 |
|
ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
Е.С. БОЛТАНОВА
--------------------------------
<*> Boltanova E.S. Issues of acquisition of ownership right to developed land plots in decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation.
Болтанова Елена Сергеевна, доцент кафедры природоресурсного, земельного и экологического права ГОУ ВПО "Томский государственный университет", кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются вопросы практики применения ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Автором отмечается неоднозначное положение иностранных лиц, лиц без гражданства как субъектов права приватизации земельных участков под многоквартирными домами. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: приватизация земельных участков, национальный режим иностранных лиц.
The article considers issues of practice of application of article 36 of the Land Code of the Russian Federation. The author notes that ambiguous status of foreign persons, persons without citizenship as subjects of right of privatization of land plots under blocks of flats. The conclusions made in the article can be used in law-application practice.
Key words: privatization of land plots, national regime of foreign persons.
Как бы ни спорили в науке о месте и роли решений Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ) в системе источников права, решения КС РФ оказывают существенное влияние на практику применения не только отдельных норм, но и целых институтов различных отраслей законодательства. В настоящей статье пойдет речь о практике применения статьи 36 Земельного кодекса РФ, неоднократно попадавшей в поле зрения конституционного контроля.
Согласно п. 1 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК) собственник здания, строения, сооружения имеет исключительное право приватизации на земельный участок под этим объектом недвижимости. Причем это исключительное право приватизации принадлежит собственнику зданий, строений, сооружений независимо от способа приобретения прав на недвижимость <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 28 декабря 2004 г. N 10000/04 // ВВАС РФ. 2005. N 5.
Одним из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества является отчуждение такого имущества в частную собственность на возмездной основе, и по общему правилу приобретение земельных участков осуществляется за плату. Из общего правила, устанавливающего возмездность приобретения собственником зданий, строений, сооружений земельных участков, могут быть сделаны исключения федеральными законами и законами субъектов РФ (см. п. 2 ст. 28). Одно из таких исключений предусмотрено п. 2 ст. 36 ЗК, закрепляющим право оформления земельного участка под многоквартирным домом в общую долевую собственность домовладельцев в порядке и на условиях, установленных жилищным законодательством.
В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <2> в существующей застройке поселений земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме. Принятие этой нормы имело, с одной стороны, фискальную цель - взимание земельного налога с собственников земельного участка под многоквартирным домом, с другой - обеспечение прав собственников жилых и нежилых помещений в таких домах, например в случае их изъятия для государственных или муниципальных нужд.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15.
Земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, будучи сформированным до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК) и поставленным на государственный кадастровый учет (т.е. до 1 марта 2005 г.), переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. В остальных случаях - с момента формирования и проведения государственного кадастрового учета такого земельного участка, осуществляемых по решению общего собрания собственников помещений в данном доме.
Норма об "автоматическом" возникновении права общей долевой собственности сособственников помещений имела неоднозначное толкование в юридической литературе. При рассмотрении дел суды делали прямо противоположные выводы: от возможности возникновения права общей долевой собственности с момента формирования земельного участка до признания необходимости принятия решения компетентным органом о предоставлении земельного участка в общую долевую собственность собственникам помещений.
Наконец, в связи с существующей неопределенностью КС РФ высказал свою позицию по данному вопросу <3>. Можно выделить следующие основные положения этой позиции:
--------------------------------
<3> Постановление КС РФ от 28 мая 2010 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности ч. 2, 3 и 5 ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", ч. 1 и 2 ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, п. 3 ст. 3 и п. 5 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова" // СЗ РФ. 2010. N 24. Ст. 3069 (далее - Постановление КС РФ от 28 мая 2010 г. N 12-П).
- закрепление в ЖК РФ общего правила о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме вызвано правовой природой земельных участков как общего имущества, не имеющего самостоятельной потребительской ценности и предназначенного в первую очередь для обеспечения возможности пользования указанными помещениями <4>;
--------------------------------
<4> Земельный участок является самостоятельным объектом прав, даже если на нем находится объект недвижимости, поэтому такое "безличие" земельного участка не совсем корректно, да и положение об отсутствии у него самостоятельной потребительской ценности весьма спорно. С этой позиции очевидно, что нельзя ставить в один ряд, например, инженерные коммуникации, обслуживающие жилой дом, и соответствующий земельный участок.
- правовое регулирование отношений по поводу перехода в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельного участка под этим домом как элемента такого общего имущества относится к сфере именно жилищного законодательства <5>;
--------------------------------
<5> По-видимому, вывод о том, что данные отношения - жилищные, является, скорее, вынужденной мерой, обусловленной "разбросанностью" соответствующих норм по актам земельного и жилищного законодательства. Независимо от того, какое предназначение имеет земельный участок (как средство производства, как территориальный базис), отношения по поводу земельного участка остаются земельными и должны входить в сферу земельного законодательства.
- реализация специальных правил исключает необходимость принятия решения органов публичной власти о предоставлении земельного участка, и государственная регистрация права общей долевой собственности на данный земельный участок не требуется;
- часть 3 ст. 16 ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в той мере, в какой она препятствует собственнику помещения в многоквартирном доме, не уполномоченному на то общим собранием собственников помещений в данном доме, обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, признана не соответствующей Конституции РФ.
Последнее положение было обосновано предположением о наличии различных интересов у собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме в силу различий в статусе соответствующих помещений, при том что все они фактически пользуются земельным участком, на котором расположен такой дом, принятие общим собранием решения становится практически невозможным (п. 4.1 Постановления КС РФ от 28 мая 2010 г. N 12-П). Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции РФ, в том числе вытекающих из принципа равенства (ч. 1 ст. 19), в силу которого различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им <6>.
--------------------------------
<6> См., например: п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 12 мая 2011 г. N 737-О-О "По запросу Октябрьского районного суда города Иваново о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 418 Таможенного кодекса Российской Федерации и по жалобе гражданина Шаплова Олега Николаевича на нарушение его конституционных прав данными законоположениями" // СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3992.
С учетом изложенного Конституционный Суд Российской Федерации уравнял в возможности приобрести право собственности на общий земельный участок всех собственников и жилых, и нежилых помещений, расположенных в многоквартирном доме.
Такое уравнивание субъектов имеет далеко идущие последствия. Тем более что Конституционный Суд РФ постановил, что впредь до внесения в федеральное законодательство необходимых изменений собственники помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не сформированы, вправе в индивидуальном порядке обращаться в уполномоченные органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлениями о формировании этих земельных участков.
Как представляется, вышеприведенные доводы КС РФ помогут ответить еще на один вопрос, прямо не разрешенный в земельном законодательстве. Это вопрос о возмездности/безвозмездности приобретения земельного участка под многоквартирным домом иностранными гражданами и гражданами без гражданства.
В соответствии с п. 5 ст. 28 ЗК иностранным лицам, лицам без гражданства земельные участки предоставляются только за плату. Кроме того, установлены ограничения по видам приобретаемых земельных участков указанными лицами (см., например, п. 3 ст. 15 ЗК). Как было замечено КС РФ, в данном случае "правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности" <7>.
--------------------------------
<7> Пункт 2.3 Постановления от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.
Кстати, положения ЗК, которыми регулируются вопросы, касающиеся предоставления в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельных участков в особом порядке, были признаны не противоречащими Конституции РФ как направленные на конкретизацию ее положений о предназначении и конституционно-правовом статусе земли (см. Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы").
Итак, с одной стороны, в Земельном кодексе содержится специальная норма о том, что предоставление земельных участков иностранным лицам, лицам без гражданства осуществляется только за плату, с другой стороны, в земельном, жилищном законодательстве закрепляется безвозмездный переход земельных участков собственникам помещений в многоквартирных домах. При разрешении поставленного выше вопроса необходимо учитывать два обстоятельства.
Во-первых, в ст. 28 ЗК, предусматривающей исключительно возмездный характер приобретения иностранными лицами, лицами без гражданства, речь идет о предоставлении земельных участков, т.е. о действиях органов публичной власти, наделенных компетенцией по распоряжению соответствующими земельными участками. Хотя и в п. 2 ст. 36 ЗК упоминается предоставление земельного участка в общую долевую собственность, как можно было заметить из изложенного выше, КС РФ исключает в данном случае действия органов по предоставлению земельного участка.
Администрация города Кемерово обращалась в Конституционный Суд Российской Федерации, считая "автоматическое", т.е. без какого-либо волеизъявления правообладателя, прекращение права государственной или муниципальной собственности на земельные участки, находящиеся под многоквартирным домом, противоречащим Конституции Российской Федерации. "В существующей застройке поселений переход к собственникам помещений в многоквартирном доме права собственности на земельный участок, на котором он расположен, - указал КС РФ, - не может расцениваться как ущемление прав соответствующего публичного образования, которое фактически не имеет возможности использовать земельный участок под многоквартирным домом иначе как путем распоряжения правом на него (например, с помощью заключения договоров аренды)". Более того, переход земельного участка под многоквартирным домом в собственность собственников помещений в этом доме означает возникновение у них обязанности по уплате земельного налога, который относится к местным налогам, и тем самым "достигается соблюдение вытекающего из ст. 17 Конституции РФ требования обеспечения баланса прав и интересов участников соответствующих правоотношений, а именно собственников помещений в многоквартирном доме и публичного образования, из земель которого передается в их общую долевую собственность земельный участок под этим домом" <8>.
--------------------------------
<8> См.: Определение КС РФ от 10 июня 2010 г. N 684-О-О "О прекращении производства по делу о проверке конституционности части 2 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в связи с жалобой администрации города Кемерово" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. N 6.
Как справедливо заметил КС РФ, переход в общую долевую собственность домовладельцев земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, связывается с завершением процесса формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета и не предполагает принятие органами государственной власти или органами местного самоуправления специального решения о предоставлении конкретного земельного участка, ограничивая их участие в процессе передачи права собственности исключительно вопросами формирования земельного участка (п. 2.2 Постановления КС РФ от 28 мая 2010 г. N 12-П).
Во-вторых, ст. 36 Жилищного кодекса РФ закрепляет, что земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам помещений в этом доме и относится к общему имуществу. Гражданский кодекс Российской Федерации допускает исключения из общего правила об обусловленности возникновения прав на имущество, подлежащих государственной регистрации, моментом регистрации соответствующих прав на него (п. 2 ст. 8), и конкретизирует данное правило п. 2 ст. 23 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <9>, в силу которого государственная регистрация возникновения, перехода, ограничения (обременения) или прекращения права на жилое или нежилое помещение в многоквартирных домах одновременно является государственной регистрацией неразрывно связанного с ним права общей долевой собственности на общее имущество.
--------------------------------
<9> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Как уже было указано выше, КС РФ определил отраслевую принадлежность общественных отношений, возникающих при оформлении земельного участка собственниками многоквартирных домов, - это жилищные отношения. Независимо от национальной принадлежности собственников помещений возникновение права собственности на земельный участок под многоквартирным домом для них должно быть безвозмездным, поскольку жилищное законодательство каких-либо исключений для иностранцев, лиц без гражданства не делает.
Таким образом, Конституционный Суд РФ как единственный орган, который может давать официальное толкование норм Конституции РФ и акты которого являются окончательными и общеобязательными, оказывает своими решениями значительное влияние на практику применения отраслевых норм, в том числе норм земельного законодательства.