Германии — 16. Латиноамериканские федерации являются достаточно дробными: 22 штата в Венесуэле, 23 провинции в Аргентине, 26 штатов в Бразилии и 31 штат в Мексике. В составе Швейцарии — 23 кантона, в Судане — 26 штатов, в Индии — 28, в Нигерии — 36. Наибольшее число субъектов федерации (кроме России) насчитывается в США — 50 штатов.

Наряду с федерациями Д. Элейзер определяет следующие формы реализации принципа федеративных отношений в отношениях между регионами и (или) государствами [Элейзер, 1995]²⁶.

• Конфедерация (тесный, официально оформленный с помощью договора союз независимых государств, сохраняющих при этом свой суверенитет и верховенство своей юрисдикции).

• Федератизм (наличие государственных образований, обладающих автономией, аналогичной той, которая есть у субъектов федерации, но не имеющих права на полноценное участие в процессе принятия общенациональных решений).

• Ассоциированная государственность (независимое, международно-признанное государство, находящееся в официально подтвержденной ассоциации с более крупным государством, что обычно подразумевает выполнение более крупным государством определенных полномочий в отношении ассоциированного государства — оборона, единое гражданство и пр.; такие государства с полным основанием можно называть сателлитами)²⁷.

• Квазифедеративные формы, к числу которых относятся:

♦ Уния. Она возможна на уровне как межгосударственных, так и внутригосударственных отношений. В первом случае уния понимается как форма союза между государствами, не предполагающая создание конфедерации и ограниченная договоренностями о тесном взаимодействии по отдельным вопросам, таким, как внешняя политика, международные экономические отношения и др. Обычно подразумевается вхождение в унию двух государств или очень ограниченного их числа. Возможно наличие в рамках унии общих ор-

ганов власти с некоторыми ограниченными полномочиями²⁸. Во втором случае обычно рассматривается режим личной унии, когда один и тот же монарх является правителем двух и более государственных образований, ныне представляющих единое целое, но сохраняющих исторические различия²⁹.

♦ Лига (форма межгосударственного союза, созданного для решения определенных общих задач (например, оборона) или на основе историко-гео-графической и (или) этнокультурной общности; обычно в состав лиги входит значительное число государств, возможно — не один десяток).

♦ Кондоминиум (совместное владение двумя и более государствами одной территорией)³⁰.

♦ Конституциональная (конституционная) регионализация (децентрализация унитарного государства без его превращения в федерацию; Д. Элей-зер приводит пример Италии).

♦ Конституциональное (конституционное) самоуправление (развитие регионального самоуправления, выборность региональной власти в унитарном государстве как результат развития местного самоуправления; Д. Элейзер приводит пример Японии).

Следует заметить, что границы между некоторыми из приведенных выше понятий не являются четкими. Конституциональная регионализация и конституциональное самоуправление могут сочетаться друг с другом. Развитие интеграционных процессов в пределах унии или лиги может приводить к их превращению в конфедерацию, а возможно и к ее юридическому оформлению.

25. Владеха Гавеха

В 1990-х гг. в российской политической практике серьезно нарушались основы федеративного устройства. Так, например, из конституции двадцати одной республики девятнадцать содержали положения, прямо противоречащие Конституции РФ. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром. В конституции Республики Татарстан констатировалось, что она — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий.
Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в одностороннем порядке устанавливают право приостановления действия законов РФ, если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик относили к своей компетенции порядок введения чрезвычайного положения на своей территории, а Тува даже самостоятельно принимала решения по вопросам войны и мира. Конституции ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведения внешней политики, заключения международных договоров и соглашений. Конституции Ингушетии, Якутии и Тувы объявляли природные ресурсы, находящиеся на их территории, своей собственностью.
Для приведения в соответствие нормативно-правовых документов субъектов Федерации Конституции России, законам и другим государственным правовым актам была проведена большая работа Полномочными представителями Президента РФ в Федеральных округах.
Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 176 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

На формирование современного российского федерализма не могла не сказаться угроза распада России, особенно реальная в 1991-1992 гг. Российская Федерация была создана на тех же принципах, что и Союз ССР. Причины, приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных, сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.
Вслед за всеми автономными республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными государствами, заявили о повышении своего статуса - о преобразовании в республики - большинство автономных областей. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.
Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверенных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов). Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. Тем не менее Федеральный договор закрепил неравноправное положение краев и областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.

Фактический высокий статус республики получили в начале 1990-х гг. на этапе "парада суверенитетов". Этот процесс затронул как союзные республики (в том числе РСФСР), так и республики в составе РСФСР. Он начался после принятия

РСФСР декларации о собственном государственном суверенитете и стал продолжением данного процесса на внутрироссийском уровне. Все российские республики в 1990—1991 гг. приняли декларации, в которых в той или иной форме заявили о своем государственном суверенитете (декларации принимали республиканские верховные советы, избранные на первых в стране альтернативных демократических выборах в марте 1990 г.). В этих декларациях республики использовали новые названия, из которых изымалось слово "автономная", подчеркивающее связь с Россией. Республики, таким образом, провозглашали более высокий статус советских социалистических республик, аналогичный тому, который имели союзные республики (в ряде случаев они просто называли себя республикой без всех "советских" эпитетов). Также обычно декларировалось право народа на самоопределение, и республика, по сути, объявлялась национальным государством. Декларации о суверенитете были приняты также в некоторых автономных областях, которые одновременно провозгласили себя республиками и заявили о выходе из состава краев (примеры Адыгеи, Карачаево-Черкесии, Горного Алтая).

Первая декларация о суверенитете была принята Северной Осетией в 1990 г. Татарстан утвердил свою декларацию вторым — 30 августа 1990 г. (эта дата стала здесь государственным праздником, как и в некоторых других республиках). 11 октября 1990 г. была принята декларация о государственном суверенитете Башкортостана. Последним из республик в мае 1991 г. принял свою декларацию о суверенитете Дагестан. Из автономных областей, правда, уже после Дагестана, в июне 1991 г. приняла декларацию о суверенитете Адыгея (ранее, в 1990 г. уже провозгласившая себя республикой).

Вслед за этим республики приступили к принятию конституций и формированию политических режимов, напоминающих таковые в независимых государствах или, как минимум, в союзных республиках СССР. В частности, речь шла о введении в республиках поста собственного президента, избираемого народом. Провозглашалось верховенство республиканских законов над российскими.

Некоторые российские республики претендовали на статус союзных республик в рамках обновленного Союза. Заметим, что вопрос о статусе союзной республики представители крупной, имеющей глубокие исторические корни и экономически развитой Татарии ставили и на съездах Советов, и на XII съезде РКП(б), и при подготовке Конституции СССР 1936 г., и в послевоенные годы. В годы перестройки республики фактически стали разменной монетой в борьбе между союзным и российским центром, олицетворяемыми М. Горбачевым и Б. Ельциным. Руководство СССР, например, вело переговоры с руководителями Татарстана и Башкирии об их преобразовании в субъекты СССР, что означало бы выход из состава России. В свою очередь Б. Ельцин, находясь в Татарстане в 1991 г., произнес свою знаменитую фразу: "Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить.»

26. Федеративный договор — нормативный договор (а точнее совокупность нескольких договоров), один из основных источников конституционного праваРоссийской Федерации в области регулирования федеративных отношений. Состоит из трёх самостоятельных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий внутри Федерации между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, объединённых в три группы:

· суверенные республики

· края, области, города Москва и Санкт-Петербург

· автономная область и автономные округа

Федеративный договор регулирует общественные отношения в сфере построения Федерации и взаимоотношения её с субъектами, а также отношениями между субъектами Российской Федерации.

Документы были подписаны 31 марта 1992 года представителями Российской Федерации с одной стороны и представителями субъектов Российской Федерации (всех, кроме Татарстана и Чечено-Ингушетии) с другой.

10 апреля 1992 года VI Съезд народных депутатов РФ одобрил подписанный Федеративный договор и постановил включить его содержание как составную часть в Конституцию РСФСР / Российской Федерации. Однако и после этого Федеративный договор продолжал существовать как самостоятельный конституционно-правовой акт.

Конституция РФ 1993 года (в п. 1 раздела второго) объявила о верховенстве своих норм над нормами Федеративного договора, но одновременно подтвердила (в п. 3 ст.11) его действие в сфере регулирования федеративных отношений, что позволяет считать Российскую Федерацию федеративным государством конституционно-договорного типа^[^{источник?}^].

⇐ Предыдущая 1 2 345 6 7 8 9 10 Следующая ⇒