 |
|
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ЧЕТВЕРТАЯ СЕКЦИЯ
ДЕЛО "СКОРДИНО (SCORDINO) ПРОТИВ ИТАЛИИ (N 3)"
(Жалоба N 43662/98)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
(Страсбург, 17 мая 2005 года)
--------------------------------
<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
По делу "Скордино против Италии (N 3)" Европейский суд по правам человека (Четвертая секция), заседая Палатой в составе:
сэра Николаса Братца, Председателя Палаты,
Дж. Бонелло,
М. Пеллонпяя,
К. Трайя,
Л. Гарлицки,
Х. Боррего Боррего, судей,
М. дель Туфо, судьи ad hoc,
а также при участии М. О'Бойла, Секретаря Секции Суда,
заседая 26 апреля 2005 г. за закрытыми дверями,
вынес следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой (N 43662/98), поданной 12 августа 1998 г. в Европейскую комиссию по правам человека против Итальянской Республики четырьмя гражданами Италии: Джованни (Giovanni), Еленой (Elena), Марией (Maria) и Джулианой (Giuliana) Скордино (Scordino) (далее - заявители) в соответствии с бывшей статьей 25 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
2. Изначально заявители обозначались инициалами (G.S. и т.п.), но затем они согласились на раскрытие своих имен. В Европейском суде их интересы представлял Н. Паолетти (N. Paoletti), адвокат из г. Рима (Rome). Власти Италии в Европейском суде были представлены Уполномоченным Италии при Европейском суде по правам человека И.М. Брагульей (I.M. Braguglia) и Со-Уполномоченным Италии при Европейском суде по правам человека Ф. Кризафулли (F. Crisafulli).
3. Заявители жаловались, в частности, на необоснованное вмешательство в их право на уважение их собственности.
4. Жалоба была передана в Европейский суд 1 ноября 1998 г., когда вступил в силу Протокол N 11 к Конвенции (пункт 2 статьи 5 Протокола N 11 к Конвенции).
5. Жалоба была передана на рассмотрение в Первую секцию Европейского суда (пункт 1 правила 52 Регламента Суда). В соответствии с пунктом 1 правила 26 Регламента Суда в рамках этой Секции была создана Палата для рассмотрения данного дела (пункт 1 статьи 27 Конвенции). Вследствие самоотвода судьи В. Загребельского, судьи, избранного от Италии (статья 28 Конвенции), власти Италии назначили М. дель Туфо в качестве судьи ad hoc для участия в рассмотрении дела (пункт 2 статьи 27 Конвенции и пункт 1 правила 29 Регламента Европейского суда).
6. 6 апреля 2004 г. Палата объявила жалобу частично приемлемой для рассмотрения по существу.
7. Власти Италии и заявители представили письменные доводы по существу дела (пункт 1 правила 59 Регламента Суда).
8. 1 ноября 2004 г. Европейский суд изменил состав своих секций (пункт 1 правила 25 Регламента Суда). Дело было передано на рассмотрение в Четвертую секцию в новом составе (пункт 1 правила 52 Регламента Суда).
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
9. В 1992 году заявители унаследовали от А. Скордино (A. Scordino) несколько участков земли в г. Реджио-ди-Калабрия (Reggio di Calabria), включенные в земельный кадастр, лист 111, участки 107 и 109.
10. В отношении этого земельного участка было принято решение об изъятии в целях строительства жилья. В 1980 году Городской совет Реджио-ди-Калабрия принял решение, что строительные работы на участке площадью 3676 кв. м должен был осуществить кооператив "Ла Ринашита калабрезе" (La Rinascita calabrese).
11. 20 августа 1980 г. глава Областного совета Реджио-ди-Калабрия разрешил кооперативу вступить во владение земельным участком. 6 сентября 1980 г. имело место фактическое занятие участка.
12. 30 октября 1980 г. А. Скордино подал заявление в административный суд Реджио-ди-Калабрии. Он утверждал, что разрешение на занятие участка недействительно ввиду того, что оно не было представлено на рассмотрение контрольного органа области ({l'autorite regionale de controle} <*> (CORECO)).
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
13. 2 февраля 1982 г. глава Областного совета предписал экспроприацию занятого земельного участка для нужд Городского совета Реджио-ди-Калабрия.
14. 16 февраля 1982 г. административный суд Реджио-ди-Калабрии вынес Решение, которым было признано, что постановление о срочном занятии участка не было недействительным. Тем не менее, учитывая нарушения, допущенные на стадии принятия Решения, это Решение являлось неэффективным и поэтому не могло являться основанием для вмешательства Городского совета в права частных лиц. В связи с этим занятие земельного участка являлось необоснованным с самого начала и должно было быть квалифицировано как произвольное.
15. 10 августа 1984 г. А. Скордино потребовал от Городского совета Реджио-ди-Калабрии возмещения вреда за занятие земельного участка. Это требование осталось без ответа.
16. Заявлением, уведомление о котором было получено 26 апреля 1986 г., А. Скордино подал иск о возмещении вреда в отношении кооператива "Ла Ринашита калабрезе" в суд по гражданским делам Реджио-ди-Калабрии. Он утверждал, что занятие земельного участка было незаконным, ссылался на решение административного суда Реджио-ди-Калабрии и требовал в качестве компенсации сумму в размере рыночной стоимости участка.
17. Кооператив-ответчик привлек к участию в деле Городской совет Реджио-ди-Калабрии. Последний вступил в процесс 28 октября 1988 г.
18. 6 октября 1989 г. суд назначил экспертизу. В заключении эксперта, подготовленном 15 июня 1990 г., говорилось о том, что земельный участок был безвозвратно изменен, самое позднее, 13 января 1982 г. вследствие строительных работ. Непосредственно на это время оценочная стоимость земельного участка составляла 480220000 итальянских лир, то есть 130000 итальянских лир за квадратный метр.
19. 30 ноября 1992 г. А. Скордино скончался.
20. 21 сентября 1993 г. Министерство труда Италии приняло Решение о ликвидации кооператива "Ла Ринашита калабрезе" по причине его неплатежеспособности и назначило конкурсного управляющего для его ликвидации. 26 октября 1994 г. был подготовлен список кредиторов кооператива. В списке фигурировала задолженность перед заявителями в размере 369400000 итальянских лир с учетом итогов производства.
21. 22 ноября 1994 г. суд принял Решение о проведении дополнительной экспертизы. Заключение дополнительной экспертизы было подготовлено 3 мая 1995 г.
22. 3 ноября 1995 г. заявители и конкурсный управляющий вступили в производство. 22 декабря 1995 г. стороны представили свои доводы.
23. 25 февраля 1997 г. суд Реджио-ди-Калабрии вынес Определение о проведении еще одной дополнительной экспертизы на основании вступления в силу Закона о бюджете 1996 года N 662.
24. Решением от 27 мая 1997 г. суд Реджио-ди-Калабрии отметил, что в соответствии с решением административного суда занятие земельного участка с самого начала было необоснованным и что имело место произвольное вмешательство в право собственности заявителей. Тем не менее, в применение правила косвенной экспроприации право собственности заявителей было нейтрализовано, и можно было предположить, что право собственности на участок перешло к Городскому совету 13 января 1982 г., а именно в тот момент, когда земельный участок был безвозвратно изменен вследствие строительных работ. Принятое впоследствии постановление об изъятии участка не вступило в силу.
25. Суд счел далее, что вследствие лишения земельного участка заявители получили право на получение компенсации. В этом отношении суд отметил, что стоимость участка в 1982 году согласно оценке эксперта составляла 480220000 итальянских лир. Однако после вступления в силу Закона о бюджете 1996 года N 662, который установил потолок для компенсации, заявители не могли рассчитывать на полную сумму компенсации и имели право на получение лишь 264284339 итальянских лир. Эта сумма должна была быть проиндексирована на день вынесения решения, и на нее начислялись проценты до момента выплаты.
26. 2 сентября 1998 г. заявители обжаловали данное Решение в апелляционный суд Реджио-ди-Калабрии. Они оспорили, в частности, размер компенсации, присужденной им вследствие ретроспективного применения Закона 1996 года N 662. Кроме того, по их утверждению, в действительности, не заявлялось об общественной пользе отчуждения участка.
27. 22 мая 2000 г. апелляционный суд Реджио-ди-Калабрии оставил жалобу заявителей без удовлетворения. Суд счел, что в данном деле заявление об общественной пользе было сделано и что усматривалась необходимость применения статьи 3 Закона 1988 года N 458. Следовательно, исключалась необходимость реституции за земельный участок. Впрочем, суд подтвердил применимость к делу положений Закона 1996 года N 662 и вытекающее из этого установление потолка выплат.
28. 14 ноября 2000 г. заявители подали кассационную жалобу на это решение.
29. 18 апреля 2002 г. Кассационный суд Италии вынес Решение об оставлении их жалобы без удовлетворения, которое было передано в канцелярию суда 23 августа 2002 г.
II. Применимое национальное законодательство
и правоприменительная практика
A. Срочное изъятие земельного участка
30. В законодательстве Италии ускоренная процедура изъятия позволяет органу исполнительной власти занять земельный участок и осуществлять на нем строительство до его экспроприации. Если заявленный к реализации проект объявлен имеющим общественную полезность, а проект строительства одобрен, орган исполнительной власти может издать постановление о срочном занятии зон, подлежащих экспроприации, на срок, не превышающий пяти лет (статья 20 Закона 1971 года N 865). Это постановление теряет силу, если фактическое занятие земельного участка не произошло в течение трех месяцев с момента опубликования постановления. До истечения установленного срока занятия участка должно быть принято постановление об официальной экспроприации.
31. Санкционированное занятие земельного участка порождает право на компенсацию. Конституционный Суд Италии в Постановлении 1990 года N 470 признал возникновение права на безотлагательное обращение в суд в целях истребования компенсации за занятие участка с момента фактического занятия участка, при этом не было необходимости ждать, пока орган исполнительной власти предложит компенсацию.
B. Принцип косвенной экспроприации
(occupazione acquisitiva или accessione invertita)
32. В 1970-е годы несколько местных органов власти принимали решения о срочном занятии земельных участков, за которыми не последовало вынесение постановлений об экспроприации этих участков. Итальянские суды столкнулись с ситуациями, когда собственник земельного участка фактически потерял право распоряжения этим участком вследствие занятия участка и завершения работ по строительству сооружения с публично-правовым режимом эксплуатации. Оставалось выяснить, утратило ли заинтересованное лицо также право собственности на земельный участок просто в силу осуществления на участке работ.
1. Прецедентная практика судов, сложившаяся до вынесения
Кассационным судом Италии Постановления 1983 года N 1464
33. Прецедентная практика судов была очень неоднозначной в отношении последствий строительства сооружений с публично-правовым режимом эксплуатации на земельном участке, занятом незаконно. Под незаконным занятием участка следует понимать занятие, незаконное ab initio, или же занятие участка, которое изначально было разрешенным, а затем стало необоснованным вследствие того, что основания его занятия были отменены или участок занят сверх установленного срока, а постановление об изъятии участка не было принято.
34. В соответствии с первой группой судебных решений собственник земельного участка, который был занят органом власти, не терял право собственности на участок по окончании строительства сооружения с публично-правовым режимом эксплуатации. Тем не менее, собственник не мог требовать восстановления первоначального состояния участка и имел право лишь на подачу иска о возмещении ущерба, причиненного неправомерным занятием участка (при этом сроки давности не распространялись на такие иски, так как незаконность подобного владения имела постоянный характер). Орган власти в любой момент мог принять официальное решение об изъятии участка, и в этом случае иск о возмещении ущерба трансформировался в иск о предоставлении компенсации стоимости изъятого участка, а ущерб возмещался только за период, предшествовавший вынесению постановления об изъятии участка ввиду его неиспользования (см., среди прочих источников, Постановления Кассационного суда Италии 1982 года N 2341, 1981 года N 4741, 1980 года N 6452 и 6308).
35. В соответствии со второй группой судебных решений собственник участка, занятого органом власти, не терял права собственности на участок и мог требовать восстановления его в первоначальное состояние, если действия органа власти не были направлены на общественную пользу (см., например, Постановления Кассационного суда Италии 1976 года N 1578 и 1980 года N 5679).
36. В соответствии с третьей группой судебных решений собственник участка, занятого органом власти, автоматически терял право собственности на участок начиная с момента необратимого изменения имущества, а именно с момента завершения строительства сооружения с публично-правовым режимом эксплуатации. Заинтересованное лицо имело право требования возмещения ущерба (см. Постановление Кассационного суда Италии 1979 года N 3243).
2. Постановление Кассационного суда Италии 1983 года N 1464
37. В Постановлении от 16 февраля 1983 г. Пленум Кассационного суда Италии разрешил противоречия в судебной практике и принял третий подход к решению проблемы. Так был закреплен принцип косвенной экспроприации (accessione invertita или occupazione acquisitiva). На основании данного принципа орган власти приобретает ab origine право собственности на земельный участок без официального изъятия, когда после занятия участка и независимо от того, являлось ли такое занятие участка законным, был реализован проект строительства сооружения с публично-правовым режимом эксплуатации. Когда занятие участка является необоснованным ab initio, переход права собственности происходит в момент завершения строительных работ. Когда занятие участка изначально было санкционировано, переход права собственности происходит по истечении срока санкционированного занятия участка. В том же Постановлении Кассационный суд Италии уточнил, что во всех случаях косвенной экспроприации заинтересованное лицо имеет право на возмещение ущерба в полном объеме, так как приобретение участка произошло без правовых оснований. Тем не менее такое возмещение ущерба не предоставляется автоматически, и заинтересованное лицо должно предъявить требование о возмещении ущерба. Кроме того, на требования о компенсации вреда распространяются положения о сроке исковой давности, применяемые к случаям привлечения к ответственности из причинения ущерба, который составляет пять лет и начинает течь с момента необратимого изменения участка.
3. Прецедентная практика судов, сформировавшаяся
после вынесения Кассационным судом Италии
Постановления 1983 года N 1464
a) Срок давности
38. Первое время суды считали, что сроки давности не применялись, потому что занятие участка без правовых оснований представляло собой длящийся неправомерный акт. Кассационный суд Италии в своем Постановлении 1983 года N 1464 отметил, что право на компенсацию могло быть заявлено в течение пяти лет. Впоследствии первая секция Кассационного суда Италии признала, что должен применяться десятилетний срок исковой давности (Постановления 1991 года N 7952 и 1992 года N 10979). Постановлением от 22 ноября 1992 г. Пленум Кассационного суда Италии окончательно разрешил этот вопрос, признав, что срок исковой давности составляет пять лет и начинает течь с момента необратимого изменения земельного участка.
b) Постановление Конституционного Суда Италии 1995 года N 188
39. В данном Постановлении Конституционный Суд Италии признал соответствующим Конституции Италии принцип косвенной экспроприации в той мере, в какой этот принцип закреплен в законодательной норме, а именно в статье 2043 Гражданского кодекса Италии, которая регулирует ответственность из причинения вреда. В соответствии с этим Постановлением тот факт, что орган власти становится собственником земельного участка, извлекая плоды из своего незаконного поведения, не представляет никаких проблем на конституционном уровне, поскольку общественный интерес, заключающийся в сохранении сооружения с публично-правовым режимом эксплуатации, превалирует над интересом частного лица. Конституционный Суд Италии счел соответствующим Конституции применение к искам о возмещении ущерба пятилетнего срока исковой давности, предусмотренного статьей 2043 Гражданского кодекса Италии в отношении ответственности из причинения вреда.
c) Случаи неприменения принципа косвенной экспроприации
40. Изменения в судебной практике демонстрируют, что механизм перехода права собственности на земельный участок к органу власти вследствие строительства сооружения с публично-правовым режимом эксплуатации имеет исключения.
41. В Постановлении 1996 года N 874 Государственный Совет Италии подтвердил, что косвенная экспроприация отсутствует, если решения органа власти и постановление о срочном занятии участка были отменены административными судами; в противном случае решение суда бессодержательно.
42. В Постановлении 1997 года N 1907 Пленум Кассационного суда Италии подтвердил, что орган власти не становится собственником земельного участка, если решения этого органа и заявление об общественной полезности участка следует признать ничтожными ab initio. В этом случае заинтересованное лицо сохраняет право собственности на земельный участок и может потребовать restitutio in integrum. В качестве альтернативы это лицо может потребовать возмещения ущерба. В такой ситуации незаконность имеет перманентный характер, и сроки давности не применяются.
43. В Постановлении 1997 года N 6515 Пленум Кассационного суда Италии подтвердил, что право собственности не переходит, если заявление об общественной пользе было отменено административными судами. В этом случае принцип косвенной экспроприации не применяется. Заинтересованное лицо, которое сохраняет право собственности на участок, имеет возможность потребовать restitutio in integrum. Подача требования о возмещении ущерба влечет за собой отказ от права на restitutio in integrum. Пятилетний срок исковой давности начинает течь с момента вступления в силу решения административного суда.
44. В Постановлении 1998 года N 148 первая секция Кассационного суда Италии последовала практике Пленума Кассационного суда Италии и отметила, что переход права собственности вследствие косвенной экспроприации, если заявление об общественной пользе, на котором основывается проект строительства, было признано недействительным ab initio, не происходит.
45. В Постановлении 2003 года N 5902 Пленум Кассационного суда Италии повторил, что право собственности не переходит к новому собственнику, если отсутствует действительное заявление об общественной пользе.
46. Следует сравнить эту прецедентную практику с положениями Закона 1988 года N 458 (см. ниже § 47 - 50) и с Собранием законов об экспроприации (le {Repertoire} des dispositions sur l'expropriation), который вступил в силу 20 июня 2003 г. (см. ниже § 58 - 59).
4. Закон от 27 октября 1988 г. N 458:
специальные положения о земельных участках, используемых
для облегчения приращения (edilizia residenziale pubblica)
47. Итальянское законодательство предусматривает возможность более легкого получения прав на земельные участки при помощи мер публичного характера (edilizia agevolata). Кооперативы представляют собой типичный пример собственников, приобретших правовой титул путем приращения.
48. В случае косвенной экспроприации земельного участка, используемого в этих целях, в соответствии с положениями статьи 3 Закона от 27 октября 1988 г. N 458
"Собственник земельного участка, используемого под строительство зданий общественного назначения и социального жилья, имеет право на возмещение причиненного ему ущерба, если эта экспроприация объявлена незаконной вступившим в силу решением суда, но не может претендовать на реституцию своего имущества. Он также имеет право, помимо возмещения ущерба, на компенсацию суммы индексации и сумм, указанных в части 2 статьи 1224 Гражданского кодекса, и эти суммы рассчитываются, начиная со дня, когда началось незаконное занятие участка".
49. При толковании статьи 3 Закона 1988 года Конституционный Суд Италии в своем Постановлении от 12 июля 1990 г. (N 384) установил следующее:
"В рассматриваемой норме законодатель между интересом собственников земельных участков (в реституции участков при объявлении экспроприации неправомерной) и интересом общества (заключающимся в предназначении этого имущества для целей создания комфортных и социальных условий проживания) приоритет отдал последнему".
50. В Постановлении от 27 декабря 1991 г. (N 486) Конституционный Суд Италии ассимилировал ситуацию, прямо предусмотренную в статье 3 Закона 1988 года, к случаям занятия и застройки земельных участков в отсутствие решения об экспроприации.
51. После вступления в силу Закона о бюджете 1996 года N 662 (см. ниже § 53) Кассационный суд Италии отметил, что возмещение ущерба в полном объеме больше не может предоставляться в отношении земельных участков, предназначенных для облегчения приращения, и к последнему отныне применяются критерии возмещения ущерба, предусмотренные указанным Законом (см. Постановление первой секции Кассационного суда Италии от 21 мая 1997 г. N 4535).
5. Размер компенсации в случае косвенной экспроприации
52. В соответствии с прецедентной практикой Кассационного суда Италии за 1983 год по вопросам косвенной экспроприации возмещение в полном объеме причиненного ущерба ввиду утраты земельного участка полагалось заинтересованному лицу в качестве компенсации за утрату имущества, которую повлекло за собой незаконное занятие.
53. Закон о бюджете 1992 года (статья 5 bis Закона-указа от 11 июля 1992 г. N 333) изменил эту прецедентную практику, установив потолок выплат компенсации в случае косвенной экспроприации на уровне компенсации, полагающейся в случае официальной экспроприации. Постановлением 1996 года N 369 Конституционный Суд Италии признал эту норму не соответствующей Конституции Италии.
54. На основании Закона о бюджете 1996 года N 662, которым были внесены изменения в признанную неконституционной норму, возмещение ущерба не могло быть предоставлено в полном объеме в случаях, когда земельный участок был занят до 30 сентября 1996 г. С этой точки зрения размер компенсации эквивалентен размеру компенсации, предусмотренному для случаев официальной экспроприации, наиболее выгодных для собственника, увеличенному на 10 процентов.
55. Постановлением от 30 апреля 1999 г. N 148 Конституционный Суд Италии счел, что такая компенсация соответствует Конституции Италии. Но в том же Постановлении Конституционный Суд Италии уточнил, что возмещение ущерба в полном объеме - в размере рыночной стоимости участка - может быть истребовано, если занятие участка и его изъятие произошли не ввиду общественной полезности участка.
6. Судебная практика после вынесения
Европейским судом Постановления по делу
"Бельведере Альбергиера срл." против Италии" (Belvedere
Alberghiera srl. v. Italy) и Постановления по делу
"Карбонара и Вентура против Италии" (Carbonara
and Ventura v. Italy) от 30 мая 2000 г.
56. В Постановлениях 2003 года N 5902 и 6853 Пленум Кассационного суда Италии снова обратился к принципу косвенной экспроприации, ссылаясь на два вышеуказанных Постановления Европейского суда.
57. Ввиду установления нарушения статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции по указанным делам Кассационный суд Италии подтвердил, что принцип косвенной экспроприации играет важную роль в рамках итальянской правовой системы и соответствует Конвенции.
58. Более конкретно Кассационный суд Италии, проанализировав историю развития принципа косвенной экспроприации, отметил, что в целях единства судебной практики по данному вопросу принцип косвенной экспроприации следует рассматривать как совершенно "предвидимый" начиная с 1983 года. Поэтому необходимо полагать, что косвенная экспроприация соответствует принципу законности. Что касается случаев занятия участка без заявления об общественной пользе, Кассационный суд Италии подтвердил, что подобное занятие участка не может служить основанием перехода права собственности на имущество к государству. Что касается компенсации, Кассационный суд Италии отметил, что даже если размер компенсации меньше, чем размер причиненного заинтересованному лицу ущерба и, в частности, стоимость участка, компенсация, подлежащая выплате в случае косвенной экспроприации, достаточна для гарантии обеспечения "справедливого баланса" между требованиями общих интересов общества и требованиями защиты основополагающих прав частного лица.
7. Собрание законодательных и регламентирующих
норм об экспроприации на основании общественной пользы
(далее - Собрание)
59. 30 июня 2003 г. вступил в силу Указ Президента от 8 июня 2001 г. N 327 с изменениями, внесенными Законодательным указом от 27 декабря 2002 г. N 302, который регулирует процедуру экспроприации. Собрание кодифицировало нормы и судебную практику, существовавшие по данному вопросу. В частности, был кодифицирован принцип косвенной экспроприации. Собрание, применяемое только к отношениям, возникшим после 1996 года, и не применимое к настоящему делу, заменило собой, начиная со дня вступления в силу, ранее существовавший комплекс законодательства и судебной практики по данному вопросу.
60. В статье 43 Собрание предусматривает, что в отсутствие постановления об экспроприации или в отсутствие заявления об общественной пользе земельный участок, измененный вследствие реализации проекта строительства сооружения с публично-правовым режимом эксплуатации, приобретается в собственность органом власти, который его изменил; причиненные таким образом убытки подлежат возмещению. Орган власти может приобрести имущество даже тогда, когда план застройки территории или заявление об общественной пользе отменены. Собственник может требовать в суде реституции земельного участка. Орган власти, отвечающий по такому требованию, может представлять свои возражения. Если суд решит отказать в реституции участка, собственник имеет право на возмещение ущерба.
ПРАВО
I. Предполагаемое нарушение статьи 1
Протокола N 1 к Конвенции
61. Заявители утверждали, что были лишены земельного участка при обстоятельствах, не соответствующих статье 1 Протокола N 1 к Конвенции, которая гласит:
"Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
Предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов".
A. Доводы сторон
1. Заявители
62. Заявители просили Европейский суд признать, что экспроприация участка не соответствовала принципу законности. Ссылаясь на Постановление по делу "Бельведере Альбергиера срл." против Италии" (Belvedere Alberghiera v. Italy) (жалоба N 31524/96, ECHR 2000-VI), заявители отметили, что косвенная экспроприация представляет собой механизм, позволяющий государственному органу приобрести то или иное имущество совершенно незаконным путем, что недопустимо в правовом государстве. По их утверждению, экспроприация может осуществляться только в случае, если она основана на нормах законодательства, устанавливающих формы и процедуры, которые в обязательном порядке должны соблюдаться государственным органом. По их мнению, если орган власти нарушает эти правила, можно говорить о ситуации, противоречащей принципу законности, даже в случае, если речь идет об общественной пользе.
63. Заявители отметили также, что указания, содержащиеся в Постановлении Европейского суда по делу "Бельведере Альбергиера срл." против Италии", не были исполнены национальными судами. В этом отношении они ссылались на постановления Кассационного суда Италии, вынесенные после принятия Европейским судом Постановления по делу "Бельведере Альбергиера срл." против Италии" (см. выше § 55 - 57), а также на Собрание, которым был закреплен принцип косвенной экспроприации (см. выше § 59 - 60).
64. Кроме того, заявители обратили внимание на отсутствие ясности, предсказуемости и точности у принципов и законодательных положений, примененных в их деле. В этом отношении они отметили, что принцип косвенной экспроприации был продекларирован Кассационным судом Италии в 1983 году после незаконного занятия их участка; статья 3 Закона 1988 года N 458 была принята после необратимого изменения участка, когда еще продолжалась процедура разбирательства по вопросу о возмещении ущерба; национальные суды применили принцип косвенной экспроприации и лишили заявителей их имущества ретроспективно.
65. Что касается общих интересов, заявители поставили под сомнение то, что в настоящем деле экспроприация служила интересам общества с учетом того, что выгоду от этой экспроприации получили частные лица, объединившиеся в кооператив.
66. Наконец, что касается возмещения ущерба, заявители отметили, что не существовало "возмещения" причиненного ущерба, а имелось лишь право на компенсацию, размер которой был существенно ниже стоимости участка. Ссылаясь на Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Бывший Король Греции и другие против Греции" (Former King of Greece and Others v. Greece) (от 28 ноября 2002 г. (справедливая компенсация), жалоба N 25701/94), заявители утверждали, что когда лишение имущества само по себе является незаконным, как в настоящем деле, причиненный ущерб должен быть возмещен в полном объеме. Кроме того, заявители отметили, что размер предоставленной компенсации определен в результате ретроспективного применения принципа косвенной экспроприации - Закона 1988 года N 458, которым была исключена возможность реституции, и Закона о бюджете 1996 года N 662, которым был установлен потолок компенсационных выплат.
67. Таким образом, заявители просили Европейский суд признать, что имело место нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции.
2. Власти Италии
68. Власти Италии отметили, что в настоящем деле речь идет о занятии участка sine titulo, основанном на заявлении об общественной пользе. Власти Италии допустили, что процедура экспроприации проводилась без соблюдения условий, предусмотренных законом, так как решение о срочном занятии участка было объявлено недействительным, а постановление об экспроприации - незаконным. В любом случае, заявители были лишены своего имущества в силу реализации работ общественного назначения и связанного с ними необратимого изменения земельного участка. Это лишение имущества являлось всего лишь следствием применения национальными судами принципа косвенной экспроприации.
69. Власти Италии утверждали, что эта ситуация соответствовала положениям статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции.
70. Во-первых, имелась общественная польза, что не ставилось под сомнение национальными судами.
71. Во-вторых, лишение имущества в результате косвенной экспроприации было "предусмотрено законом". По мнению властей Италии, принцип косвенной экспроприации следовало рассматривать как часть позитивного права, самое позднее, с момента вынесения Кассационным судом Италии Постановления 1983 года N 1464. Последующая судебная практика подтвердила этот принцип и уточнила некоторые аспекты его применения, и, кроме того, этот принцип был признан Законом от 27 октября 1988 г. N 458 (см. выше § 47 - 51) и Законом о бюджете 1996 года N 662 (см. выше § 54).
72. Власти Италии пришли к выводу, что начиная с 1983 года правила осуществления косвенной экспроприации были предсказуемыми, ясными и доступными для всех собственников земельных участков.
73. Что касается качества законодательства, власти Италии предложили Европейскому суду признать, что механизм косвенной экспроприации, основанный на заявлении суда о незаконности, соответствует статье 1 Протокола N 1 к Конвенции.
74. Власти Италии определили косвенную экспроприацию как результат системного толкования судами существующих принципов, имеющий целью обеспечение того, чтобы общие интересы превалировали над интересами частных лиц в случае реализации проекта строительства объектов общественного назначения (изменения земельного участка), а также чтобы такое строительство велось ради общественной пользы.
75. Что касается такого условия как общественная польза, власти Италии подчеркнули, что судебная практика эволюционировала в направлении неприменения принципа косвенной экспроприации, в случае если заявление об общественной пользе было отменено (см. выше § 40 - 46). В связи с этим власти Италии предложили Европейскому суду провести различие между случаями нарушения принципа законности при наличии заявления об общественной пользе и случаями нарушения без такого заявления.
76. Что касается возмещения ущерба, власти Италии отметили, что в соответствии с практикой Кассационного суда Италии по вопросу косвенной экспроприации за 1983 год все нарушения, допущенные государственным органом, подлежат компенсации в полном объеме. Но власти Италии утверждали, что размер компенсации может быть ниже размера причиненного ущерба с учетом того, что косвенная экспроприация отвечает интересам общества, а также что нарушение закона, допущенное органом власти, имеет лишь формальный характер, представляя собой нарушение правил административного процесса.
77. В отношении настоящего дела власти Италии указали, что процедура возмещения ущерба была инициирована заявителями после разбирательства в административном суде. В соответствии со статьей 3 Закона 1988 года N 458, применимой к настоящему делу, реституция участка невозможна. После этого в деле не вставал вопрос о нарушении принципа законности.
78. Что касается возмещения, полученного заявителями, власти Италии допускали, что заявители не получили компенсацию в полном объеме, а также что в силу Закона 1996 года N 662 размер присужденной компенсации оказался ниже стоимости участка.
79. Однако с учетом того, что косвенная экспроприация отвечает интересам общества, власти Италии утверждали, что определение размера компенсации входит в пределы усмотрения государств, которые могут устанавливать размер компенсации, разумно соответствующий стоимости имущества. В этом отношении власти Италии отметили, что в связи с тем, что предельный размер компенсации, установленный Законом, в любом случае выше, чем размер компенсации, которая была бы присуждена в случае, если бы экспроприация была обычной, косвенная экспроприация в любом случае выгодна для заинтересованных лиц.
80. В свете изложенного власти Италии пришли к выводу, что справедливый баланс был соблюден.
B. Соблюдение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции
81. Европейский суд напомнил, что статья 1 Протокола N 1 к Конвенции содержит три отдельных правила: "первое правило, изложенное в первом предложении пункта 1, является основным правилом и формулирует принцип уважения собственности; второе правило, изложенное во втором предложении пункта 1, охватывает вопрос о лишении собственности и ставит ее в зависимость от определенных условий; третье правило, изложенное в пункте 2, признает, что Договаривающиеся Стороны имеют право помимо других действий осуществлять контроль за использованием собственности в соответствии с общими интересами... Тем не менее, эти три правила не являются невзаимосвязанными. Второе и третье правила касаются определенных случаев ущемления права на уважение собственности и поэтому должны толковаться в свете основного принципа, отраженного в первом правиле" (см., среди прочих источников, Постановление Европейского суда по делу "Джеймс и другие против Соединенного Королевства" (James and Others v. the United Kingdom) от 21 февраля 1986 г., Series A, N 98, pp. 29 - 30, § 37, в котором частично повторяются принципы, изложенные Европейским судом в Постановлении по делу "Спорронг и Леннрот против Швеции" (Sporrong and {Lonnroth} v. Sweden) от 23 сентября 1982 г., Series A, N 52, p. 24, § 61; см. также Постановление Европейского суда по делу "Святые Монастыри против Греции" (Holy Monasteries v. Greece) от 9 декабря 1994 г., Series A, N 301-A, p. 31, § 56; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Иатридис против Греции" (Iatridis v. Greece), жалоба N 31107/96, § 55, ECHR 1999-II).
1. Наличие вмешательства
82. Европейский суд отметил, что стороны согласились с тем, что имело место "лишение имущества".
83. Европейский суд напомнил, что для определения того, имело ли место лишение имущества по смыслу второго правила, необходимо не только выяснить, были ли лишение владения или экспроприация осуществлены официально, но также отвлечься от вероятностей и проанализировать реальную ситуацию. В связи с тем что Конвенция имеет целью защиту "конкретных и эффективных" прав, следует установить, не равносильна ли описанная ситуация фактической экспроприации (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Спорронг и Леннрот против Швеции", pp. 24 - 25, § 63).
84. Европейский суд подчеркнул, что, применяя принцип косвенной экспроприации, национальные суды признали заявителей лишенными их имущества, начиная с момента, когда земельный участок был необратимо изменен вследствие проведения на нем строительных работ. В отсутствие официального акта об экспроприации вывод о нарушении принципа законности, сделанный судом, является элементом, закрепляющим переход права собственности на занятое имущество к государственному органу. При данных обстоятельствах Европейский суд пришел к выводу, что Решение Кассационного суда Италии имело следствием лишение заявителя его имущества по смыслу второго предложения пункта 1 статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу "Карбонара и Вентура против Италии" (Carbonara and Ventura v. Italy), жалоба N 24638/94, ECHR 2000-VI, § 61; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Брумареску против Румынии" ({Brumarescu} v. Romania), жалоба N 28342/95, § 77, ECHR 1999-VII).
85. Чтобы соответствовать статье 1 Протокола N 1 к Конвенции, такое вмешательство должно осуществляться "в общественных целях" и "на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права". Вмешательство должно устанавливать "справедливый баланс" между потребностями общего интереса общества и требованиями защиты основополагающих прав частного лица (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Спорронг и Леннрот против Швеции", p. 26, § 69). Кроме того, вопрос о том, был ли соблюден справедливый баланс, "приобретает значение только тогда, когда установлено, что рассматриваемое вмешательство соответствовало требованиям законности и не было произвольным" (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Иатридис против Греции", § 58; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Бейелер против Италии" (Beyeler v. Italy), жалоба N 33202/96, § 107, ECHR 2000-I).
86. Соответственно, Европейский суд счел неуместным основывать свою мотивировку на простой констатации того, что не была осуществлена компенсация ущерба заявителям в полном объеме (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Карбонара и Вентура против Италии", § 62).
2. Соблюдение принципа законности
87. Первое и основное требование статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции состоит в том, что любое вмешательство публичных властей в беспрепятственное пользование имуществом должно быть правомерным. Принцип верховенства права, один из основополагающих принципов любого демократического общества, закреплен в ряде статей Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Иатридис против Греции", § 58). Принцип законности предполагает, что подлежащие применению положения национального законодательства являются достаточно доступными, четкими, а также что их применение возможно предугадать (см. Постановление Европейского суда по делу "Хентрих против Франции" (Hentrich v. France) от 22 сентября 1994 г., Series A, N 296-A, pp. 19 - 20, § 42; и Постановление Европейского суда по делу "Литгоу и другие против Соединенного Королевства" (Lithgow and Others v. the United Kingdom) от 8 июля 1986 г., Series A, N 102, p. 47, § 110).
88. В Постановлении по делу "Бельведере Альбергиера срл." против Италии" (Belvedere Alberghiera srl v. Italy) (жалоба N 31524/96, ECHR 2000-VI) и в Постановлении по делу "Карбонара и Вентура против Италии" Европейский суд не счел необходимым рассматривать in abstracto вопрос о том, можно ли роль, которую выполняет в системе континентального права принцип, сформированный в судебной практике, такой, как принцип косвенной экспроприации, уподобить роли, выполняемой законодательными положениями. Самое главное, чтобы правовая база отвечала критериям предсказуемости, доступности и точности, изложенным выше. Европейский суд неизменно отмечал, что само по себе существование правовой базы не является достаточным для соблюдения принципа законности, и счел необходимым изучить вопрос качества законодательства.
89. Европейский суд принял во внимание развитие судебной практики, приведшее к разработке принципа косвенной экспроприации. Европейский суд отметил также, что этот принцип был закреплен в тексте законов, например, в Законе 1988 года N 458, Законе 1996 года N 662 и в Собрании законов об экспроприации. При этом Европейский суд не упускал из виду противоречия в применении принципа, имевшие место в истории развития судебной практики, и отметил противоречия между судебной практикой и формулировками, содержащимися в вышеуказанных Законах.
90. В качестве примера Европейский суд отметил, что хотя судебная практика, начиная с 1996 - 1997 годов, основывалась на позиции исключения возможности применения принципа косвенной экспроприации, в случае если заявление об общественной пользе было отменено (см. выше § 41 - 45), в то же время в Собрании было предусмотрено (см. выше § 60), что в отсутствие заявления об общественной пользе любой участок может быть приобретен в собственность государства, если суд решит отказать в реституции участка, который был занят и изменен органом власти.
91. Ввиду этих элементов Европейский суд не исключает, что для заинтересованных лиц существует опасность непредсказуемости и произвольности результата.
92. Далее Европейский суд отметил, что механизм неправомерной экспроприации позволяет, в целом, органам власти выйти за пределы норм, установленных в отношении экспроприации, с опасностью получить незаконный результат или результат, который не могли предвидеть заявители, что речь идет о противозаконных действиях, имевших место вначале или произошедших впоследствии.
93. В связи с этим Европейский суд отметил, что неправомерная экспроприация позволяет органам власти занять и необратимо преобразовать землю таким образом, что она будет рассматриваться как переданная в государственное имущество, без принятия формального акта о передаче собственности. В отсутствие акта, удостоверяющего экспроприацию, и при принятии его позже того времени, когда владелец утратил какой-либо доступ к собственности, элементом, который позволит передать в государственное имущество занятую собственность и достичь правовой определенности, является установление судом противозаконности, что будет иметь значение объявления о передаче права собственности. Заявитель, который продолжает формально оставаться собственником, должен потребовать от компетентного суда вынесения решения, устанавливающего, при необходимости, незаконность действий в сочетании с выполнением работ в общественных интересах, и эти условия необходимо выполнить для объявления того, что закон был применен с обратной силой и привел к лишению его собственности.
94. Принимая во внимание эти элементы, Европейский суд счел, что механизм неправомерной экспроприации не может обеспечить достаточную степень правовой обеспеченности.
95. Европейский суд отметил далее, что косвенная экспроприация позволяет органу власти занимать участок и изменять его без одновременного предоставления компенсации. Заинтересованное лицо должно представить требование о возмещении ущерба, к тому же в течение пятилетнего срока исковой давности, который начинает течь с момента, когда суд признает, что имело место необратимое изменение земельного участка. Это может повлечь неблагоприятные последствия для заинтересованного лица и сделать тщетной любую надежду на возмещение ущерба (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Карбонара и Вентура против Италии", § 71).
96. Наконец, Европейский суд отметил, что механизм косвенной экспроприации позволяет органам власти приобретать выгоду из своего незаконного поведения, а также что размер компенсации всего на 10 процентов выше, чем в случае экспроприации, проводимой в надлежащем порядке (см. выше § 54). По мнению Европейского суда, такая ситуация не способствует надлежащему проведению экспроприации и не предупреждает случаи нарушения принципа законности.
97. В любом случае, Европейский суд призван проверить, влечет ли порядок толкования и применения национального законодательства последствия, соответствующие принципам Конвенции.
98. В настоящем деле Европейский суд отметил, что, применив принцип неправомерной экспроприации, итальянские суды сочли, что заявители были лишены своей собственности, начиная с 13 января 1982 г., при этом условия неправомерности приобретения права собственности и строительство, проводимое в общественных интересах, имели место. В отсутствие акта, удостоверяющего экспроприацию, Европейский суд счел, что это положение не может рассматриваться как "предвидимое", поскольку только решение, вступившее в законную силу, - постановление Кассационного суда Италии - может установить, что принцип неправомерной экспроприации был действительно применен и приобретение земли в общественную собственность было закреплено. Следовательно, заявители стали обладать "правовой обеспеченностью" в отношении лишения их права собственности на землю только 23 августа 2002 г., когда Постановление Кассационного суда Италии поступило в канцелярию.
99. Далее Европейский суд отметил, что рассматриваемая ситуация позволила органам власти с самого начала с выгодой использовать приобретение права собственности на землю sine titulo, квалифицированное административным судом как неправомерное (см. выше § 14). Иными словами, органы власти смогли присвоить себе землю, несмотря на правила, касающиеся экспроприации в установленном порядке, и, кроме этого, заявителям не была предоставлена компенсация.
100. В отношении компенсации Европейский суд установил, что следствием применения с обратной силой Закона о бюджете 1996 года N 662 в настоящем деле явилось лишение заявителей полной компенсации причиненного ущерба.
101. В свете этих соображений Европейский суд счел, что оспариваемое вмешательство не было совместимо с принципом законности и, следовательно, нарушило право заявителей на уважение их собственности.
102. В связи с этим имело место нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции.
II. Применение статьи 41 Конвенции
103. Статья 41 Конвенции гласит:
"Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне".
A. Ущерб
104. Заявители потребовали присудить им в качестве компенсации материального ущерба сумму в размере 1159897286 итальянских лир, то есть сумму, представляющую собой разницу между стоимостью земельного участка и суммой, полученной ими в виде компенсации. Эта сумма, после индексации и начисления процентов, составляла по состоянию на 31 мая 2004 г. 806225 евро. Заявители потребовали присудить им 2726132 евро в качестве компенсации стоимости недвижимого имущества, построенного кооперативом на земельном участке.
105. Каждый из заявителей потребовал также в качестве компенсации морального вреда по 25000 евро, что в совокупности составляет 100000 евро.
106. Что касается расходов, понесенных в национальных судах, заявители потребовали присудить им 26983,76 евро в качестве компенсации судебных расходов, понесенных в различных инстанциях на национальном уровне, а также в качестве оплаты услуг адвокатов. Также заявители потребовали присудить им 51891,44 евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек, понесенных при рассмотрении дела в Европейском суде.
107. Власти Италии не представили своих комментариев к требованиям заявителей о присуждении им справедливой компенсации.
108. Европейский суд счел, что вопрос о применении статьи 41 не готов для разрешения. Соответственно, он отложил рассмотрение вопроса и установит позднее процедуру рассмотрения дела с должным учетом возможности заключения соглашения между государством-ответчиком и заявителями.
НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД ЕДИНОГЛАСНО:
1) постановил, что имело место нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции;
2) постановил, что вопрос о применении статьи 41 Конвенции не готов для решения;
соответственно,
a) отложил разрешение этого вопроса;
b) предложил властям Италии и заявителям в течение трех месяцев со дня вступления настоящего Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции представить свои доводы по данному вопросу и, в частности, уведомить Европейский суд о любом соглашении, которое они могут достичь;
c) отложил проведение дальнейшего рассмотрения дела и передал Председателю Европейского суда право при необходимости возобновить процедуру рассмотрения дела.
Совершено на французском языке, и уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 17 мая 2005 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.
Председатель Палаты
Николас БРАТЦА
Секретарь Секции Суда
Майкл О'БОЙЛ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
От 24 декабря 2013 г. N 2085-О